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新韋伯主義國家的內涵、起因和評價研究

信息來源: 《國外理論動態》2019年第1期  責任編輯:謝 晉作者:孫珠峰 盧少云  發布時間:2019-06-10

摘 要新韋伯主義國家(NWS)是21世紀許多歐洲國家的政治行政改革的新特征,與后官僚制是不同的概念。新韋伯主義國家強調堅持和改進官僚制,使之現代化,它強調國家的中心地位,重新確定國家作為解決新問題的主要促成者,它傳承傳統的公共行政價值,同時有選擇性地借鑒了新公共管理和治理的部分要素,等等。對新自由主義的抵制、應對全球化的趨同挑戰以及歐洲大陸國家的路徑依賴等原因催生了新韋伯主義國家。新韋伯主義國家在本質上是從強化國家的角度重新思考國家的角色,是保持強大的國家能力和強勢的政府、平衡穩定與變革、包容并蓄又強調自身特色、穩中求進的改革模式。

【關鍵詞】新韋伯主義國家;后官僚制;韋伯主義;官僚制

 

一、引言

在不同地區和國家,國家治理或行政改革的模式是千差萬別的。“公共部門的改革呈現多樣性和分散性特征,新公共管理不再是唯一的主導性范式,盡管新公共管理的基本工具仍然實用。國家最小化,將所有的公共服務外包,以及追求市場機制改造公共行政體系的理念對世界上的大多數國家而言都過時了。”[1]實際上,過去的二三十年間許多歐洲國家在政治、行政和制度方面都經歷了重大的變化,而且這些國家的政治行政變革與西方英語國家是大相徑庭的。

不可否認,“席卷全球的新公共管理理論的確對歐洲的官僚制產生了實質性的影響”[2],但是意大利、西班牙、德國、法國和中東歐國家由于根深蒂固的傳統官僚體制和組織文化的阻礙和限制,有選擇性地接受了新公共管理的工具,許多歐洲國家的治理風格明顯不同于進行過典型的新公共管理改革的盎格魯—撒克遜國家。一些歐洲國家希望在不改變現行政治行政系統的總體特征的前提下,有選擇性地、保守地接納了一些新公共管理的政策工具,逐步改變其行政行為和結構,從而逐漸具備了新韋伯主義國家的特征。歐洲對西方國家推崇的以企業家精神、市場化政府和商業化政府為特征的新公共管理模式持排斥的態度。“當今的歐盟國家也在朝向新韋伯主義國家模式發展。”[3]新韋伯主義國家模式能解釋歐洲大陸國家、中東歐國家以及一些東南亞國家的公共管理改革的特征。

“新韋伯主義國家”概念的提出是對歐洲一些國家的政治行政改革的新特征的總結,是多數歐洲大陸國家所采取的典型的改革模式。“新官僚制”已經誕生!沃爾夫岡·德雷克斯勒(Wolfgang Drechsler)以如下幽默的方式結束其論文——“韋伯教授,中東歐國家祝您生日快樂!”[4]約翰·奧爾森(Johan P.Olsen)在2005年撰文聲稱:“是重新發現官僚制的時候了。”蒂娜·蘭德曼-利夫(Tiina RandmaLiiv)認為,新韋伯主義國家是中東歐國家在過去30年的四個階段性特征之一,其中2004年至2014年間的主要特征是新韋伯主義國家,2015年至今的創新模式主要是以電子政府為特征。“新韋伯主義國家”的英文是Neo-Weberian State(簡稱NWS),這個概念最早出現于克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)和吉爾特·波科特(Geert Bouckaert)合著的《公共管理改革:比較分析——新公共管理、治理和新韋伯主義國家》一書,描述了以上這些國家的改革實踐經驗,評估了其結果,并在不同國家之間進行了比較研究,提煉出了新韋伯主義國家模式。

與新公共管理所強調的政府最小化和放松管制相反,歐洲大陸的改革維持了國家/政府的強大控制力,并通過改進官僚制的方式使公共部門現代化。

二、新韋伯主義國家的內涵及解析

(一)新韋伯主義國家的主要內涵

波利特和波科特在《公共管理改革:比較分析——新公共管理、治理和新韋伯主義國家》一書中詳細地分析和界定了新韋伯主義國家的概念。

他們指出,這一概念包含如下的韋伯主義元素:(1)重新確認國家/政府是解決新問題的主要促成者,新問題包含全球化、技術變革、人口變化和環境威脅等;(2)重新確認代議制民主(中央的、地區的和當地的)是國家機器的合法性元素;(3)重新確認(適合現代化的)行政法規在維護公民—政府關系的基本原則方面所起到的重要作用,這些基本原則包括法律面前人人平等、私有權、法律保障、可以對政府行為進行專門的法律監督;(4)堅持公共服務具有獨特的地位、文化、術語和環境的理念。

