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鄰避沖突中社會抗爭與政治回應的因果推理——基于京沈高鐵事件的力場分析和過程追蹤

信息來源: 《行政論壇》2018年第6期  責任編輯:謝 晉作者:黃建偉 劉 軍  發布時間:2019-05-20

【摘 要】圍繞“具體公共政策中的社會抗爭是否催生政府回應”“社會抗爭如何作用于政府回應”這兩個問題,運用力場分析和過程追蹤方法對京沈高鐵事件進行因果影響和因果機制分析,實現對“社會抗爭與政治回應”完整的因果推理。研究發現,在有爭議的權威主義國家背景下,社會抗爭與政治回應逐漸呈現良性互塑,抗爭性政治正朝著回應性政治轉變。研究結論認為,社會抗爭與政治回應正相關、社會抗爭中的政治回應性取決于動員能力和反動員能力的博弈結果、政府回應對社會抗爭具有“判例”效應。而有效處理類似的社會抗爭事件,應保持政治回應的理性、重視信息技術的作用、變革社會治理的方式等。

【關鍵詞】社會抗爭;鄰避沖突;政府回應;因果推理;過程追蹤;力場分析

 

一、研究背景

近年來,隨著改革深入和社會轉型過程中的社會矛盾日益凸顯,公民的維權意識覺醒并愈發活躍在政治舞臺以維護自身權益。中國的城市制度面臨兩大制度變遷的挑戰:一是單位制的影響逐漸弱化;二是隨著單位制式微而掀起的社區運動,公眾從單位人轉變為社區人后,在社區運動和社區治理中發揮日益積極和重要的作用[1]。群體性行動的參與主體從早期的底層民眾、弱勢群體、改革的“犧牲者”,逐步擴大到接受高等教育的民眾和擁有一定社會地位的中產階級[2]。近年來,各地在發展和建設中引發的多起政民關系緊張和矛盾激化甚至流血、自焚事件,促使中央政府不斷加強對各級地方政府及其部門的約束,維護社會穩定的重要性愈發受到各級政府重視。中央和各省市政府陸續出臺政策文件,均要求在重大行政決策中增加公共政策的透明度和公眾參與度,采取聽證會等舉措廣泛征求意見,推動公共決策的科學化、民主化和法制化。

社會環境和政策制度的變化導致社會抗爭的急劇變化:自2006年起,我國農村全面廢除農業稅,農村的抗稅抗爭成為歷史;2008年經濟危機過后,社會抗爭的焦點轉而變成以土地征收和建筑拆遷為主要形式的土地抗爭;當前,土地征收和建筑拆遷受到強力約束,土地抗爭逐漸隱性化和減少,社會抗爭主要聚焦于重大項目建設引發的鄰避沖突。政治是政治現象的生產者,國家對社會抗爭采取的策略(如容忍,甚至鼓勵)、政治體制變革(如單位制式微)和政治制度都是塑造社會抗爭的重要因素[3]。可見,政府在社會抗爭的演變過程中發揮著關鍵作用。黨的十八大以來,轉變社會治理理念和治理方式成為全面深化改革、推動國家治理現代化的重要內容。黨的十九大報告提出,“加強和創新社會治理”“打造共建共治共享的社會治理格局”。在新的時代背景下,社會抗爭至少呈現兩個變化:一是抗爭性質由政治訴求的抗爭轉變為具體利益的抗爭;二是暴力抗爭方式逐漸減少,理性抗爭方式成為主流。在我國,對群體性事件的界定由“敵我矛盾”更正為“人民內部矛盾”,政府的應對方式從壓制向回應公眾合理訴求轉變,在“社會有需求,政府有回應”的國家與社會互動中推動政治發展,這些都表明當前的政治秩序正從抗爭性政治轉變為回應性政治[4]。郭圣莉等人基于多案例的大數據分析,證實我國的公共政策在社會輿論的倒逼下具有回應性,呈現“社會輿論—市場媒體—官方媒體—公共政策”的自下而上政策形成機制[5]。孟天廣、李鋒基于網絡問政平臺的大數據分析,發現網絡空間日益成為公民訴求表達的途徑,近年來政府回應性也在顯著提升[6]。“大鬧大解決,小鬧小解決”的傳統認知方式逐漸失去解釋力,應予以新的認知。

