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我國跨域治理研究:生成邏輯、機制及路徑

信息來源: 《行政論壇》2019年第1期  責任編輯:謝 晉作者:武俊偉 孫柏瑛  發布時間:2019-06-05

【摘 要】我國跨域公共治理問題持續涌現,在客觀上挑戰政府的治理結構與治理能力。發軔于西方治理實踐的跨域治理為跨域公共問題提供了有力解釋,并逐漸成為跨域公共事務求解之道。圍繞跨域治理題域,我國學界開展一系列研究,但較少有對跨域治理研究成果進行元分析或系統梳理與評估,這在一定程度上限制了跨域治理知識的再生產與可拓展維度。通過對近年來國內跨域治理相關研究的系統梳理,可以展現當下我國跨域治理研究的整體概貌。研究發現,既有研究在概念等理論層面存在分歧;跨域治理生成邏輯存在多種競爭性解釋;域外理論框架主導治理機制研究;研究路徑相對單一等。未來研究應聚焦跨域治理理論體系建構、審視環境系絡差異和理論適用性、反思跨域治理的生成邏輯、創新研究方法,尤其要著力探討跨域公共事務多種可能的治理方式。

【關鍵詞】跨域治理;公共事務;治理理論;制度主義;屬地化管理


一、問題的提出

近年來,隨著我國市場化建設穩步推進與區域經濟一體化快速發展,大量公共事務和公共議題發生嬗變,表現出無界化、外溢化等新特征,并逐漸突破單一行政區束縛,轉變為跨區域、跨部門、跨主體的跨域性公共事務形態。然而,地方政府碎片化、分割化治理模式難以及時回應這種跨域性公共事務,繼而引發潛在治理危機。為有效地應對治理危機,地方政府紛紛開始探索跨域公共事務治理之道。而此時,源于西方治理實踐的跨域治理理論正表現出強大的理論解釋力,一度被奉為跨域公共事務治理的圭臬。跨域治理理論的出現契合了我國跨域公共事務現實治理需求。在此背景下,國內學者相繼將跨域治理理論引入跨域公共事務研究議題,以期回應中國跨域治理實踐。學界在跨域治理題域進行許多先驅性探索,積累了數量可觀的研究文獻。筆者利用中文期刊全文數據庫(CNKI),分別以“跨域治理”“跨界治理”為主題詞,并選中CSSCI來源期刊進行檢索,發現共有相關文獻90余篇(文獻檢索日期截至2017年10月11日),其中最早一篇發表于2006年12月,隨后呈現逐年增加趨勢。雖然此題域積累了一定數量的中文文獻,但是較少有研究者對其進行系統梳理與評估。本文采用定性研究方法對文獻進行主題挖掘,試圖描繪出跨域治理研究整體概貌,以進一步推動相關研究深入發展。

跨域治理是一個典型的域外概念。20世紀90年代后,隨著西方治理和善治理論的成熟,跨域治理汲取治理理論成果,逐步建構起有別于治理的一整套理論體系。總體來看,國外跨域治理研究突顯兩個特征:一是以集體行動理論作為跨域治理研究主導范式,著重強調跨域治理生成邏輯的非自主性[1-3],并以制度主義視角來研究跨域治理。在此基礎上,形成兩種競爭性跨域治理研究思路:一種是形成以企業理論為指導,通過產權界定方式來實現誘致性制度變遷,推進跨域治理的研究思路;另一種研究思路則是,跨域治理主體付諸國家或政治力量等外在權威以實現強制性制度變遷,進而推動跨域治理[4]。二是從過程和結構視角探討跨域治理過程中治理主體間權變互適關系[5-6]以及內部結構規模等問題。此研究視角強調跨域治理中自主治理的過程邏輯以及多中心治理體制的構建[7]。跨域治理主體內部規模和結構也是該思路所關注的重點[8-9]。進入21世紀,經歷十余年發展的西方跨域治理理論不斷走向成熟,相關研究持續深入,逐漸突破理論發源地,擴散到我國學術界。