此外,這一概念也包含如下的“新”元素:(1)從官僚規則的內部導向向滿足公民需求和愿望的外部導向轉變。實現這一目標的主要途徑不是市場機制(盡管它們可能會偶爾派上用場),而是形成注重質量和服務的職業文化。(2)通過一系列能夠直接代表公民意見的協商工具對代議制民主進行補充(而不是替代)。(3)在對政府的內部資源進行管理時,通過對相關法律進行現代化鼓勵而更加關注結果達成,不是僅僅注重對程序的正確遵守,實現事前控制與事后控制的平衡,同時采取一定形式的績效管理。(4)公共服務的職業化,官僚不僅僅是他活動領域的法律專家,而且還是專業的管理專家,擅長于滿足公民或用戶的需求。

新韋伯主義國家包含兩大類要素,首要的和基礎性的是“韋伯主義”元素,然后,在建立、維持和鞏固“韋伯主義”體制和價值的基礎上,逐步建立源自現代管理和治理工具的“新”元素。新韋伯主義國家可以被簡潔地概括成在韋伯主義的原則上加上新公共管理的工具。康斯坦丁諾斯·阿爾瓦尼托普洛斯(Constantine Arvanitopoulos)和尼古拉斯·齊法基斯(Nikolaos Tzifakis)比較全面地概括了新韋伯主義國家理論的精髓。第一,重新考慮國家的角色并認為國家需要加強。新韋伯主義國家理論主張,國家既沒有消亡,也不能被削弱,現在比以往更加需要國家,推動經濟發展需要更加強大的國家能力。第二,重新發現官僚制。良好的政府如果沒有規范性、合法性、理性和公共服務精神是難以想象的,政府必須遵守憲法原則,尊重專業化和合法性標準。第三,重新恢復規范性(責任和法治等)。新韋伯主義國家強調政府的行動必須基于憲法和法律制度。第四,控制腐敗。研究表明,基于精英原則的新韋伯主義公共行政與減少腐敗之間存在正相關性。可預見性的、適度高薪和長期的職業生涯能夠增加官員的工作能力和降低腐敗的風險。第五,有效運作的官僚制能夠促進經濟的發展和減少貧困。第六,擴大民主。新韋伯主義國家能夠促進協商民主、民間社會和公共利益的表達。第七,與新公共管理的普適性相比,新韋伯主義國家在地域上、文化上和政治上具有特殊性。

(二)對新韋伯主義國家的剖析

新韋伯主義國家強調以政府或公共部門為核心,同時強調公共部門不同于私營部門,公共部門需要保持其特有的公共屬性和特性。新韋伯主義國家不是韋伯主義與新公共管理的簡單混合,新公共管理的良好運行需要建立在強大的、有控制能力的、現代化的韋伯主義國家基礎之上。波利特指出,使官僚制傳統現代化是一個增強而不是毀壞或完全拋棄傳統的過程,但他同時也強調,簡單地認為新韋伯主義國家是韋伯加上新公共管理是不正確的。蘭德曼-利夫對比了新公共管理與新韋伯主義國家的突出特點:最小化政府VS強有力的政府、彈性VS穩定、放松管制VS管制、市場化取向VS官僚制現代化、碎片化VS整體化、技術價值VS民主價值。她由此論證了中東歐國家更需要新韋伯主義國家而不是新公共管理,并強調這些國家首先要確保韋伯主義元素的出現,然后逐漸開始構建個人化的現代管理工具中的“新”元素。新韋伯主義國家實質上是“試圖使傳統的官僚制現代化,使之變得更加專業、有效率和對公民友好”[5]。新韋伯主義國家模式與其他幾種流行模式的對比見表1。


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三、新韋伯主義國家興起的原因

(一)官僚制不能被完全取代

官僚制是公共部門的一個主要制度設置,無論在發展中國家還是發達國家,官僚制至今都是非常重要的。新韋伯主義認為,國家既不會衰亡也不會消失,現在比以往更需要國家。雖然官僚制受到了新公共管理、新公共治理、數字化治理、全球化治理和協作治理等理論的批評與挑戰,但是不可否認的是,“官僚制的核心原則和特征并沒有受到根本的挑戰,相反,高效率、有作為的官僚制依舊是公共利益的有力保障,甚至在推動非傳統的治理模式,如網格管理和協作治理等方面發揮協調、指導作用”[6]。近二三十年以來,中西方的許多學者或學派曾提出超越或取代官僚制的理論或思潮,但是實踐證明,官僚制依然無法被完全取代,所以當今一些學者呼吁要重新認知、重視和改進官僚制。

