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孟天廣

信息來源: 《北京航空航天大學學報(社會科學版)》 2018年第1期  責任編輯:網絡部作者:孟天廣 張小勁  發布時間:2018-07-15

大數據驅動與政府治理能力提升——理論框架與模式創新

孟天廣 張小勁

摘要: 大數據時代的到來,集中體現為復雜多變的治理環境向傳統的政府治理能力提出了挑戰,但強大新穎的科技創新又為政府治理轉型及其能力提升準備了必要的基礎條件。“大數據驅動的政府治理能力”依托于治理理論和實踐的發展,結合了互聯網技術革命,是一種互聯網和海量數據支撐的、涵蓋了更廣泛內涵的政府治理能力,概括了政府治理能力建設在大數據時代所呈現出的新發展、新動態和新前景,這集中反映在功能拓展、技術支撐和應用創新三方面。結合理論發展和實踐應用,當前中國應大力強化基于大數據的開放政府、智慧政府、回應政府和濡化政府等模式創新,以全面提升政府決策能力、吸納能力、整合能力、濡化能力和傳統政府能力。

關鍵詞: 大數據;大數據驅動;政府治理能力;政府創新;科技創新


一、引言:

大數據時代的政府治理創新信息化社會、網絡化時代和數碼技術的廣泛應用,已經對當代人類社會留下了至深且巨的印記。伴隨著信息技術和互聯網的飛速發展,尤其是Web2.0 時代網絡數據和社交數據的空前膨脹,傳統的數據存儲、管理和分析能力已經難以順應新信息時代的客觀要求。面對全球數據量的指數級增長,《科學》2008 和 2009 年分別提出“大數據”和“計算社會科學”等概念來討論新信息時代的科學研究。2015 年 5 月,習近平總書記在給國際教育信息化大會的賀信中說: “當今世界,科技進步日新月異,互聯網、云計算、大數據等現代信息技術深刻改變著人類的思維、生產、生活、學習方式,深刻展示了世界發展的前景”。  

著名信息技術研究機構 Gartner 認為,大數據是指需要新處理模式才能確保更強的決策力、洞察力和流程優化力的海量、高速增長和多樣化的信息財富。大數據所具有的規模容量超大、類型種屬多樣、流動速度快捷和價值密度高等特征,不僅為傳統的數據管理和分析模式帶來了重大的挑戰,而且極大地推動了機器學習和云計算等大數據分析學方法的發展。界定大數據不能簡單以數據規模為準,而要考慮數據管理和分析的復雜程度。除了數據規模,大數據區別于傳統數據的特點還包括: 數據形式混合著結構化、非結構化數據;數據存儲于不同數據生產者;對數據挖掘、機器學習等數據分析技術的高要求等。更確切地說,大數據改造著人類社會的組織和行為方式,將人類從事經濟、社會和政治活動的場域擴展到虛擬空間,重構著政府、企業、社會組織和個體等行為主體的行為模式及其關系。以互聯網為載體,大數據時代的信息量得到了質的增長,加之互聯網的交互性極強,突破了空間和時間限制,各個行為體的觀點、情緒、訴求和行為得以在虛擬空間充分表達、急劇碰撞且飛速傳播,并最終影響現實中的社會生活。

中國經濟的飛速發展以及計算機和信息技術的跨越式進步,使得中國在大數據方面較之于當今世界許多國家具有了超前性發展,甚至較之于發達國家也具有了極其難得的競爭優勢。因此,隨著大數據技術的迅速發展,大數據在政府治理領域中日益廣泛應用,實踐的發展正推動著學界就大數據與政府治理的關系問題進行深入的探討。文章通過全面分析大數據驅動的政府治理能力建設問題,深入分析大數據為政府治理能力提供的驅動力,從而得出關于數據驅動政府治理能力的理論依據。文章首次提出“大數據驅動的政府治理能力”( Data-driven Governing Capacity,DGC) 概念,其意指一個國家或地區的公共權力部門直接面對大數據、