此時,我國行政環境正發生深刻變化,跨域公共治理問題井噴式爆發,出現地區性惡性競爭、鄰避效應蔓延、區域兩極分化嚴重、跨域環境破壞、流域污染、區域公共危機等一系列跨域問題,產生重要社會影響,回應跨域公共事務治理成為一個時代性議題。源于西方的跨域治理理論被視為破解跨域公共問題與公共事務困境的良方,逐漸獲得我國官方和學術界重視。在治理實踐中,由中央政府主導,各地開始嘗試制度化或非制度化的跨域政策,形成諸多跨域治理實踐形式,例如建立長三角區域、珠三角區域、長株潭、中原城市群、關中城市群等跨行政邊界的城市協同治理圈,同時跨界治理理念還擴展到流動人口治理、生態環境保護、公共危機防控、勞動力轉移等政策領域。2015年4月30日,中共中央政治局會議審議并通過《京津冀協同發展規劃綱要》,提出“構建京津冀協同發展的體制機制”,明確將京津冀協同發展上升為重大國家戰略。該文件出臺標志著中央高度關注跨域治理的頂層設計,有力地推動了本土化跨域治理研究擴散。

近年來,我國跨域治理實踐及本土化研究取得發展,積累了豐富的文獻資料,然而,我們對跨域治理研究的整體面貌仍缺乏足夠多的了解。我們尚難以回答現有跨域治理研究與西方研究有何淵源,研究方法為何,達到何種程度以及未來走向何方等一系列學理問題。因而,系統地梳理既有研究對新理論的成長至關重要,它可以及時糾正理論偏差,為后來者提供研究的總體概貌。在跨域治理日益成為研究主流之時,對跨域治理研究縱覽顯得尤為緊迫。本文試圖探究以下問題:跨域治理概念是否成為學界共同體共識性的對話對象或還存在根本性分歧,跨域治理興起的基本邏輯是什么,存在哪些跨域治理機制與模式,研究途徑為何,跨域治理研究將走向何方。

二、跨域治理概念紛爭:地理意義上的域還是組織層面的域

跨域治理屬于域外概念,在引譯過程中難免產生語義偏差和文化差異,研究應用過程也受研究者主觀偏好影響。跨域治理概念在我國已演變為多譜系概念,呈現三元視角分流的態勢。

(一)地理“域”的解讀

地理“域”視角下的跨域治理主要是基于地理概念對域進行解讀,突出空間跨域性,并規定了跨域治理概念的前置條件,即跨域治理應涉及兩個或兩個以上不同地域。然而,地理意義的域不僅局限于純地理空間的理解,還包括行政區意義上的域。地理“域”視角下的跨域治理側重描述地理空間和行政區域內政府治理主體圍繞公共事務而展開的合作。此類觀點的代表性學者是李長宴,他將跨域治理視為“超越不同范圍的行政區域,建立協調、合作的治理體制,以解決區內地方資源與建設不易協調或配合的問題”[10]。此外,他與詹立煒在對跨域治理概念淵源探析中亦突出跨域治理的界限,他們認為,“區域治理概念源自于都會發展,跨越行政區域之界限,邁向總體發展或廣域行政的組織設計”[11]。由此可知,地理“域”視角下跨域治理的定義強調跨域治理要件,突出跨域治理中的地理域或界限,而未論及跨域治理興起緣由、合作機制以及跨域治理的目的等。同時,以地理“域”定義跨域治理,默認不同區域政府為跨域治理的主體,并未涉及企業、民眾等多元跨域治理主體,進而縮小了跨域治理主體范疇。不過,地理“域”視角下的定義突出跨域治理的地理域或界限,成功地將區域治理、城市治理、都市圈治理以及橫向地方政府間治理納入其內涵體系中。