韋伯主義與官僚制密切相關。公共官僚制的傳統模式就是基于韋伯的理論。在西方,官僚和官僚制也在慢慢地從正面和中性的事物變成飽受爭議的對象。韋伯總結出官僚制的主要特征:合理的分工;層級節制的權力體系;依照規程辦事的運行機制;形式正規的決策文書;組織管理的非人格化;適應工作需要的專業培訓機制;合理合法的人事行政制度。其優越性體現在嚴密性、合理性、穩定性、普適性。其弱點在于“官僚制猶如一個巨大的鐵籠,將人固定在其中,壓抑了人的積極性和創造精神,使人成為一種附屬品,只會機械地例行公事,成為沒有精神的專家,沒有情感的享樂人,整個社會變得毫無生氣。人追求理性、合法化,把管理作為一種手段,但最后卻在合理化中喪失了自我,管理變成了目的本身”[7]。

隨著公眾對政府的期望不斷提高,以及官僚制的弊端日益暴露,眾多學派認為官僚制已經過時了,發出了超越、放棄或取代官僚制的呼聲。新公共管理理論展開了對傳統官僚制的批評,從而建立了一套以經濟、效率和效益為核心的能激發公職人員動力的管理主義理論。但新公共管理在實踐中出現了意料之外的結果,網絡治理的缺陷和失靈以及經濟危機的爆發促使學者重新重視和求助于基于規則、理性和專業化的官僚制。在后新公共管理時代,許多公共行政理論在概念上出現了爆發式增長,但是這些理論模式實質上并不具備取代韋伯官僚制的正當性,因而并沒有出現一種能夠真正取代官僚制的理論。官僚制的一些核心原則是現代公共組織的基石,離開這些最基礎性的原則,公共組織就會出現問題,所以一種必然趨勢只能是在官僚制基礎上實現遞增式發展或者是增強官僚制,而不會出現真正轉變。

以追求3E——economy(經濟)、efficiency(效率)、effectiveness(效益、效果/成效)——為目標的新公共管理改革實際上是褒貶不一、功過參半。新公共管理過度偏重經濟、效率和商業,主張去行政化、去中心化以及最小化政府,它自身存在諸多缺陷,并不是放之四海而皆準的理論。新公共管理是一場全球性改革浪潮的觀點也是飽受質疑的,它在實踐中導致了意料之外的后果,例如,政府的空心化和碎片化、過度的商業化、重視短期的產出(而非長期的成效)、國家控制力削弱、忽視社會公平、貧富差距擴大、滋生權力尋租、片面的公共價值取向、公共部門的公共性特征的喪失等問題。新韋伯主義國家的出現正是針對新公共管理的缺陷作出的回應。波利特觀察到:“有些政府非常不愿意接受新公共管理思想(包括德國、日本等這些重要的國家);許多其他國家(例如加拿大、挪威、芬蘭、荷蘭和丹麥)非常謹慎地和有選擇性地推進新公共管理改革,只是接受了它們認為有用的內容,但是不會接受新公共管理的全部內容;有些傳統的改革也在繼續進行,與新公共管理齊頭并進。”[8]

新公共管理的理論基礎是新自由主義,它曾在西方以及許多實施了新自由主義改革的國家造成巨大的災難,包括2008年的世界金融危機。新自由主義是適應國家壟斷資本主義向國際壟斷資本主義轉變的要求而形成的一種思想體系、理論思潮和政策主張,其核心內容正如約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)所述,是“快速的私有化”、“快速的自由化”、“快速的政府角色最小化”,這些無一不是美國主導的全球化的基本主張。“新自由主義以‘自由’為幌子,實則以此要求小資本、發展中國家放開對資本的限制,從而憑借自己的壟斷優勢行進一步壟斷之實。”[9]新自由主義提倡通過自由競爭刺激市場,反對國家干預,主張公共企業私有化。由于推崇新自由主義,拉美經歷了“失去的10年”,亞洲爆發金融危機,非洲經濟增長大幅下降,美國遭遇次貸危機,歐洲至今仍未完全擺脫債務危機的影響。新自由主義的泛濫不僅使西方發達國家深陷危機,也使廣大新興市場國家和發展中國家深受其害,一些發展中國家的現代化進程被迫中斷或延緩。