全面基于大數據、創新應用大數據而實施政府治理活動的過程及其能力。同時,文章基于大數據時代所展現的大數據驅動問題,政府治理的基本框架及其面臨著的治理挑戰等三個層次分析,結合國家能力、科技與政治、治理理論等理論資源充分挖掘了大數據驅動政府治理能力構建的理論路徑和實踐創新。

二、大數據時代政府治理的理論創新

(一) 大數據時代政府治理面臨的挑戰

截至 2017 年 6 月,中國網民規模達到 7.51 億,互聯網普及率達到 54.3% ,超過全球平均水平5 個百分點。移動互聯網塑造的社會生活形態進一步加強,“互聯網 + ”行動計劃推動政企服務多元化、移動化發展。這意味著與互聯網相融合的新技術、新產品、新模式和新業務對政府傳統管理方式帶來了巨大影響。民眾通過網絡問政于政府,越來越成為普通百姓參與國家政治、經濟和文化生活的一種常見渠道。而政府通過網絡問政于民,也越來越多地成為各級政府感知和回應民眾訴求、選擇和實施公共政策的一種普遍形式。由此,“互聯網 + ”通過在線化和數據化產生大量實時的數據,與大數據技術相結合,通過分析可使政府決策更具超前性、準確性和科學性,還可以動態地收集公眾需求,問政于民,問需于民,使政府決策更能回應和滿足社會關切。在這個意義上講,大數據時代的到來向傳統的政府治理提出了更加尖銳的挑戰。

首先,政府治理理念面臨挑戰。在大數據時代,政府需要創新治理理念,傳統的政務信息公開日益不適應國情,需要更大程度地公開和整合政府數據資源,公眾有權利獲得政治信息,參與公共事務的全過程,倡導合作互動的治理思想,要求政府與其他社會組織打破僵化的局面,促進數據的流通。這些都給傳統的政府治理理念帶來了挑戰。

其次,政府治理方式面臨挑戰。過去政府的治理方式靠權威發放紅頭文件,要求公眾服從命令,注重管治而弱化了服務的職能,追求效益而忽視了結果。以往政府官員靠經驗做出的決策常出現問題,造成權責失衡,而目前中國正處于大數據浪潮中,公眾獲取的信息量也越來越多,政府不再壟斷著大量的信息知識。大數據帶來的變化對傳統的治理方式提出了全新的挑戰。現在政府必須學習數據分析的理論模型、數據應用的管理方法,采用多渠道搜集海量的數據,分析相關問題,做出科學的決策。

再次,政府治理體系面臨挑戰。制定大數據中政府治理的體系面臨諸多問題。一方面是個人隱私的問題。中國個人隱私保護方面的制度極其不完善,目前沒有一部完整的數據法。另一方面是數據公開的難度。政府部門的數據公開缺乏強有力的政策,制約著數據的公開。基于中國國情,政府不僅面臨著如何公開數據、數據公開內容以及數據公開范圍的矛盾,而且安全與自由之間的平衡點難以把握。

最后,政府治理的溝通方式面臨挑戰。與大數據緊密相關的互聯網發展且不斷滲透的用戶群體使得網絡力量不斷增強,并開始發揮著廣泛的社會和政治影響力。在中國,伴隨著互聯網及社交平臺的飛速發展,“網民”成為一個影響力愈來愈大的群體,掀起了一波又一波的網絡輿情熱潮,推動了各式各樣的網絡輿情事件,給政府治理帶來新挑戰。這種局面的形成源于: 一是互聯網和 ICT 技術革新而引起的“信息爆炸”和“社交化網絡”所帶來的網絡行動主義浪潮;二是網民不斷多元化而引起社會需求猛烈集中碰撞和爆發; 三是政府應對網絡的策略調整和治理能力提升問題。面對互聯網,部分機構習慣性采取“回避”“堵塞”的應對策略,或延續傳統輿情監管方法 ,缺乏治理和應用網絡提升政府治理能力的新工具和新方法,妨礙了服務型政府的有效運行。