回應性是指促使官僚或聲稱代表民眾的官員的決定與社區的偏好相一致的程度[7]。當前,我國的宏觀公共政策和其他制度法規在倒逼作用下正朝著回應性轉變,但在具體政策方案①的制訂和執行中是否也呈現這一特征?通過文獻梳理,檢驗公共行政的回應性,尤其是重大項目投資決策回應性的研究很少。通常,我國的重大工程投資項目決策被認為是“決定—宣布—辯護”方式,因缺乏公眾參與而損害周邊群眾的利益,致使鄰避沖突和群體性抗爭事件時有發生,在公共決策中引入廣泛公眾參與和政府回應的呼聲日益高漲。近年來,多地的重大工程投資項目因鄰避沖突事件而“夭折”,官方承諾“在未得到公眾同意的情況下絕不建設”,是否表明我國具體決策方案也具有回應性?若具有回應性,社會抗爭如何作用于政府回應?這些問題都需要在新的時代背景下進行考察。

二、案例介紹

京沈高鐵是連接東北與華北地區、溝通關內外主要城市的重要紐帶,原鐵道部第三勘察設計院(以下簡稱“鐵三院”)曾擬訂京沈高鐵北京段的三個方案,由于方案一經過順義、懷柔、密云等三個北京經濟相對較發達的區縣,避讓懷柔地下水源地的核心井群,且經過交通基礎落后的興隆縣,國家發改委于2009年3月批復了方案一。按照鐵路設計要求,線路兩邊30米內嚴禁新建居民住宅、學校和醫院等噪聲敏感建筑物;兩側30米至200米的區域內不宜新建學校、醫院、敬老院和住宅區等噪聲敏感建筑物②。然而,這條線路在經過北京朝陽區時與住宅間僅相距20—100米,因而遭到北京市民的強烈反對,進而展開四年多的博弈。由于環保部在整個過程中充當建設方案的關鍵裁決者,因此,本文根據環保部對環評方案的裁決將案例分為四個階段,見表1。


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三、因果推理

嚴謹的因果推理應包含因果影響和因果機制兩種形式,即不僅反映原因變量與結果變量間的相關性或共變性,還應揭示原因變量如何導致結果的過程和作用機制[8]。因此,本文首先要回答的是社會抗爭與重大工程投資項目決策回應性的相關性或共變性,研究假設為“社會抗爭的強度與政府回應性正相關”。其次,在證實研究假設的基礎上,挖掘出因果變量間的因果機制。鄰避沖突事件成為當前我國社會抗爭凸顯的主要形式,發生于2009—2013年間的京沈高鐵事件正處于我國信息通信技術(ICT)的高速發展期,是新時期的社會抗爭典型事件,并引發公眾與政府部門的多次博弈,成為本文的分析載體。

(一)因果影響分析—京沈高鐵事件中的力場博弈

1.概念操作化與測量

在我國的壓力型體制背景下,本文基于政府部門的角度對社會抗爭強度進行操作化,以便更加準確地體現政府回應的因果關系。根據社會抗爭的內涵和特征,本文從以下六個方面進行衡量。(1)社會抗爭的影響力。政府尤其是地方政府衡量社會抗爭強度的標準是事件超出自身權力范圍的可能性,而非民眾需求的輕重緩急[9]。主要通過抗爭方式及其對政府官員造成的壓力來判斷,本文將常見的社會抗爭方式分成辯爭型、行動型和破壞型,影響力分別為弱、中、強,見表2。(2)社會抗爭的規模。朱德米認為,在“穩定壓倒一切”“一票否決制”的干部考核“硬指標”體系背景下,人群數量的多少是群體性行動是否“鬧大”的標準,成為政府回應的一個指標[2]。除了參與抗爭的人數,抗爭主體覆蓋的區域范圍也用于測量社會抗爭的規模。(3)抗爭主體的多樣性。隨著單位制的束縛弱化,社會抗爭的主體已經逐步從弱勢群體擴大到接受高等教育的民眾和擁有一定社會地位的中產階級,甚至是政協和人大代表、民主黨派人士、體制內成員。(4)抗爭方式的多樣性和現代性。社會抗爭通常起源于小規模的理性抗爭,當公眾訴求未能得到有效回應時,公眾轉而嘗試多樣化抗爭方式來宣泄不滿以引起社會和政府的重視,而現代化的網絡工具愈發成為有效途徑,因而社會抗爭的多樣性和現代性是構成抗爭強度的潛在要素之一。(5)社會抗爭擴張的速度。(6)社會抗爭的頻率。(5)和(6)均體現公眾訴求的緊迫性以及社會抗爭的潛在能量,可作為政府官員衡量社會抗爭是否超出自身承受范圍的指標。擴張速度可根據各抗爭階段的最大規模與形成時間的比值進行衡量;社會抗爭的頻率則根據各抗爭階段的抗爭次數與時間跨度的比值進行衡量。