(二)組織“域”的視角

該視角是將單個組織視為一個域,不同類型組織在參與公共事務過程中會突破自有組織邊界,走向融合的合作治理之路。與地理意義的跨域治理相似,組織“域”同樣強調跨域組織數量,認為兩個或兩個以上的組織共同解決公共事務,才有可能出現跨域治理。基于組織“域”的跨域治理概念特別重視公共事務解決過程中不同類型的行動者參與及其行動過程。跨域治理被視為“兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區,因為彼此間的業務、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊,導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發生時,借由公部門、私部門以及非營利組織的組合,透過協力治理、社區參與、公私合伙或契約協定等聯絡方式,解決難以解決的問題”[12]。顯然,這種界定為跨域治理概念設置了具體情景,其假定不同組織的邊界發生模糊并由此而產生跨域性公共問題時,且在無人管理的情況下,組織才會被動地突破組織界限進行跨域治理。

上述將跨域治理描述為一種消極、被動的過程。有學者認為,跨域治理概念應該是一種積極性規定而不是消極性界定。跨域治理概念應植入不同組織為實現公共利益而自發協作的邏輯。因此,學者張成福等人對跨域治理給出一個較為積極的定義,跨域治理即是“兩個或兩個以上的治理主體,包括政府(中央政府和地方政府)、企業、非政府組織和市民社會,基于對公共利益和公共價值的追求,共同參與和聯合治理公共事務的過程”[13]。與此相關,朱春奎和申劍敏從組織公共目標實現與共同危機削減的角度將跨域治理界定為“跨域事務的利益相關者,為了實現公共目標和解決共同危機所展開的合作與管理活動”[14],從而得出較為相似的結論,在一定程度上說明組織觀視域下的跨域治理概念在學界取得一定共識。

(三)一種整合的“域”

跨域治理究竟是地理意義“域”還是組織層面的“域”,學者存在顯著分歧,基于“域”的不同認知將直接或間接地影響研究者的研究方向與議題。堅持地理意義上的域的學者較多地關注橫向地方政府治理、區域治理、大都市治理、城市空間治理等;而組織層面域的學者則更多地研究組織間協同治理、合作治理、整體性治理、網絡治理以及伙伴關系構建等。無論地理意義上的“域”還是組織層面的“域”,均限制了“域”的可拓展視野,忽視了“域”一個重要特征,即域本身所具有的多個概念維度。在跨域治理概念存在分野的背景下,越來越多的學者開始嘗試整合分歧,試圖建構可拓展的概念體系。例如,丁煌和葉漢雄將跨域治理的“域”拓展為跨區域、跨部門、跨領域等三種,并強調“政府、私人部門、非營利組織、社會公眾等治理主體攜手合作,建立伙伴關系,共同解決所面臨的公共事務”[15]。在此基礎上,有研究融合地理域的空間屬性和組織域的組織屬性,將跨域治理的概念維度進一步拓展為區域、領域、層級和部門(組織)等四種維度,強調不同治理主體跨域四維的界別限制,在跨界網絡中綜合運用多種治理方式,解決跨域公共問題,實現公共利益[16]。

三、跨域治理勃興邏輯:跨域何以發生

跨域治理的興起有其特定歷史背景和內在邏輯。當前,在跨域治理理論何以勃興這一問題上,學界并未取得共識。綜合來看,存在內在性解釋和外生性解釋兩種主流論見。

(一)內在性解釋:公共物品的外溢性與資源依賴理論

國內跨域治理研究較關注理論應用性,具有實用主義研究傾向。在理論層面對跨域治理興起的追問并不多見,僅散見于部分期刊文章中。從理論層面進行解釋的學者,則試圖通過梳理跨域治理相關理論源流來發現跨域治理的內在邏輯。現階段有公共物品外溢性和資源依賴理論兩種解釋。跨域治理主要是解決域內公共問題,并為域內民眾提供公共物品和公共服務。單一治理主體在解決公共問題或公共物品供給過程中難以改變公共物品外溢性的本質特性,不可避免地產生公共物品供給的正外部性和負外部性。