(二)大數據時代政府治理創新的理論源起

大數據驅動政府治理能力建設的理論淵源包括以下三大理論視角: 國家能力、科技進步與治理模式、治理理論。基于這三大理論視角,人們可以深入挖掘作為科技進步的大數據資源和技術,如何通過科技進步與治理模式的互相影響,以提升國家的強制性權力和滲透性權力。

第一,國家能力的視角。作為國家治理現代化的必要條件,國家能力是國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力,盡管學術界對國家能力有多樣性觀點,但均認為國家能力對于國家治理水平至關重要。一般而言,國家能力包括國家汲取財政的能力、調控能力、合法化能力以及強制能力,也有人將其分為強制性權力和滲透性權力。政府作為國家治理的核心角色,國家能力很大程度上反映為政府能力。國家能力是國家權力之特定構成,源于一國特定的政治制度、國家社會關系、政治經濟關系等。大數據資源和技術不僅擴大了國家能力的范疇,將國家的邊界擴展到虛擬空間,而且為國家能力的強化提供了新途徑和新工具。

第二,科技進步和治理的視角。互聯網和大數據等科技進步對治理模式和機制的影響。科技水平與治理能力、治理方式之間的互動關系一直是科技哲學、管理哲學領域的經典研究議題,而大數據及其相關技術則為這一議題帶來了新的考查視角: 一方面,以數據為驅動的政府治理有望利用科技手段實現在傳統社會及技術條件下難以落實的價值理念;另一方面,大數據不僅是一種現實技術,而且是一種構成性的話語體系,有助于人們開拓科技與治理之間良性互動的新可能與新空間。數據驅動的政府治理及其相關領域知識的積累,有望為公共部門工作帶來革命性變革,完善政務信息資源數據庫,推動數據資源的統一共享和開放,提高宏觀調控決策科學性,提升公共服務資源配置效率和服務能。

第三,治理理論的視角。大數據為從績效導向的治理走向過程導向的治理創造了技術條件和社會動力。近來,治理理論的新發展正在從績效導向的治理走向過程導向的治理,對“政府質量”的學術興趣大幅提高,這為政府治理能力提出了新理解、新要求和新方向。作為治理能力的重要維度,政府質量的核心是公正性,即執行政府權威的機構的公正性。民主并非衡量政府質量的充分標準,政府質量的核心價值是公正地行使公共權力。與傳統治理理論對民主存在意識形態化依賴不同,政府質量理論認為公共權力合法公正運行比代議制民主更能塑造政治合法性。“政府質量”強調公共權力行使的質量之于治理的重要性,反對“結果導向”的流行治理理論,“結果導向”治理模式的理論基礎是理性選擇,假定公民是結果導向的,基于短期物質福祉的結果來形成政治反饋,相應治理模式是“基于結果的治理模式”。政府質量采取“過程導向”的治理模式,認為公民與政府之關系的重點在于過程公正性。

(三)大數據時代政府治理現代化的理論創

新十八屆三中全會正式啟動了“全面深化改革”的偉大歷史進程。三中全會決定指出,深化改革“必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力,建設法治政府和服務型政府”。這為創新學術界對政府治理及其能力的認識提出了新要求。在隨后的學界討論中,有關政府治理的認識得到不斷的深化,大體上出現了本體論、核心論和功能論三種解釋路徑。就本體論而言,王浦劬認為: “政府治理是指政府行政系統作為治理主體,對社會公共事務的治理。就其治理對象和基本內容而言,其包含著政府對于自身、對于市場及對于社會實施的公共管理活動”。就核心論而言,何增科認為: “政府治理在國家治理中處于核心地位,是整個國家治理體系中最為重要的一個子系統。政府治理現代化是現代化整體性變遷進程的一個重要組成部分,同時又是現代化的重要推動力量”。張小勁和李巖從功能論視角認為,政府治理所強調的是通過對政府自身的改革而改善政府治理,通過政府治理的現代化而實現整個國家治理的現代化,其功能所向一是市場,二是社會,因而有市場治理和社會治理的分野。