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政府回應性則參考楊立華等人[10]設立的評價指標,主要從政府回應的主動性、速度、信息透明度、公正性、回應方式的現代性和多樣性、互動性等六個方面衡量。主動性主要根據政府是否主動采集民意、是否主動回應公眾訴求進行測量,劃分為主動回應、被動回應和回避;回應速度則根據各階段中社會抗爭與政府回應間的平均時間進行測量;信息透明度主要根據信息公開性、可獲取性、真實性以及項目公示期的時長(法定公示期為至少10天)來衡量;公正性是指政府根據公眾的合理訴求做出公平公正的回應,測量政府是以內部利益還是公眾訴求中的合理部分進行回應,抑或根據訴求主體的權力和地位選擇性回應;多樣性和現代性主要根據政府回應方式的多少以及是否運用門戶網站、官方微博等網絡途徑進行衡量;互動性測量政府部門參與事件處置的程度,主要根據媒體通氣會、見面會、民意采集等方式的頻率和效果進行測量。

由于測量指標比較復雜,本文的編碼和測量由兩位作者及其領導的兩個案例研討小組③共同完成,以降低測量結果的誤差,相關的步驟如下:第一,根據詳細的案例資料,兩個案例研討小組共同制定社會抗爭強度的判定標準,政府回應的判定標準在參考楊立華等人的研究基礎上進行修訂;第二,采用三點計分方式,對社會抗爭強度和政府回應性進行獨立測量,計算各表的測量信度(信度=相同得分項/總項數);第三,針對差異項進行組內的頭腦風暴法討論,然后再次獨立測量,直至信度大于80%;第四,對兩組的測量結果進行比較,兩位作者就差異項進行討論,決出最終值,見表3和表4。


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2.力場分析

在以上分析基礎上,通過盧因的力場模型,見圖1,來展示京沈高鐵事件的博弈過程。根據力場理論,人的行為環境是一個并存驅動力和遏制力的行為“力場”,人的行為是場內諸力共同作用的產物[11]。從抗爭性政治的角度看,公眾與政府是力場中利益博弈的對立雙方。將京沈高鐵沿線居民的社會抗爭作為推動政府回應的核心驅動力,以原鐵道部為代表的政府部門的不恰當行為作為主要遏制力,各力量作用方向均指向平衡線,線條長度代表作用力的強度,驅動力和遏制力的不平衡會導致博弈結果(實體斜線)偏離平衡狀態。


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將四次抗爭放入力場分析圖中,能夠更加生動地展示京沈高鐵事件中的力場博弈。在前兩次抗爭中,居民主要采取投訴、請愿的方式,產生的驅動力有限,遏制力在博弈力場中處于強勢,博弈結果向左側傾斜,政府的回應較差;溫州動車事件發生后,京沈高鐵項目被擱置,博弈雙方均趨于平靜,保持力場的平衡;自第三次抗爭起,社會抗爭強度的井噴式增長致使雙方力量開始逆轉,在大規模游行事件發生后,博弈結果徹底向右側傾斜,實質性的政府回應也隨之產生;第三次抗爭之后,絕大多數居民退出抗爭隊伍,剩下的疑慮也在工程實施過程中逐漸消除,力場最終歸于平衡。在四次抗爭中,倒逼力量的持續增強使得遏制力相對削弱,政府回應性則愈發明顯;當抗爭訴求得到切實回應之后,抗爭強度隨之下降,最終實現力場的平衡。總體而言,京沈高鐵事件中的社會抗爭強度與政府回應性正相關④。