為此,地方政府作為理性行動者,在公共物品供給過程中會相互博弈,各方盡量規避負外部性成本,壟斷正外部性收益,這使得雙方或多方在短期內難以達成有效合作。即使跨域主體實現某種程度的合作,“都可能產生外部性問題以及催生合作主體的機會主義”[17]。所以,從理論上來看,由于公共物品外溢性的存在,地方政府不會走向自主式的跨域治理,但實際上,跨域治理主體在長期重復博弈和規避公共物品負外部性的過程中會趨于理性,走向跨域治理。

資源依賴理論[18]是跨域治理勃興另一種理論解釋。資源依賴理論強調組織資源稀缺性。組織為獲得持續生存、發展,必須與周圍組織不斷進行資源交換,從而汲取所需資源。由此邏輯推演,資源占有量小的組織必須依賴于資源較為豐富的組織,但這并不意味著資源較為豐富的組織可以孤立存在,因為它不可能占有全部資源,故而需不斷進行資源交換。組織間資源交換不可避免地演化出組織間的沖突與合作。所以,“資源稀缺性的約束造就了區域之間利益矛盾或沖突的一面,但同時也迫使它們必須相互依賴才能夠在資源稀缺的約束下使‘享受得到增進’”[19]。正是由于組織資源的稀缺以及長期交換互動,組織間關系也可演變為結構依賴,以進一步增強組織依賴。組織資源依賴和結構依賴固化了跨域治理主體長期互動的趨勢。同時,在長期互動基礎上形成的各種體制、機制“使政府間減少道德風險與逆向選擇,有利于在心理上培育就合作事宜的互動之互相期望”[20]。換言之,跨域治理主體存在資源依賴的天然關系,這決定了治理主體會在長期依賴互動中形成一定的合作機制,進而促使跨域治理的興起。

除了公共物品的外溢性與資源依賴理論主流解釋以外,還有一些學者另辟蹊徑,從其他理論視角尋求跨域治理興起的可能性解釋。例如,有研究者借用西方經濟學交易成本理論來論證跨域治理的興起是為了降低跨域治理主體間交易成本;有研究者將跨域治理緣起歸因于治理理論的成熟和擴散效應。

(二)外生性的解釋:環境論、擴散論、財政分權論

國內學者大都從現實出發來回顧跨域治理勃興緣由,形成許多豐富見解。歸納起來,大致有三種典型觀點,即環境論、政策擴散論、財政分權論。

環境論是跨域治理興起的一種經典解釋。跨域治理興起是對環境變革的一種客觀反映,其暗含邏輯假設是,隨著行政環境的變革,單一政府無法處理跨域事務,所以付諸治理主體間的跨域治理。根據環境種類,環境論者又可細分為政治環境論、經濟環境論以及社會環境論等三種。首先,政治環境論者認為跨域治理主要是受到政治環境或政策的影響。政治環境客觀變革是跨域治理興起的主要推動力。陳瑞蓮和楊愛平認為,“‘中共十七大’以來,國內諸多領域出現積極的‘增量’變化,這些‘增量’變化有些有利于區域治理在我國的萌芽發展,有些正促使區域公共管理向區域治理的方向轉變”[21]。有學者對我國臺灣跨域治理實踐進行觀察,發現行政體制和治理機制等政治性外部環境因素嚴重影響跨域治理的形成,這從側面驗證了政治環境對跨域治理的影響。其次,經濟環境論者強調經濟對跨域治理興起的影響。隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的建立,經濟要素突破行政邊界自由流動,進而附帶大量跨域問題,需要多方政府合作治理,推動跨域治理興盛。最后,社會環境論也是跨域治理興起的一種解釋。這類學者將社會組織視為跨域治理興起條件,認為社會主義民主化進程催生各類社會組織發展,導致社會組織參與社會公共事務的廣度和深度發生重要變化。換言之,社會組織繁榮發展為跨域治理創造了有利的社會條件,是跨域治理勃興的重要影響要素。