盡管三種主張具有一定的張力,但根本上又具有共同點。這三種解釋實際上都強調,政府治理既包含了關于治理主體的認定,也涉及了治理的功能領域、治理內容以及治理方式的確認;而在全面深化改革的意義上講,涉及政府治理的全面深化改革,既強調以政府自身的改革求得政府治理的改善,又關注政府對公共事務的治理實現優化和改善。當前中國面臨著經濟發展模式的轉型任務,面向著城鎮化迅猛發展的艱巨挑戰,面對著“互聯網 + ”環境下大數據資源和技術空前多樣化,更處在以互聯網基礎上全球化發展的全新環境之下,因此,必須全面而深刻地認知這些變化并根據這些認識尋求對政府治理及其走向現代化的道路。

毫無疑問,大數據已經成為國家重要的資產密集地帶,也是國家最重要的創新突破方向。因此,確立大數據發展的國家戰略,完善大數據發展的全面布局,建立大數據發展的安全保障,發展大數據發展的基礎設施,從而建立數據強國,實施數據治國,提升數據能力,便是未來一個時期中國政府和社會面臨的重大任務。《學術前沿》專門開設了“‘互聯網 + ’治理體系優化”的專欄集中討論大數據推動政府治理轉型的四大方向: 重塑政府治理的功能邊界、重建政府治理的主導機制、重組政府治理的互動樣式和重構政府治理的基本能力。正是由于時代的變化和發展的挑戰,要求政府治理必須實現轉型和改革。具體說來,這些改革的要求涉及理念創新、體系變革、機構調整和職能優化四大維度。政府治理的理念創新,強調的是要確立服務型政府的理念,要為市場主體和社會主體有序而積極地參與和發揮作用提供基礎性條件和法治環境的堅實保障。政府治理的體系變革,主張的是要在全面深化改革總體方向的指引下綜合考量各級政府的職權劃分,各就其位,各盡其責,建立高效而靈便的政府體系。政府治理的機構調整,主要是指要按照治理現代化的要求,對政府機構進行梳理,依據科學合理的原則精簡、合并和撤除冗贅的機構或部門,向第三方社會組織或市場機構移交功能。政府治理的職能優化,主要是指從中央到地方各級政府應當實現高效廉潔,實行簡政放權,從而最大限度地激發市場主體和社會主體的活力,實現中國經濟的持續發展和社會的持續進步。總之,政府治理現代化就是全新時代的政府治理理念,涉及政府對公共行政發展規律的新認知,涉及公共管理與服務理論的新實踐,因此,政府治理現代化具有分權化和網絡化、民主化與法治化、科學化與技術化、系統化與創新化的時代特征。

三、大數據驅動的政府治理能力:概念與理論框架

(一) 大數據時代的數據驅動

2006 年,著名學者、1998 年圖靈獎得主、關系數據庫的鼻祖 Jim Gray 發表了題為

《第四范式: 數據密集型科學發現》( The Fourth Paradigm: Data-Intensive Scientific Discovery ) 的公開演講。2009 年,由英國e Science 計劃前首席科學家 Tony Hey 等編著的《第四種范式》( The Fourth Paradigm) 一書正式出版。按照他們的論證,人類社會的科學發展先后經歷了四種“范式”: 幾千年前的科學以記錄和描述自然現象為主,可稱為“實驗科學”即第一范式;文藝復興之后,科學家們開始利用模型歸納總結過去記錄的現象,發展出“理論科學”即第二范式;過去數十年間,計算機的出現催生了“計算科學”即第三范式,可以對復雜現象進行模擬仿真,推演出越來越多復雜的現象;而在今天以及未來,科學的發展趨勢是,隨著數據量的高速增長,計算機將不僅能做模擬仿真,還能快速處理海量數據,通過分析總結歸納得到理論發現,這就是成為“數據密集型科學”即第四范式。