在歐洲,一些國家拋棄了新公共管理和新自由主義思潮,實際上進行了重在改進官僚制的公共管理改革。韋伯主義公共行政是與新公共管理對立的一個概念,韋伯官僚制的主要內容有:依靠功績制原則選拔公務員,層級制,分工。“雖然韋伯官僚制也有缺點,但肯定優越于新公共管理,是目前為止最好的形式。它是當今最佳的行政結構。好比丘吉爾對民主的評價,韋伯官僚制是最壞的,除了我們已經嘗試過的其他公共行政形式。”[10]換句話說就是,韋伯官僚制不是一個好的公共行政組織結構,但是還沒有找到一個比它更好的東西。政府及其行政機構對社會來說是不可或缺的。查爾斯·葛德塞爾(Charles T. Goodsell)形象地將官僚制比作一棵樹的樹干,他認為一個好的官僚體系對自由社會、民主政治和資本主義經濟是必不可少的,因此必須對它加以適當“照料”。官僚制對社會如此重要,因而不能忽略它或棄之不管。作為一種與歷史息息相關,體現著智慧、技能和人類希望的復雜的社會制度安排,官僚制必須受到精心的照料。[11]既然官僚制是不可缺少的,但又存在缺陷,對其改進也就是順其自然的了。

(二)歷史、文化、國情和對更高服務質量的需求等因素

歐洲大陸國家推行新韋伯主義國家改革的一個重要原因是路徑依賴。歐洲大陸的政治和行政文化一直阻礙著“盎格魯—撒克遜”國家的新公共管理改革模式的入侵。歐洲國家一向擁有強大的國家,而且其具有較高的合法性。面對全球化的管理主義和新自由主義意識形態的沖擊,隨著治理時代的開啟,各國政府必須要提高公共服務的便捷性、質量和效益,國家要重新獲得民眾的信任,促進社會的和諧穩定,完善公民的直接政治參與機制,了解民眾的偏好,為此,政府必須具有良好的回應性、公開性、透明度、責任性和有效性等現代治理的特征。加博爾·福多爾(Gábor G. Fodor)指出:“歐洲中部和東部的國家需要采取新韋伯主義國家模式,新自由主義的最小化國家和新公共管理模式在中東歐國家是失靈的。新公共管理改革會使得國家變得軟弱、過于分散、腐敗,因而失去人民的信任。中東歐國家應該加強國家力量,以強大而有能力的國家為中心,建立有效的官僚制結構,恢復賢能政治、問責制(事后的責任)和政治責任(事前的責任)。”[12]

對韋伯主義原則的依賴、新公共管理理論和治理理論及其實踐的成功經驗、人民渴望獲得高質量的公共服務、公共行政追求變革的內在偏好以及尋求不同于英美等國的現代化路徑等多種因素共同促進了新韋伯主義國家的誕生。歐洲大陸國家借鑒進行了典型的新公共管理改革的英語國家的成功經驗。為了提高公共服務的質量和效率,以及為了有效應對政府公信力不斷下滑的問題,中東歐國家接受和采用了新公共管理的某些措施來進行治理,例如以顧客為中心、績效管理、民營化和公私伙伴關系等。中東歐國家客觀上需要把新公共管理進行歐洲化的改造,使憲法主義與管理主義并駕齊驅,同時推進民主法治和新公共管理,這樣傳統官僚制的公共價值與管理主義的新公共管理平行推進,新公共管理和治理成分成為官僚制的必要的、有益的補充,從而導致了新韋伯主義國家的出現。到了21世紀,世情和各國國情發生了深刻而巨大的變化,有效的國家治理必須依靠國家、市場和社會三大力量,缺一不可,單純依靠國家和政府的力量進行公共治理已經成為了歷史。公民有效參與決策,合法性、透明性、問責、法治、回應性和有效性等善治的基本要素得到越來越多的認可,這些因素都在逐漸改變著傳統概念上的韋伯主義國家。

(三)面對全球化的負面影響,國家需要自我補救

在全球化時代,各國都難免遭遇全球化浪潮的沖擊。全球化雖然是大勢所趨,但其有利也有弊,面對泥沙俱下的全球化浪潮,需要對外來的文化和理論進行過濾和選擇。受“新新左派”影響,有些在全球化過程中處于相對弱勢的國家或利益受損的群體中出現了逆全球化或反對全球化的聲音和行動。歐洲大陸國家進行新韋伯主義國家改革被認為是一種應對全球化的挑戰和政黨政治分裂的政治戰略。全球化會削弱民族國家的國家主權,一些國家的價值觀、經濟制度及其改革理論或文化等會強行入侵他國,而新韋伯主義國家可以有效地應對席卷全球的新自由主義思潮對歐洲大陸國家的公共行政的入侵。