政策擴散論以政策擴散為分析視角,認為我國跨域治理進程受到西方跨域治理理論與實踐影響,我國跨域治理的興起是西方跨域治理理論擴散的結果。有學者從理論淵源上剖析跨域治理的域外屬性,證明其對我國的擴散影響。“跨域治理是治理理論的拓展,治理理論是對當代經濟和社會轉型的回應,其推動者主要是國際發展援助機構、發展分析者和相關學者”[22]。當然,亦有學者將跨域治理歸因于西方政府改革運動影響。20世紀90年代,中國受西方政府改革運動影響,進行分權化改革,隨之帶來政府治理碎片化。為此,地方政府在尋求破解碎片化治理過程中進行多種嘗試,目的在于重建政府對特定公共事務管理的組織架構[23]。跨域治理在協同、整合方面的優勢使其成為解決碎片化治理的良方。因而,跨域治理被視為應對分權化改革后果的一種策略選擇。

財政分權論核心觀點是,我國分稅制財政體制改革喚醒了地方政府利益需求,激活了地方政府活力,地方政府自主性增強,從而為橫向地方政府間關系發展提供了契機。這里“橫向的地方政府間關系主要是具有經濟意義”[24]和社會意義。隨著橫向地方政府間經濟關系和社會關系的拓展,橫向地方政府間不斷建立經濟意義層面上的跨區域合作組織,這種合作組織成為橫向地方政府跨域治理雛形。而且,財政分權化改革既帶來看似消極的影響,也間接地推進了跨域治理。

“我國的分權化改革打破了計劃經濟體制下地方政府被動羸弱的狀態,在激發了地方政府發展經濟的動力的同時,引發了‘地方政府企業化’傾向,形成了分割的‘行政區經濟’”[25]。同時,分權化改革也導致地方政府碎片化治理結構,以至于單一地方政府難以有效地應對跨域公共事務。對“行政區經濟”以及碎片化治理問題的回應,也在一定程度上推動跨域治理的復興。

四、跨域治理機制及影響因素

跨域治理機制是對跨域治理作用方式的系統性規定,是跨域治理的“底色”,它決定跨域治理過程中治理結構、治理方式、治理模式以及治理績效。國內研究者多以制度性集體行動框架(ICA)為視角來研究跨域治理機制。制度性集體行動框架(ICA)從經濟學交易成本和風險的角度來理解集體行動的邏輯,認為不同治理機制存在不同的交易成本,跨域治理機制選擇是治理主體基于理性計算的結果,因而是理性的。鎖利銘以制度性集體行動框架對跨域治理中的正式機制和非正式機制研究發現,“交易成本和契約風險因素是府際協作機制形成的重要影響因素,兩種機制的形成在自主性程度上的差別也是兩種因素的作用結果”[26]。而且,基于府際協議數據分析,發現府際協作或跨域治理的正式性程度與信任程度呈現倒“U”形關系,隨著跨域治理不斷成熟,跨域主體信任程度上升,跨域治理逐漸由正式機制向非正式機制轉變。在另一項關于環境跨域治理研究中,鎖利銘等人以交易成本和風險區分了跨域治理中的雙邊和多邊治理機制[27]。同樣,邢華從交易成本出發比較了我國目前跨域治理中橫向協作的不足與困境,提出“縱向嵌入式治理機制”[28],建議發揮縱向政府的作用,使得縱向嵌入與地方政府的橫向協調相結合,進而降低跨域治理交易成本。然而,部分研究者卻認為縱向行政高位推動的跨域治理無法突破地方政府保護主義困境,因而跨域治理應把更多著力點放在橫向合作層面,激活橫向地方政府“基于內在的合作需求和合作沖動而主動建立起的內源式政府間合作機制”[29]。