(二)因果機制分析—京沈高鐵事件中動員能力與反動員能力的博弈

采用單案例研究中的過程追蹤方法對縱向案例進行因果機制分析,可以揭示所要研究的問題是如何隨著時間的變化而發生變化[12]。過程追蹤法通過因果過程觀察而非過程本身來獲取推理證據,并運用先驗知識(如概念框架、實證經驗、理論)來檢驗因果機制[13]。具體而言,基于上述證實的研究假設,把連接自變量與因變量的中間環節進行分解,探尋公民與政府部門的博弈過程中每個環節觀察到的證據[14],以揭示社會抗爭與政府回應之間的作用機制。

在分析“中國式”鄰避沖突的特征時,學者基于“動員能力生產”假設,發展“動員能力與反動員能力共時態生產”分析框架,使整個博弈過程置于動態的時空背景下進行分析,既反映博弈雙方的動態行動策略,又涵蓋宏觀的社會結構[1]。具體而言,通過分析博弈雙方在沖突過程中動員能力的不斷創造、強化、增殖情況,來解釋鄰避沖突的發展過程,這與過程追蹤方法正好契合。在京沈高鐵事件中,動員能力生產和反動員能力生產分別代表沿線居民和相關政府部門的動員能力變化過程。環保部則在整個過程中充當“評審專家”角色,社交網絡助推博弈雙方的力量變化,社會環境和相關事件也產生顯著影響。為了展示政府回應的動態變化,筆者以溫州動車事件為節點,將前后的社會抗爭劃分為個體辯爭期以及集體行動期,以揭示政府回應的生成邏輯。

1.個體辯爭期

從沿線居民發現第一份環評報告到環保部通過第四份環評報告,居民的抗爭呈階梯式上升,反動員能力不恰當生產是導致社會抗爭持續升級的主要因素。從第一次抗爭的規模和動員方式來看,社會矛盾還處于萌芽期,基于傳統“慣性思維”的反動員力量采取不作為、不回應策略,錯失緩和社會矛盾的有利時機。改革開放以來,中共中央敏銳地把握時局和社會矛盾,將黨和國家的工作重點從政治斗爭轉變為經濟建設,在經濟發展過程中曾多次提出“膽子要大、步子要穩”的口號,發展經濟成為各級政府的頭等大事。為了有效地激勵地方政府經濟建設的積極性,中央政府采取諸如晉升錦標賽、“層級分流”[15]、行政發包制和轉移支付等方式,促使發展型政府理念深入地方政府官員的骨髓。通常,重大工程投資項目意味可觀的地區經濟效益和財政收入,在以GDP論英雄的晉升錦標賽模式中,作為政治參與人的政府官員,最關心的是政治晉升與仕途,而非職業賦予的公共服務使命。上級官員作為晉升錦標賽模式中的參與者和裁判員,既是重大工程投資項目的受益者,又是促成者[16]。這使得地方政府在應對社會抗爭時,不會首選制度框架內的處理方式,往往以公共利益為說辭而忽視“局部利益”,這種現象在早期的社會抗爭中頻繁出現,促成地方政府的“慣性”思維和不恰當的反動員生產方式。以至于到了第二次抗爭階段,沿線居民的長期投訴行為仍未能引起政府的充分重視。

在“地方利益”驅使下,為何地方政府不采用壓制方式,卻選擇“擺平”策略?在抗爭性政治背景下,社會抗爭被認為是社會與國家互動的主要形式,過去“以農哺工”曾經激起難以計數的社會抗爭,成為社會矛盾最尖銳的一環。因此,社會維穩工作是歷屆地方政府的重點工作,被長期列入“一票否決制”指標體系中。在中國的政治環境下,“發展是硬道理、穩定是硬任務”,大規模的群體性事件往往最能刺痛各級官員的敏感神經,經濟發展做不好至多是無法晉升,而維穩出了狀況則會烏紗不保[17]。“擺平”策略成為穩固地方績效,防止社會矛盾激化的策略首選,地方領導干部也往往能夠隨著任期的結束而從中解脫出來。

2.集體行動期

在京沈高鐵事件中,相關部門也曾嘗試以“擺平”策略來應對,如“隱瞞”第一份環評報告、漠視前兩次社會抗爭、組織違規的民意調查等,為何“擺平”策略最終演變為政府回應?“擺平”策略的適用是以社會抗爭的可控制為前提的,即在領導干部可承受的上限范圍內運用,而京沈高鐵事件恰恰突破這一限度。這其中,公眾信任、社交網絡和社會抗爭的成功先例發揮重要作用。