四、評價

(一)新韋伯主義國家是歐洲國家治理的新趨勢

新韋伯主義國家一般是指把韋伯主義的原則運用到現代國家和組織。如果說以新公共管理和公共治理為代表的后現代主義理論是對傳統韋伯主義的否定,那么新韋伯主義國家是對韋伯主義的否定之否定;如果將要摒棄官僚制的管理主義和治理等稱為后現代主義,那么新韋伯主義國家是要重塑官僚制,因而被認為是后后現代主義。“新韋伯主義國家是新形勢下向官僚制的回歸,是連接和包容新公共管理和新治理價值的中介。”[13]在融入一些現代治理要素之后,官僚制就可以得到改進,例如,從內部取向變成關注人民需求的外部取向,探索一些公民參與公共政策制定過程的方式,改進行政法使之變得更有彈性,使公務員獲取專業化的管理技能以提升服務質量,實行更好的以結果為導向的預算體系,更加靈活的人事政策,有選擇的、漸進的民營化,更重視戰略管理,積極利用最新的信息技術實現智能化治理,政府部門之間跨部門的協作,績效管理,公開透明,公私之間的合作,柔和的治理手段,公共價值的創造,公職人員的公共服務動機的提升,等等。

新韋伯主義國家提升了傳統官僚制的效率、專業化、公民友好度、透明度、公信力和現代化。波利特和波科特提出新韋伯主義國家的概念主要是為了解釋和描述歐洲大陸國家的公共部門的改革,認為這一改革完全不同于西方英語國家的新公共管理改革,并把它當作一種模式。新韋伯主義國家是歐洲大陸主要國家在資本主義全球化的壓力下做出的回應,是以國家為中心的。新韋伯主義國家改革的重點是國家和政府的現代化。波利特和波科特稱新韋伯主義國家為歐洲大陸的現代化推動者(continental European modernizers),以區別于作為市場化推動者的西方英語國家的新公共管理改革。各國的公共管理改革應該根據本國國情,在對外來的理論模式進行必要的揚棄和創新的基礎上對其加以借鑒。“歐洲國家越來越多地采用新韋伯主義國家模式,它們可以分成兩種不同類型:一種是強調合法性和責任性(北歐國家和荷蘭),另外一種是強調彈性和專業主義(法國、西班牙、葡萄牙和德國)。”[14]

新韋伯主義國家與一般概念上的標新為超越和拋棄官僚制的“后官僚制”不同。“后官僚制”認為,傳統的、缺乏競爭的、效率低下的、僵化的官僚制應該被以競爭性市場為導向的模式所取代。“新官僚制”學派則認為,國家及其健全的官僚機構依然發揮著維護公共利益的重要職能,與其用新的模式取代官僚制,不如改進和調整官僚制。新韋伯主義國家的出現象征著韋伯主義官僚制的復蘇,是對官僚制的繼承、改進、發展和創新。與新公共管理相比,新韋伯主義國家對國家的作用持更加積極的態度,相信國家在推動經濟發展、解決社會矛盾和保障公民利益等方面扮演著不可取代的重要角色。中東歐國家在推進公共部門現代化的過程中維持了一個強大的、積極的、有能力的、穩定的、統一的、民主的和有效掌權的現代化國家。

新韋伯主義國家是許多歐洲國家的公共部門改革的新取向。新韋伯主義國家成為歐洲流行的行政改革模式也證明公共行政是以一種累積的、增進的方式發展的。新的公共治理方式需要與時俱進和改革創新,但是需要注意的是,新的治理并不是完全摒棄舊的理論,而是對其繼承、修正和發展。新韋伯主義國家是一種包容傳統官僚制、新公共管理以及新治理理論的混合式模式。未來的公共治理范式將是更加復雜的、多元的、混合的。法國、丹麥等國正在朝新韋伯主義國家的模式發展。