同時,部分研究者突破制度性集體行動框架(I-CA)的束縛,以多種理論視角探析并解釋跨域治理機制。從組織理論出發,一些研究者關注政府組織內部上下級關系、橫向政府間關系、部門間關系等組織內在結構對跨域治理機制的形塑。某一政府在科層制組織結構中所處的位置決定了其在跨域治理以及網絡合作中的地位和作用。因此,政府所處的網絡機構以及由此形成的“網絡合作可能是對政府間合作機制的一個有效解釋”[17]。另外,組織資源本身也可能對跨域治理機制形成影響。按照組織資源依賴理論,受外部環境約束,組織必須對外部環境做出反應以適應變動的組織環境[30],而且組織之間經常性地進行資源交換,資源占有少的組織往往對資源多的組織形成某種依賴關系。跨域治理行為本身就是對環境做出的一種反應,并且組織資源多寡決定了跨域治理主體依賴方向以及治理機制。已有研究證實組織資源與跨域治理機制之間的勾連,在跨域環境治理中,地理鄰近且經濟發展水平較高的省份傾向于“強強聯合”采取雙邊治理機制。而當治理主體間資源相差懸殊時,跨域治理往往以多邊治理機制出現。

此外,還有研究者從跨域治理的政策、項目、公共服務等內容著手,相應地探討不同的跨域治理機制。研究者在對城市群府際合作治理研究中,提出以城市群公共政策合作為著力點,在跨域公共服務、公共基礎設施、環境治理等政策執行方面形成長期互動機制[31],試圖以政策互動機制實現跨域治理。對于大氣污染等環境跨域治理,則提出“健全跨域治理中的利益協調和補償機制”[32],以此破除制約跨域治理的諸多阻力,甚至有研究關注跨域治理動力機制問題,并從引力、壓力、推力、阻力等四個方面構建和完善跨域治理動力機制[33]。除了跨域治理機制以外,現有研究還總結、提煉出中央政府主導、平行區域協調、多元驅動網絡等三種跨域治理模式,并從治理階段、動力、主體、組織、類型、范圍以及協作伙伴類型予以系統區分[13]。

五、跨域治理研究路徑:制度主義抑或是結構—過程主義

(一)制度主義研究路徑

制度主義研究路徑強調制度對跨域治理的激勵約束作用,重視制度建設或制度供給,并以制度歸因來探尋跨域治理的一系列問題。制度主義研究路徑的學者在以下兩個基本問題上達成共識:一是制度影響跨域治理形態與治理主體行為;二是制度本身不是目的,而是達成目標的工具。在制度主義研究路徑取得基本共識情況下,國內學者以制度分析作為探究跨域治理的有力工具。但是,制度主義學者在跨域治理具體研究路徑方面仍存在一定分歧。有學者側重制度歸因,傾向于制度供給或制度建設;有學者則強調制度變遷或制度創新對跨域治理的影響。

首先,專注于跨域治理制度供給的學者,認為強化制度設計、制度建設或制度供給是保證跨域治理成功的關鍵。他們重視跨域治理的制度功效[34],即認為制度是規范跨域治理主體行為的關鍵,必要和足夠的制度供給可約束跨域治理主體的逆反行為。實際上,他們強調制度對跨域治理主體以及主體行為的調節作用。所以,有研究者將這種調節和規范作用付諸跨域治理法治化路徑,建議以“區域行政法框架體系作為承擔公共責任的區域行政行為制度”[35],試圖以建立現代區域法治框架來規范跨域治理主體間關系。區域法治框架是跨域治理制度化一部分,其實“區域政府間合作關系制度化的關鍵是確定合作的條件和機制”[36]。此外,有研究者借鑒威廉姆森制度演化的四個層次分析框架及其相互關系來分析泛珠三角區域治理合作的制度演化歷程,提出“加強跨域治理的法制化建設、健全合作架構和完善省際合作機制”[37]的建議。除了關注跨域治理框架和合作機制以外,跨域治理行政制度供給亦是關注點,例如,研究者認為通過“構建新型的跨區域合作治理的行政制度克服集體行動的困境,增強跨區域合作的動力,可以實現地方政府間跨區域的合作治理”[38]。