第四范式本質上倡導數據驅動(data-driven) 。在純科學層面,數據驅動首先意味著科學發現的主導方式高度依賴于數據科學的發展,包括數據的采集、處理和應用; 其次則意味著科學創新工作的主要樣式轉變為依托網絡技術的信息分享和合作,即所謂“開放研究”和“開放科學”趨勢; 最后意味著科學知識的檢驗也依托于網絡化的科學家社群。現有研究表明數據驅動型科學,如生命與健康科學、數字信息基礎設施和數字化學術信息交流等基于海量數據的科研創新、過程、方法和模式,在海量數據和高維網絡上發展出數據密集型科學。在社會應用層面,數據驅動不僅產生了廣泛的影響,而且已經引發了重大實踐變革。

盡管社會各界已經普遍認為人類社會進入了大數據時代,并且認可大數據對經濟社會發展和國家治理實踐帶來了巨大影響。然而,很少有研究深入分析大數據驅動的內在構成。如果不能準確地理清大數據(驅動)概念的應用場景及內在構成,那么,當前社會各界對大數據或是極盡褒揚或是不屑一顧的評論就顯得無的放矢。根據大數據的應用場景及發揮功能的差別,文章認為大數據( 驅動) 包括四個層面的構成: 大數據( 驅動) 最早指海量數據資源,當人類社會積累的數據量太大太快而應用者無法應用傳統方法開展分析時即形成了大數據;大數據(驅動) 代表一系列處理海量數據資源的技術方法,即各類數據管理、存儲、挖掘和分析的數據分析學; 媒體上廣泛宣傳的大數據更多是指大數據產業,是市場主體充分利用數據分析學來采集和挖掘海量數據資源,從而對數據資源及其衍生品( 數據產品)進行開發、交易、銷售等活動;當然,大數據不僅作為數據資源、挖掘技術和數據產品,更為重要的是,大數據可以成為政府或企業解決特定困境或治理難題的有效對策方案。概言之,大數據驅動蘊含上述四個層面的涵義,從政府治理的角度而言,為政府治理之不同方面能力的提升貢獻著數據資源、數據技術、數據產品和數據對策。

(二) 大數據驅動的政府治理能力的類型與維度

大數據產業及其在政府治理領域中的應用,已引起學界的高度關注,圍繞著大數據條件下政府治理能力的類型與維度,學術界展開了熱烈討論。文章認為,大數據驅動的政府治理能力可以從四個視角來加以理解: 一是內部視角。這一視角強調大數據對于政府內部運作的意義,認為大數據可以改善政府的決策流程,優化政府的決策目標,提升政府決策的質量,明晰政府決策的效果,便利政府施政評估。二是外部視角。大數據對于政府作為治理主體的“對外”施政行為具有重要影響,大數據可以改善政府提供公共服務的水平和質量,大大便利政府履行監管職能,提高政府應對和處理社會危機和自然災害的反應速度和敏感程度,尤其在全面深化改革的當下,可以展開“精準扶貧”,推行“精準施政”和實施“精準激勵”。三是交互視角。這一視角強調大數據可以改變和改善政府與一般民眾、社會組織和市場主體之間的互動,包括程序公開、規則公開、結果公示和信息發布等在內的政務公開,涉及網上辦事、意見征詢、網上投訴、網上評測、實時反饋等在內的在線政務,可以大大超越傳統治理方式的阻礙、時滯和資源限制,極大地改變和改善政府與社會公眾的相互關系。四是全球視角。這一視角強調,大數據不僅可以加強中國政府與外國政府、國際組織、尤其是外國普通公眾的聯系,而且可以參考和參照國際先進經驗和做法,全面參與并主導大數據發展的世界潮流。

人類社會進入大數據時代,復雜多變的治理環境向傳統的政府治理能力提出了挑戰,而強大新穎的互聯網技術革命又為政府治理的轉型及其能力的提升準備了前提條件。在此背景下,“大數據驅動下的政府治理能力”的概念得以形成并發展。與傳統的政府治理能力強調政府的汲取能力、調控能力、合法化能力和強制能力不同,其依托于治理理論和實踐的擴散及發展,又結合了互聯網技術革命創造的新機遇,進而形成了“互聯網 + 治理能力”,是一種互聯網和海量數據支撐的、涵蓋了更廣泛內涵的政府治理能力,是政府治理能力建設在大數據時代所呈現出的新發展、新動態和新前景。