(二)新韋伯主義國家是官僚制與多種新理論的雜交產物

新韋伯主義國家是一種混合式的現代公共治理模式。該模式包含的價值元素兼顧了過程與績效、公平與顧客取向、法治主義與準市場的商業取向等。哈爾多·拜爾科費特(Haldor Byrkjefot)等學者認為:“新韋伯主義國家概念的問題就在于其自身固有的張力和機制障礙,波利特和波科特認為新元素可以使韋伯主義實現現代化或提升傳統官僚制,但是他們忽視了新元素與韋伯主義元素之間的兼容性,實際上矛盾的新元素對韋伯主義的行政政治體系造成了破壞。”[15]新韋伯主義國家的突出特點是把公共部門傳統的官僚制范式的要素責任、廉潔和法治等價值與新公共管理使用的提升效率和效益的手段相互結合。科層制仍然是主角,國家的控制力依然強大,在此基礎上吸收和借鑒新公共管理和善治理論的一些工具,從而使傳統的官僚制得到完善,形成了更加復雜和混雜的公共組織形態。新韋伯主義國家是在繼承和發展科層制,使科層制能夠適應國家治理現代化的需要。新韋伯主義國家強調國家和政府是國家治理的中心,繼承了傳統官僚制的優點,同時也吸收和借鑒了新公共管理、新公共治理(NPG)、新公共服務和協商民主等新理論的某些精華。照搬照抄新公共管理和新公共治理理論不適合歐洲大陸國家的國情,如果國家的力量被過度削弱,那么國家的治理能力和治理體系會受到嚴重挑戰,國家將無法應對復雜的棘手問題。既要使得國家和政府具有強大的控制力,發揮官僚制的主導作用,又要使得官僚制變得更加開放、透明、彈性、民主和合法,就需要借鑒新時代的理論工具。新韋伯主義國家其實就是經典的韋伯主義原則與以公民為中心、協商、結果取向、公共服務的專業化等新元素的結合。

“在新公共治理、新韋伯主義國家和新公共管理這些大的模式中,有些工具不是只屬于其中的一種模式,例如,績效管理是新公共管理的特征,但也是新韋伯主義國家的元素。公私伙伴關系是新公共管理和新公共治理共有的工具。簽約外包在新公共管理的工具列表中,但同時也在新公共治理和新韋伯主義國家的副工具列表上。”[16]新韋伯主義國家強調國家是解決問題的主導者這種“國家中心論”與“元治理”理論的觀點是一致的。在新韋伯主義國家的新元素中,其中第一條“滿足公民的需求和愿望”是借鑒了“新公共服務”理論。新元素中的協商工具是借鑒了協商民主理論和公民參與理論,而“更加重視結果和事后控制”這一新元素是借鑒了新公共管理和管理主義的理論。“公共服務的職業化,官僚不僅僅是他活動領域的法律專家,而且還是專業的管理專家,擅長于滿足公民或用戶的需求”這一點也是借鑒了新公共管理的理論,對官僚的管理能力提出了更高要求。

新韋伯主義國家中的新原則(管理專業化、結果取向、質量管理、補充性的公共協商和直接公民參與、以顧客為中心等)也都是新公共管理和治理的原則要素,新韋伯主義國家本身缺乏實質性的創新。新韋伯主義國家只是一個描述性的概念,而不是具有普遍借鑒意義的創新模式。新韋伯主義國家是傳統的韋伯主義國家與新公共管理和治理理論相結合或混合的產物。縱觀現代世界,每個國家的公共治理都是混合了多種理論模式的復合體,但是各有側重。新公共管理理論追求的是去官僚化、去國家化的小且無為的政府,治理和善治也是主張公共權力被非國家治理主體分享的、以公民和社會為重心的新治理模式。然而,新韋伯主義國家強調的是,國家保持對社會的強大的掌控和管制能力,國家通過自身的現代化、專業化和治理效率來提高國家治理能力和治理體系的現代化,由此可見,這樣的混合治理模式本身存在內在的矛盾和張力,如何平衡和兼顧多種對立競爭的原則,無論是在實踐中還是在學術理論上都是棘手的難題。

相對于新公共管理和公共治理理論的外部取向,新韋伯主義國家是內部取向的,從公共部門的內部改進官僚制,注重公共部門內部的規則、程序和法治,改進服務質量以滿足人民的需求。新公共管理是借助于私人部門的管理方法,新公共治理關注的也是政府之外的社會力量參與治理,而新韋伯主義國家強調在公共部門的內部升級官僚制,提升公共管理者的專業知識和技能,進而提高服務質量,三者的側重點各有不同。