在個體辯爭期,單打獨斗式的投訴行為未能得到政府的有效回應,表面上反動員能力仍處于優勢地位,社會矛盾卻在不斷累積。2011年7月23日發生的溫州動車事件給全國的高鐵建設造成巨大沖擊,大量公眾對高鐵項目失去信任,京沈高鐵項目也因此擱置。根據何艷玲總結的“中國式”鄰避沖突的規律性特征[1],京沈高鐵項目再次啟動時必然爆發大規模的社會抗爭。當違規操作的公眾支持率和環評報告呈現于公眾眼前時,公眾對政府的信任驟降成為第三次社會抗爭爆發的導火索。早在2007年,廈門反PX運動的勝利便開啟了理性化社會抗爭的新篇章。在京沈高鐵事件發生之前,廈門反PX運動就成為沿線居民津津樂道的話題,引導公眾走上理性抗爭之路。由于各社區、各住戶與京沈高鐵線路選址的距離不等,所受的沖擊程度也不等,這在一定程度上避免集體行動中的“搭便車”困境。受沖擊程度最大的部分居民積極奔走,充當居民抗爭代表,進行跨社區的民意采集,并發揮重要的組織和動員作用。部分居民積極承擔志愿者角色,配合宣傳與動員,因工作原因無法參與的部分居民主動出資,更多的居民則通過微博、論壇等方式進行網上討論和宣傳。與以往大型鄰避沖突事件相比,社交媒體在京沈高鐵事件中釋放前所未有的能量。通過ICT(尤其是QQ、微博等自媒體),動員能力實現了采集信息、交換意見、網上調查、采集民意、組織動員等“無縫式”網上生產,突破陌生人社會的時空障礙,促成目的導向的合作行動。反動員能力的不恰當生產以及動員能力的有效組織,一步步將社會抗爭推向高潮,最終導致2012年12月9日的大規模集體示威,超過兩年的小規模“失效抗爭”積累的社會矛盾最大化呈現出來。

3.小結

根據結構化理論,行動者與結構二者的構成過程并非彼此獨立的兩套既定現象,不是主體主義與客體主義之間二元區分,而是一種二重性,結構既是實踐的中介,也是實踐的結果[18]。具體而言,社會科學的基礎領域既不是個體行為者的經驗,也不是任何形式的社會總體的存在,而是根據時間和空間排列的社會實踐[19]。因此,無論是國家還是社會,都應避免以靜止的視角將其物化為一成不變的東西,不應將社會抗爭視為割裂的、物化的社會活動,應置于宏觀的時空背景中去分析。正如黃冬婭所指,“國家”也是一個需要操作化的概念,政治結構、政治環境和政治背景都是塑造社會抗爭的重要因素[20]。中國被認為是一個有爭議的權威主義國家,即處于權威主義與民主主義的連續譜之間,在應對社會抗爭時往往采取包容策略,這被認為有助于政治穩定,卻導致政府與社會群體的“討價還價”,表現為“無理戶”的抗議機會主義以及政府官員的拖延、隱瞞、收買等應對策略。在社會維穩“一票否決制”和免職壓力下,地方政府剛性壓制社會抗爭的現象已經罕見。就像“一票否決制”在晉升錦標賽中發揮的入選資格作用,這種約束無法“激勵”政府回應,卻足以發揮“保健”作用。因此,當社會抗爭突破官員所能承受的臨界點時,社會抗爭就會促成政府回應。這既是社會抗爭的直接結果,也是“國家”間接作用的產物,還受到時空背景的調節作用。在京沈高鐵事件中,公眾信任和社交網絡都顯著地調節了動員能力的有效組織和壯大,溫州動車事件則導致該項目一度中止。政府回應一經產生,如同“判例”一般重塑“國家”的形象,激發后來的社會抗爭,廈門反PX事件就是京沈高鐵事件的一股指引力量。可見,社會抗爭與政治回應都是時空動力場綜合作用的產物。