大數據驅動的政府治理能力反映在功能拓展、技術支撐和應用創新三方面。大數據對政府治理能力的驅動首先反映在大數據驅動的認識論上,大數據驅動意味著政府治理能力必須要“直接面對大數據、全面基于大數據和創新應用大數據”,超越了既往政府治理能力的認識論基礎,如傳統政府治理能力強調經驗驅動、危機驅動和理想驅動等機制,而大數據驅動取其長而補其短,為大數據技術革命與政府治理能力建設創造了關鍵性的銜接和轉化機制。  

大數據為既為政府治理帶來了新的挑戰,但同時也創造了極其寶貴的創新機遇。這突出地表現在相輔相成的兩個方面。一方面,在大數據時代,政府治理的理念、治理方式和治理體系也面臨著嚴峻的挑戰。但另一方面,大數據為政府治理轉型帶來了創新的巨大可能: 一是拓展了政府的治理領域。在“一切皆可量化”的大數據浪潮中,網絡逐漸成為現實世界的“鏡像”,網絡社會與現實社會日益融為一體,政府管理不再局限于線下管理,而必須全面掌握互聯網對政府與公眾行為的影響機制、調節規律及其與現實社會的聯系,實現網上網下充分聯動、協調共治;二是豐富了政府的治理手段。運用大數據技術,可以從更寬領域、更長時段、更精細度對公共管理過程進行分析,更加準確、及時、深入地把握網民多元化訴求,預判公共政策發展趨勢,提高應對網絡參與、政策干預的能力和效果。三是推動基于大數據的政府治理研究,借助大數據分析,公共治理的研究視角更加多元化和精確化。總之,大數據已經帶來了社會全方位變革的趨勢,政府只有適應這種趨勢才能跟上時代的步伐。

四、大數據驅動政府治理能力提升的創新模式

(一) 數據驅動與政府治理能力提升的實踐路徑

中國政府高度重視大數據與政府治理的相互關系,已經提出了一系列極其重要的指導意見和發展規劃。僅依據時間梳理,就可以發現,中國共產黨和政府特別強調大數據對于政務服務、公共服務、政府監管、社會治理等各個方面的推進意義。

2015 年 7 月,國務院辦公廳公布了《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》,首次在中央層面要求利用大數據開展政府治理活動。2015 年 9 月,國務院公布了大數據發展的里程碑式文件《促進大數據發展行動綱要》。文件明確指出,信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長,數據已成為國家基礎性戰略資源,并部署了三方面主要任務: 加快政府數據開放共享,推動資源整合,提升治理能力;推動產業創新發展,培育新興業態,助力經濟轉型; 健全大數據安全保障體系,強化安全支撐。此后,國務院辦公廳又進一步推出了《推進“互聯網 + 政務服務”開展信息惠民試點實施方案》,著眼于政府政務應用和社會發展現狀提出了大數據政務應用的整體方案。

同期,中央層面組建了由國家發展改革委、財政部、公安部、工信部等10個部門組成的“促進大數據發展部級聯席會議”以推進各部委大數據的統籌協調發展,推進國家治理體系和治理能力現代化。尤為重要的是,十八屆五中全會明確提出要“實施網絡強國戰略,實施‘互聯網 + ’行動計劃,發展分享經濟,實施國家大數據戰略”。《十三五規劃綱要》進一步明確了國家在大數據資源采集和關聯分析、數據交換共享和開放、構建數據法律體系等政策議題。總之,上述中央文件已經將大數據的發展上升到國家戰略層次,明確了大數據時代政府治理轉型的基本目標,為政府將大數據應用于宏觀調控、市場監管、社會治理和公共服務實踐指明了方向。