(三)新韋伯主義的精髓和價值:強化國家的作用,有利于反腐和促進經濟發展

第一,重新思考國家的角色。與新公共管理形成鮮明對比的是,新韋伯主義國家認為國家既不會衰亡,也不會喪失資格。當今在處理經濟社會問題方面,只有國家才是唯一能夠勝任的主體,可持續發展、充滿活力的經濟、科技創新和穩定的社會環境等都需要強化國家的作用。第二,重新發現官僚制。在國家行政系統內,如果沒有規范的官僚體系、合法性和理性,就不可能有善治和善政。“在人類政治發展的今天和我們可以預見的將來,國家及其政府仍然是最重要的政治權力主體。在所有權力主體中,政府無疑具有壓倒一切的重要性,任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。代表國家的合法政府仍然是正式規則的主要制定者。國家及其政府仍然是國內和國際社會最重要的政治行為主體,在國內外的眾多政治行為主體中,國家及其政府仍然處于獨占鰲頭的地位。善政是通向善治的關鍵;而欲達到善治,首先必須實現善政。”[17]第三,恢復憲法主義。新韋伯主義國家強調政府的行為必須符合憲法精神和法律規制。第四,遏制腐敗。以理性官僚制為主的現代文官制度已被證實是一種有利于反腐的制度。基于功績制的新韋伯主義公共行政與減少腐敗之間是正相關關系。一個被認可的、予以適當獎勵的長期職業會增加公務員的工作能力,減少其被腐敗誘惑的風險。第五,促進經濟發展。經驗研究證實,在發展中國家官僚制非常有利于經濟發展。第六,有利于減少貧困。一個有效的韋伯主義的公共體制有助于國家減少貧困人口。第七,有利于擴大民主。第八,強調特色,而不是普適性。與新公共管理的普適性相反,新韋伯主義國家強調地理、文化和政治特色。

(四)新韋伯主義國家是后新公共管理時代的模式之一

就世界范圍而言,并不真正存在所謂的普世理論和普世模式,或最好最優模式,各個國家和地區都需要找到適合本國或地區的理論模式。各國的模式、文化和文明都具有多樣性,各種理論模式各有利弊,應該采取開放包容、互學互鑒、取長補短的態度,各種模式需要在特定的條件、環境和時空中才能生根發芽。在還不具備適合某種模式生存的條件和國情時,照抄照搬國外的模式無一例外不會成功,或僅僅是一種劣質的翻版。新韋伯主義國家既不是新公共管理的替代,也不是新公共管理的補充,而是一種包容了新公共管理的部分元素的新官僚制。新韋伯主義國家與元治理理論的相似之處在于都以國家為中心。元治理強調國家和政府在治理網絡中的首要地位,主張增強國家的政治控制力,但是不同于傳統的實施直接控制的官僚制,它優先使用間接的、柔性的協調手段。新韋伯主義國家與新公共管理最大的區別在于國家和政府的地位和角色,在新韋伯主義國家模式中,國家和政府居于主導地位,國家具有強大的控制力去掌控國家治理的局面。新韋伯主義國家是歐洲大陸國家的典型模式,不能代表整個西方國家的現狀。新韋伯主義國家慎重地和有選擇性地吸收了新公共管理的部分理論精華,又標新立異,自成體系,因此它也被有些學者認為是一種新范式,盡管是一種具有地域性特征的范式(主要在歐洲大陸國家)。

(五)新韋伯主義國家對中國國家治理現代化的啟示

新韋伯主義國家理論的精髓是強化國家的角色和功能,堅持和完善韋伯主義的官僚制。國家治理現代化是一個不斷創新與變革的過程,而且需要在互相競爭和對立的或多元化的價值和手段之間實現平衡,平衡穩定與變革、集權與分權、控制與自治、公平與效率、民主化與市場化、連續與突破、數量與質量、代議制與直接參與、制度與文化以及國家、市場與社會,還要平衡有所為與有所不為、頂層設計與摸著石頭過河,等等。穩定與秩序是治理現代化的重要標志之一。處理不好穩定與變革的關系,政府的改革可能會失敗。國家在現代化過程中一定要平衡穩定與變革,新公共管理尋求的重點是變革,新韋伯主義國家尋求的是穩定。“實現現代化的過程需要變革,變革也需要保持穩定的措施,穩定成為了一種現代化的新要素。平衡市場價值與傳統官僚制的價值,可以幫助公共組織重新獲得合法性。”[18]發展中國家和轉型國家長期處于變革之中,在政治民主化和行政現代化過程中易出現動蕩和混亂,迫切需要強大的國家和政府保障社會穩定與市場秩序。歐洲大陸國家和部分東南亞國家在實行新韋伯主義改革模式方面的成功經驗對發展中國家的啟示是,面對新公共管理和治理思潮的沖擊,既不能對其完全排斥,也不能急于求成,而是首先需要加強官僚制建設,強化國家的控制力,在穩定的基礎上尋求變革之道,在保持和完善官僚制的傳統價值的基礎上,在善治要素的指引下,在政治精英的認同和理性推動下,有選擇地、漸進地推進各種適合國情的變革。