其次,是制度變遷或制度創新的研究思路。堅持制度變遷分析方法的學者對制度供給學派的研究方法保留意見,認為制度供給或制度建設是一種以靜態思維來研究跨域治理問題,未考慮到跨域治理以及相關制度動態性、變化性。“就像同一個人在不同的制度環境下會對自己的利益作出不同的界定和追求一樣,同樣的正規制度在不同的環境下其運行也是不一樣的”[39]。換言之,制度會隨著跨域治理環境變化而發生變遷。如果跨域治理制度不能對周邊環境做出及時調整,那么制度就面臨失效的風險。基于此,及時進行制度創新顯得極為重要。制度創新優勢在于“通過制度創新降低合作的交易成本,提升合作的績效”[40]。同時,研究者進一步指出制度創新的路徑依賴對跨域治理績效的影響,認為“區域公共管理作為地方政府的政策創新或者說政策產品,能取得怎樣的實施效果,并不是完全由制度創新本身所決定的,而是相當程度上取決于這一制度創新所依賴的路徑”[41]。堅持路徑依賴觀點的學者便以歷史制度主義分析為武器,對國內跨域治理的具體實踐演變歷程和路徑展開分析,“試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進程的結構性因果關系和歷史性因果關系”[42]。

(二)結構—過程主義研究途徑

結構—過程主義研究途徑將組織和跨域治理視為一個相互連接的完整過程,著重分析跨域治理每一階段以及每一階段“結構性約束和行為主體的互動”[43]。結構—過程主義學者認為,制度主義研究途徑犯了一個邏輯錯誤,即過度相信制度理性,以為良好的制度供給以及制度創新可以規避跨域治理主體逆反行為,然而,這嚴重忽視行政人個體理性。此外,制度主義無法解釋中國跨域治理過程中行政領導的推動作用,行政領導甚至比制度本身更具有規范跨域治理主體行為的能力。因此,研究者將結構分析與過程分析結合起來,試圖更多地關注跨域治理過程以及結構的雙重因素。將結構分析和過程分析結合來研究跨域治理在國內尚屬于一種嘗試性分析路徑。

研究者以歷時性數據觀察地方政府的理性選擇行為對網絡治理結構演進的作用機理,研究發現,相近行政區政府理性個體可以“在不同領域通過‘地理路徑’‘抱團路徑’與‘借勢路徑’自發生成不同類型的跨域治理結構”[44]模式。申劍敏和朱春奎在借鑒國外跨域治理結構模型和過程模型基礎上,構建出定性跨域治理整合模型。“該模型試圖涵蓋合作行為中的相關要素,建立包含過程、結構等要素的整合框架,以期從整體上評價組織合作與跨域治理的成效”[45]。另外,有研究者創新了結構—過程主義分析方法,遵循政策循環邏輯“,結合政府跨域治理的系統屬性,引入政策循環與政策子系統的分析框架,建構了‘基于政策循環和政策子系統的跨域治理協同分析模型’”[46]。這種跨域治理分析模型以過程分析來研究整個跨域治理的政策循環,并以結構分析方法來研究具體子系統治理結構。還有部分學者以利益視角來窺視公共政策過程中政策客體和政策制定主體的行為[47],亦為跨域治理提供了新穎的研究方法。

結構—過程主義研究途徑雖然部分地超越了制度主義研究路徑的缺陷,但是它無法直觀揭示跨域治理中結構與過程雙重影響機理,究竟是結構影響了跨域治理形態還是過程影響,無法得到驗證。此外,結構—過程主義研究途徑不像制度主義研究路徑能提出制度供給等可行性方案,相關研究無法提出切實可行的跨域治理建議。