(二)創新模式

現有研究從不同角度為大數據推動政府治理轉型提供了理論主張。全面基于大數據的治理能力是改革和轉變政府職能、促進政府治理創新的重要動力,譬如打造大數據施政平臺有利于推進簡政放權改革和轉變政府職能、政府創新治理方式,從而提升公共決策效率和決策質量,提升公共決策的科學化、民主化和法治化水平。大數據還從應用層面提升了政府服務水平從而改善政府治理能力。大數據對政府治理能力的提升可以通過制度創新、平臺創新、技術創新和人力資源體系創新得以實現。基于國內外經驗,大數據驅動的政府治理能力提升的路徑非常多元、前景廣闊,大數據驅動政府治理能力建設的潛在途徑包括拓展政府治理能力的范疇、豐富了政府治理手段和推動基于大數據的政府治理能力評估-反饋機制。從實踐應用角度,大數據驅動政府治理能力建設的途徑包括開放政府、智慧政府、回應政府和濡化政府四大創新模式。

首先,開放政府。開放政府是近十年來中外學界的熱點議題之一。所謂開放政府,是指在一定制度框架和技術背景下,政府部門將自身的議程設置、調查研究、政策制訂、落實監督及信息反饋等工作環節充分公開,從而確保可記錄化、透明化、扁平化、規范化的一套標準、原則、程序和實踐。大數據及相關技術為建立和完善開放政府提供了廣闊的分析視角和實踐空間。大數據時代是以全方位開放為理念。無論是美國提出的“開放政府”戰略,還是規模不斷擴大的世界“開放政府聯盟”組織,世界各國政府的開放意識在強化。“互聯網+ ”背景下,權力機制扁平化、決策主體多元化、協同效應復雜化等特點進一步使開放政府的建立成為必然。

其次,智慧政府。大數據將引領公共部門決策從信息時代、知識時代向智能時代邁進。在智能時代,決策各個環節之間的合作、任務之間的對接會更精確,這就要求政府治理在一個較高層面實現“智能化”,以降低整個國家和社會的運行成本。所謂智慧政府,是指公共部門以一定的社會需要為前提,以國家法律法規為依據,在客觀技術條件允許的情況下充分利用物聯網、云計算、大數據分析、移動互聯網等新一代信息技術,以用戶創新、大眾創新、開放創新、共同創新為切入點而開展的一系列決策 /政務智能化措施。智慧政府強調以作為平臺的政府架構為基礎,實現政府、市場、社會多方協同的公共價值塑造,實現政府管理與公共服務的精細化、智能化、社會化。智慧政府的四個關鍵環節是決策的智能化、部署的智能化、執行的智能化及反饋的智能化。決策的智能化,是指決策議程設置、歷史案例參考及政策效果建模技術的智能化。部署的智能化,是指軟硬件配套設施將決策標準及流程付儲于具體計算環節的智能化。執行的智能化,是指互聯網、物聯網等信息接收及輸出終端在必要的人工輔助下落實相關政策或采取必要回應這一環節的智能化。反饋的智能化,是指政策反饋系統在對反饋信息進行收集、分類、預處理及信息提取方面的智能化。

再次,回應政府。在數據驅動的政府治理這一語境下,回應政府這一政治學中的經典議題理應得到更充分的發掘和擴展。回應政府是指以現代信息技術和社會治理技術為信用證托,以多元化治理和協商性決策為理念,以解決公共問題、社會問題為根本目的,對公眾訴求進行象征性或實質性回應的一系列準則、規范、流程、標準和實踐。回應性不應以一時一事的回應為著眼點,而應以能否建立全方位、高穩定性、高可持續的回應機制為核心評價標準。一個合理、有序的回應政府體系,應體現以人為本、以現實需要為核心、以高效回應為己任、以法律法規為依據的基本特征,因而是一種兼顧社會平等合作理念與權力部門運行效率的復雜治理模式。大數據及其相關技術為實現全社會的民眾訴求可得到全面把握、快速分析和精準回應的理念提供了技術基礎。當今時代是一個需求多元的時代,政府對公眾的服務也勢必要體現多元化,滿足個性化,大數據無疑可以提供有力支撐。對于社會主體而言,大數據施政帶來的最直觀變化,就是政府從管理型向服務型轉變。大數據施政平臺能夠使政府從公共需求角度出發,通過對大數據的分析和運用,準確判別各類社會主體的真實需求,精準定位各階層主體的不同需求,并根據差異化需求提供更有針對性的服務和精細化回應。