四、結論與啟示

(一)結論

有關社會抗爭的研究已有時日,公民與國家間的博弈在一定程度上推動社會抗爭方式的合法化和民主政治的進步。政治回應性作為民主政治的重要表征,在近年的政治發展中取得實質性進展,并在已有研究中得到證實。然而,已有研究主要反映在宏觀的公共政策層面,公共行政作為政治過程的衍生和延續,對其運作中的具體方案決策進行回應性檢驗同樣具有重要意義。通過對案例的力場分析和過程追蹤,可以得出以下三點結論:一是社會抗爭與政治回應正相關:社會抗爭的強度(如影響力、規模、抗爭主體的多樣性、抗爭方式的多樣性和現代性、擴張速度、頻率等)越大,政治回應性(如主動性、速度、信息透明度、公正性、回應方式的現代性和多樣性、互動性)就越好,尤其在社會抗爭突破政府及其官員所能承受的臨界點時,這種正相關就會越發明顯;二是社會抗爭中的政治回應性取決于動員能力和反動員能力的博弈結果:當社會抗爭主體的動員能力在博弈力場中打破驅動力和遏制力的平衡點時,政治回應性隨之增強,若在博弈力場中無法打破這個平衡點,政治回應性則表現得較為遲鈍;三是政府回應對社會抗爭就有具有“判例”效應:一旦某種有效尤其是合法有效的社會抗爭方式或模式帶來廣為人知并能及時回應訴求的政府回應時,其往往在日后被其他社會抗爭效仿,其作用如同法律中的“判例”效應。

(二)啟示

作為一個有爭議的權威主義國家,抗爭性政治曾經是社會與國家互動的重要形式,如今,在社會抗爭與政治回應的良性循環下,抗爭性政治正朝著回應性政治轉變,這不僅是抗爭群體或政治精英的能動作用結果,更代表社會變遷和政治發展的必然趨勢。綜合全文,可得到如下三點啟示:

1.理性看待我國回應性政治的發展

在我國,社會抗爭可作為政府與社會互動的顯微鏡,社會抗爭的發展特征及其化解方式是民主政治發展的重要線索。通過案例過程追蹤以及社會抗爭的操作化,當前的社會抗爭呈現五個特征:(1)在整個抗爭過程中,公眾始終以理性抗爭為主,未表現出明顯的非理性特征;(2)在公眾訴求未得到及時有效的回應之前,抗爭強度持續增強,行動主體不會分化;(3)鄰避沖突雙方最終實現妥協;(4)社交網絡媒體在信息交流與組織動員中呈現前所未有的作用;(5)公眾信任在社會抗爭中發揮重要的調節影響。

綜合近年關于公共政策回應性的研究,我國當前的政治發展已經呈現較為廣泛的回應性。一方面,改革開放以來,城市居民逐漸從單位束縛中擺脫出來,公民維權意識覺醒,擁有較好高等教育背景和較高社會地位的中產階級的壯大,使得社會抗爭的能力和方式有了明顯改善;另一方面,隨著民主政治的發展,公民的民主和法律意識增強,在越來越多的理性抗爭中取得“勝利”,在社會中產生良好的示范效應,促使公眾在維權過程中趨于理性。二者相互促進,助推我國政治生態和社會發展的良性循環。

然而,上述分析也表明我國的回應性政治還處于初級階段,即處于抗爭性政治向回應性政治轉變階段,與“社會有需求、政府有回應”的國家與社會互動存在較大差距,明顯留有抗爭性政治的余溫。政府回應主要由社會倒逼所驅動,往往表現為重大事件(主要為大規模游行示威)后的被動回應。一方面,部分政府官員還“沉浸”于處理鄰避沖突事件的“慣性思維”中,“擺平”策略仍然大行其道,成為社會矛盾激化的隱患;另一方面,缺乏有效的訴求表達機制,公眾的合法訴求表達不暢,封閉的信息和決策過程致使公眾對鄰避設施建設本能地產生懷疑,“公眾對政府信任感的缺失,會直接導致政府的權威受損”[21],甚至表現出強烈的鄰避情結。這也暴露回應性政治在應對危機上的滯后性、被動性,改革目標的不明確性以及改革中的局部性調整等缺陷[4],倒逼政府部門在社會抗爭的萌芽期就應積極、妥善應對,在社會治理中應具備前瞻性和預見性。