新韋伯主義國家能夠使國家機構變得更為專業、高效、具有回應性、以人為本、反映民眾需求,以滿足公民的需求和愿望為核心公共價值取向,而國家依然保持其特有的特性、權威、規則和文化。新韋伯主義國家理論也強調一個國家的歷史、文化和政治特殊性,反對新自由的社會經濟學說,強調從實際出發,有選擇地借鑒新理論,拒絕照搬照抄時髦的改革理論。它部分認同新公共管理所包含的商業化、競爭性和注重績效等要素,也認同網絡化的多元治理,但是不迷戀和崇尚新公共管理和新治理,僅僅把新公共管理的治理工具當作國家治理的輔助性手段。與去國家化的行動相反,它強調國家與政府在國家治理現代化中的核心地位,國家能力既不能弱化也不會退出,相反要強化強國家治理模式,重新重視和肯定國家與政府的權威地位和作用。

強大的國家能力和強大的政府是國家治理和社會治理最重要的基石。歷史終結論的提出者福山修正了自己的學術觀點,他認為,秩序良好的社會離不開三塊基石:強大的政府、法治和民主問責制。三者的順序至關重要,民主并不是第一位的,強政府才是。尚未獲得有效統治能力就進行民主化的政府無一例外地都遭到失敗。對廣大發展中國家和轉型國家而言,需要一個強大的國家和中央政府來維持政治和社會的穩定、良好的市場秩序、財富分配的基本公平等。縱觀世界,政黨弱小、國家能力軟弱是許多發展中國家陷入動亂、貧困、落后、災難的總根源;發展中國家在實現現代化的征程中尤其需要強大的政黨、強大的國家能力、強大的治理能力和強有力的領導核心。國家能力與國家職能范圍是不同的概念。“國家活動范圍指的是各國政府不同的功能和目標,而國家政權力量,或國家清晰透明地計劃和執行政策和法律的能力,就是我們常說的國家或制度的能力。”[19]國家的功能有很多種,中國政府所強調的簡政放權就是縮小政府功能的范圍,而不是意味著國家能力的減弱。過去幾十年以來,世界上許多國家都在削弱國家,但是削弱的是國家功能的范圍,而不是國家能力。國家構建的現代化趨勢應該是“小而強”。福山指出:“對個別社會和全球社會來說,國家消亡不是烏托邦的序曲,而是災難的前奏。貧窮國家面對的至關重要的抑制它們經濟發展可能的問題是,它們制度發展的程度太低。它們不需要范圍廣泛的國家,但需要在有限范圍內強大而有效的國家。”[20]在學術界,人們對國家與社會、政府與人民之間的關系一直有很多爭論。兩者之間的關系基本上可以歸納為四種情形:(1)強政府、弱社會;(2)強社會、弱政府;(3)弱政府、弱社會;(4)強政府、強社會。鄭永年認為,最差的情況是弱政府和弱社會,而第四種情形即強政府和強社會是最理想的。[21]尤其是對處于變遷和轉型期的發展中國家而言,只有強大的國家能力才能維持基本的秩序、保持社會的總體穩定、保障經濟發展的有利環境以及處理復雜的社會矛盾。

新韋伯主義國家能提升治理能力的專業化和現代化。新韋伯主義國家對國家領導人和公務員提出了更高的要求,他們要掌握現代化的、專業化的管理知識,善于治國理政,富有領導力,是本領高強的職業政治家、高水平的公共管理專家、訓練有素的處理公務的能手或特殊領域的專業人士等。總之,新韋伯主義國家以“國家”為解決問題的“中心”,以官僚制為“根”和“魂”,通過借鑒新理論的一些新工具以實現官僚制自身的不斷揚棄,能統籌兼顧憲法主義與管理主義,保持強大的國家能力和強勢政府,以穩定為基石來平衡穩定與變革,包容并蓄但反對照搬照抄,強調國情特色和特殊性,這種穩中求進的改革對廣大發展中國家以及當前中國的國家治理現代化具有有益的啟示。

 

參考文獻:

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[19]弗朗西斯·福山:《國家構建:21世紀的國家治理與世界秩序》,郭華譯,學林出版社2017年版,第19頁。

[20]同上書,第128頁。

[21]鄭永年:《中國改革路線圖》,東方出版社2016年版,第126頁。

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