最后,濡化政府。數據驅動的政府治理不僅體現為對新技術新手段的開放性包容,也應體現為對中華民族傳統價值觀的創新性拓展。政府治理聯動機制本身是一個復雜的多元主體之間的關系,而濡化政府的核心要素是契約化、法治化、平等化和責任化。濡化政府是指政府應用大數據及其相關技術,應對大數據時代的社會風險和多元化趨勢,充分調動文化性、理念性軟實力,引領和引導社會主流意識,培育和培植社會核心價值,傳導和傳播良風善行,更好地發揮黨風政風建設、教化社會的治理模式和治理能力。濡化政府的特征集中體現在政府的教化職能及其實現方式上。這種職能和方式是文化理念、當代治理理論與互聯網技術革命相結合的產物,即“文化 + 互聯網 + 治理能力”,因而涵蓋了更為廣泛內涵的政府治理能力。

五、結論與討論

以大數據及相關技術應用為引領的治理能力建設正在對人類社會經濟發展、公共管理和生產生活方式帶來巨大影響。盡管世界各國的具體應用指向和局部發展路徑呈現出特定的差異性、階段性特征,然而,各國政府都普遍認識到公共部門數據不僅是某個部門的資產,而且還是整個國家和社會的資產,有必要依法、高效和充分利用海量數據資源推動政府治理能力的改善。大數據驅動下的政府治理能力指作為國家及社會治理主體的政府部門及其支持性機構,以大數據為基礎決策依據,以大數據技術的設計、部署為基礎,以數據收集、處理、分析和解讀為主要工作流程所展開的管理性、服務性工作。大數據驅動的政府治理并非局限于某些特定議題領域或項目環節,而是一套跨越公共部門多層次多領域的標準、流程、技術、實踐和理念。從這個意義上講,大數據驅動下的政府治理能力與傳統政府治理能力的繼承與創新。政府治理能力體系理論強調協調機制和組織參數兩方面因素。其中,協調機制涉及決策機制的標準化效度和執行流程的標準化效度等方面,組織參數涉及工作分工精細化能力、分權整合能力、反饋回應能力等方面。近年來,政府部門在實現機構和職能變革的過程中,通過科學選擇和搭配相應的協調機制和設計參數,可以提升治理能力。

中國信息通訊技術與大數據的跨越式進步,使得中國在大數據方面較之于當今世界許多國家具有了超前性發展,并呈現出國際競爭優勢。近年來,中國政府開啟了國家大數據戰略,大數據驅動促使海量數據資源、數據分析技術、數據產業和產品、數據對策被日益廣泛地應用于政府治理實踐。大數據對政府治理能力建設的驅動表現在拓展政府治理能力的范疇、豐富政府治理手段和推動基于大數據的政府治理能力評估 -反饋機制等諸多方面。結合理論發展和實踐應用,中國應積極創新大數據驅動的政府治理能力提升模式,如應用互聯網 + 政府服務平臺,強化數據驅動下的政府決策和預測能力,基于大數據的政府政策回應能力和應急響應能力和數據服務下的政治傳播和價值觀教化等。

綜上所述,當前中國應充分利用大數據技術革新的時代機遇,以及中國大數據人才、技術和產業迅猛發展的本土優勢,大力強化基于大數據的開放政府、智慧政府、回應政府和濡化政府等模式創新,以全面提升基于“互聯網 + ”的政府治理能力,推進政府決策能力、吸納能力、整合能力、濡化能力和傳統政府能力。

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