2.重視信息通信技術(ICT)對社會治理的影響

ICT的發展給傳統的社會管理方式帶來巨大的挑戰,信息跨地域傳播擴大社會管理的“漣漪效應”,大大壓縮地方政府的靈活性空間,區域性做法經過社會媒介傳播,甚至對國家治理及其合法性造成巨大的沖擊[15]。那些試圖“擺平”社會抗爭的做法往往導致“露骨”的網絡曝光,經過社交媒體的傳播,社會抗爭的倒逼作用將被迅速放大。與傳統的社會抗爭方式相比,ICT的發展直接促成公眾網上請愿、投訴和發表集體聲明等抗爭方式,通過社交媒體能夠廣泛匯集公眾訴求,顯著提升社會群體的組織和動員能力。另外,ICT與政府治理的結合催生數字政府和數字治理,成為社會治理和政務服務的新工具。電視問政、官方微博、官方微信公眾號等媒體工具成為政府信息公開和政民互動的新途徑,網絡問政平臺則呈現政府積極回應公眾的姿態,對提升政府形象和公眾信任具有顯著效果[22]。公共管理者應以開放的姿態接納新的媒體工具,作為改善政府治理的新途徑。在化解鄰避沖突的實踐中,應通過ICT實現決策方式從“決定—宣布—辯護”向“參與—協商—共識”模式轉變。

3.推動治理模式的根本性轉變

應當注意的是,抗爭性政治向回應性政治轉變并不意味社會矛盾的減少。在全球化、后工業化背景下,人類社會的復雜性和不確定性程度越來越高,人類面臨的社會風險和矛盾將愈發劇烈。可以預見,社會抗爭仍將頻繁出現,倒逼社會治理觀念和模式的根本性轉變。基于因果分析框架下提出的民主參與、制度法規和民主監督等制度措施僅停留在問題的表面化解決,在京沈高鐵事件中,已有的制度設置往往成為政治體制和行政體制的“修飾”,未能發揮其應有之用。有關民主、法治和監督的理念始終未能脫離西方政治話語的窠臼,實質是“中心—邊緣”模式的改良品,只有多元的治理主體基于特定的互惠性目標,在自主、平等的基礎上開展合作,才能改變以政府為中心的治理模式[23]。自黨的十六大以來,我國的行政改革重心逐漸從機構改革向行政體制改革轉變,逐漸確立建設服務型政府的改革方向,“服務型政府也就是為人民服務的政府……服務是一種基本理念和價值追求,政府定位于服務者的角色上,把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨”[24]。建設服務型政府是人類歷史發展的必然,是符合新型社會治理方式的政府模式,只有推動發展型政府向服務型政府轉變、壓力型體制向合作治理模式轉變,才能消除社會抗爭頻頻發生的根源。

五、不足與展望

本文雖然基于力場分析和過程追蹤對京沈高鐵事件進行單案例的因果推理并較為深入地剖析社會抗爭與政治回應之間的關系機理,其研究結論和啟示對國家、政府、社會和公民理性看待社會抗爭具有重要的引導價值,對政府正確認識動員能力的規律和社會抗爭主體正確認識反動員能力的規律均具有重要的實際意義,但是本文的以下不足在后續的研究中仍有較大的改進或完善空間:一是案例的選取應呈現不同地方政府的差異:本文選取的案例突出了社交網絡興起背景下社會抗爭的新變化,卻未能呈現不同地方政府間的差異性。通常,地方的經濟水平在一定程度上反映了地方的政治和市民社會的發展水平,例如,京沈高鐵事件的發生地北京朝陽區,在一定程度上代表了我國政治和市民社會發展水平的制高點,因此案例的代表性可能存在局限。二是檢驗政府回應的途徑應更加多元化:本文在檢驗政府回應時僅選取了當前最為普遍出現的鄰避沖突事件為論據,在我國的壓力型體制背景下,暴力沖突事件、突發事件也是檢驗政府回應性的重要途徑。三是在研究設計中應探索更加科學的研究方法:本文選用的過程追蹤方法更加偏向于敘事風格的“過程—事件”,所能呈現的“結構—制度”分析有限,未來的研究應積極探索更加科學、嚴密的“過程—結構”分析方法[25]。

 

注釋:

①此處是指地方某一領域重要的具體公共決策,僅涉及局部地區的利益群體。

②分別來自《鐵路工程環境保護設計規范(TB10501—98)》和《關于印發〈鐵路建設項目環境影響評價噪聲振動源強取值和治理原則指導意見(2010年修訂稿)〉的通知》(鐵計〔2010〕44號)的規定。

③每位作者領導一個案例研討小組,每個小組50人,小組成員均為具有實際工作經驗的MPA研究生。

④由于政府回應的被動性和滯后性,第四次政府回應主要是第三次抗爭的產物,第四次回應出現在第四次抗爭前。

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