六、結語:跨域治理還是屬地化管理

當前,跨域治理被視為解決跨域公共事務治理之道。圍繞跨域治理研究,國內學者雖然在概念、研究路徑方面存在一定分歧與爭議,但至少在理論上達成某種共識,即意識到跨域治理越來越依賴于治理主體間合作機制的有效達成。因此,相當多學者從制度主義、結構—過程主義等研究途徑出發,集中探討跨域治理合作機制對跨域治理的影響。然而,跨域治理合作機制的達成并不是簡單地物理硬件的構建,它是激勵治理主體合作、啟動合作程序、約束治理主體行為、化解沖突的一系列制度安排。而且,合作機制的達成往往與治理主體何以合作這一問題密不可分,因此對治理主體間合作緣起的追問是通向理解跨域治理合作機制的橋梁。由于缺乏深度分析,現有研究者在理論層面一時還難以突破困擾人類群體生活中“集體行動的邏輯”,無法準確回答我國跨域治理何以興起以及橫向地方政府合作動機等問題,所以對跨域治理合作機制達成的研究仍停留于認知階段。

從實踐來看,雖然近年我國出現諸如京津冀、長株潭等跨域治理實踐,但這種跨域治理明顯屬于行政主導式,與西方基于公共事務產權分割、地方政府相對分權、政府間平等、信任[48]關系等背景下的契約式跨域治理不同。我國跨域公共事務產權沒有進行清晰界定與分割,地方政府缺乏保護產權動力以及使產權利益最大化地橫向激勵,乃至于地方政府不愿意進行橫向產權交易,所以跨域公共問題的出現也就不足為奇了。而且,令人費解的是,隨著跨域公共事務激增,新近“河長制”“湖長制”“街巷長制”“路長制”等治理手段顯示出政府向傳統“屬地化”管理回歸的趨勢“,屬地化”管理得到持續強化。屬地化行政管理體制類似于“蜂窩狀”[49]結構,缺乏一種地方政府橫向制度連接。受屬地化管理體制影響,橫向政府間關系的拓展常常受到縱向行政結構鉗制,限制了橫向地方政府跨域治理空間,給跨域治理設置了一定限度。另外,在跨域公共事務治理中,自上而下的壓力通過“壓力型體制”[50]傳導,地方政府更多體現的是對上負責,尋求對上合作。更為嚴重的是,中央政府將“屬地化管理”與“行政發包制”[51]結合起來使用,作為縱向發包方的中央政府則利用行政權威和經濟剩余分配權控制地方政府,對地方政府形成高強度縱向激勵,使得地方政府注意力轉移,很少關注橫向地方政府合作,遑論公共事務的跨域治理。

所以,當下我國跨域治理合作機制的達成主要受到屬地化行政管理體制的結構化因素制約,而且這種制約也是長期性的,故而現階段跨域治理不得不付諸縱向行政主導或行政高位推動。其實,地方政府橫向合作機制也僅是跨域治理多主體合作網絡中的一個維度,跨域治理有效展開仍依賴于治理主體間縱橫交錯跨域合作網絡的構建,但跨域治理合作網絡的構建卻不是一蹴而就的。未來,在屬地化管理體制難以改變的前提下,跨域治理應以項目制為突破口,以此建立地方政府橫向合作機制或制度連接,實現跨域治理從行政主導制向項目主導制轉變,并在項目主導制背景下,逐漸鼓勵政府外部其他跨域治理主體的加入,消除公私界限的剛性限制[52],搭建全面的合作網絡,最終實現多主體參與的以契約主導的跨域治理。

需要注意的是,合作機制的達成是否意味著跨域治理的必然實現、跨域治理是否為解決我國當前跨域公共事務的唯一選擇,跨域治理與其他替代性治理工具相比是否效果更優,這些問題都值得我們進一步深思。

 

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