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公眾分配正義感受對政府信任的影響研究

信息來源: 《行政論壇》2018年第6期  責任編輯:管理員作者:麻寶斌 馬永強  發布時間:2019-05-10

【摘 要】政府信任是政府合法性的基石,關乎公眾對政府的認可和支持。正義是社會制度的最高美德,是政府信任的基礎條件。本文利用CGSS(2015)數據,分析公眾分配正義感受對政府信任的影響,得出如下研究結論:第一,公眾分配正義感受的三個維度——機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感與政府信任均呈正相關關系,公眾分配正義感受對政府信任有積極影響。第二,各變量對政府信任解釋力排名前3位的分別是機會公平感、公共服務績效和公共服務資源公平感。機會公平感對政府信任的解釋力最強,公共服務績效和公共服務資源公平感對政府信任的解釋力差異不大。研究表明,公眾的分配正義感受是政府信任的必要條件,提升公眾的分配正義感受將有助于增強公眾對政府的信任程度。為此,政府應給予公平正義更多的關注,努力促進更加均衡、公平和充分的發展,讓更多公眾感受到社會的公平正義,進而贏得公眾的信任。

【關鍵詞】政府信任;分配正義;機會公平;收入公平;資源公平


得民心者得天下。古代王朝尚知注重取信于民,現代國家更應關注政府信任。信任是一種態度,是對他人行為或周圍秩序符合自己預期的一種愿望[1],表現為對自然和社會的秩序性、信任客體履行責任和義務、具備技術和能力的期待[2]。信任是社會資本的重要組成部分[3],對國家競爭力的提升、經濟的繁榮和未來的發展至關重要[4]。信任是一種簡化機制,能夠節約合作成本[5],讓政府與社會組織、企業乃至公民個體等多元主體的合作治理更富成效。信任分為普遍信任、個別信任和策略信任。普遍信任是一種道德價值,是基于社會平等和樂觀主義價值觀而產生的對大多數人的信任;個別信任是基于共同的道德價值觀念對自己同類人的信任;策略信任是基于了解、知識和經驗而產生的對信任客體的評價和期待[6]15-21。政府信任是政治信任的一個方面[7],公眾對政府的信任,屬于策略信任,是公眾基于認知、經驗和感受而對政府已有表現做出的評價和未來表現符合自己愿望的期待[8]。政府信任是政府合法性的基石,關乎公眾對政府的認可和支持[9-10],對政權穩定和政策實施具有重要意義[11-12]。

正義是社會制度的最高美德,是政府取信于民的基礎條件。政治正義理論的核心是分配正義,即社會基本益品如何分配才具有合理性和正當性的問題,主要指公眾在地位獲得上有平等的機會,在參與競爭中遵循同樣的規則,在收入獲得上與個人的付出相當[13]8。現階段,雖然市場在資源配置中起決定作用,但政府仍能通過金融、財政以及行政等手段對資源分配進行調控,特別是在機會均等化、公共服務資源配置等方面,政府仍是主要的分配主體。在行使公共權力、實施資源分配過程中,政府公平與否是政府質量的基礎[14]15。政府質量是決定國民社會福利的核心要素[15],這種決定作用,直接來源是正式建立的公平制度,間接影響在于公平制度對于社會信任和社會平等的改善[14]241。如果公眾認為政府質量低下,制度不公平,不僅會對政府失去信任,甚至會覺得該國公民也不可信任。所以,公眾對分配正義狀況的感受和評價,將對政府信任產生重要影響。這種影響通過兩條路徑實現:直接影響在于公眾對政府質量的評價、對制度公平、分配正義的感受而產生的策略信任或個別信任;間接影響在于社會平等和樂觀主義價值觀產生的普遍信任。目前,已有實驗研究確證分配公平與信任政府人員的因果關系,且隨著不公平程度的增加,人們對政府人員的信任程度顯著降低[16]。因此,我們認為分配正義與政府信任緊密相關,政府只有堅持分配正義,努力地維護社會公平,才能贏得更多的信任、支持和擁護。

前述研究普遍認為分配正義是政府信任的必要條件,對政府信任有積極影響。分配正義是否影響政府信任?若有,其影響如何?這是本文要回答的具體問題。

一、文獻回顧和理論假設

對政府信任來源的探討不勝枚舉,常見的解釋路徑有理性選擇論、社會文化論、終身學習論等[17],我們認為,政府信任受多種因素影響,已有解釋具備部分合理性,但公眾為什么不信任政府,仍是值得深入探討的問題。本文所關注的核心影響因素是分配正義,如果分配正義是分配的合理性與正當性的客觀標準,那么這種客觀標準反映在公眾的主觀評價中就是公眾的分配正義感受。以分配客體為劃分標準,結合數據資源,本文從機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感等三個維度分析公眾分配正義感受對政府信任的影響。

(一)機會公平感與政府信任

機會公平主要是指公眾在參與經濟競爭中有著同等的機會[13]8,在獲得成功上有平等的權利,機會公平感就是人們對機會公平與否的主觀感受。如果社會發展機會長期被特定階層壟斷,就會造成兩極分化和極端貧窮,引發社會不滿和動蕩。為此,需要政府維護分配正義,讓公眾享有平等的發展機會。在西歐國家,公眾對地方政府的信任與對國家政府的信任程度不同,一個原因在于,公眾認為地方政府提供更為公平的對公共事務發表意見的機會,因而也更加信任地方政府;與地方政府相反,公眾認為國家所提供的對公共事務發表意見的機會并不公平,導致公眾對國家政府的信任程度低于對地方政府的信任程度。一項關于日本東京的實證研究表明,如果政治領導人能夠為公眾提供更多更公平的機會參與到公共治理和決策中,就能夠更多地贏得公眾的信任。這種信任的產生并不是因為公共參與,而是因為機會公平[18]。一項對世界價值觀調查中國部分數據的回歸分析顯示,那些認為自己在生活中有選擇和控制權的受訪者更有可能相信執政的共產黨,因為當公眾感到擁有基于個人努力的向上流動的公平機會時,人們就會認為自己的成功和失敗應當由自己負責,進而消除對政權的責難,從而增強對政府的信任[19]。有研究表明,中國改革開放40年來,經濟發展和社會進步為公眾社會地位的向上流動提供大量的機會,改善公眾生活,更帶來改善生活的希望,公眾社會地位的向上流動,以及對向上流動的感知與預期,都顯著提升中國的政府信任水平[20]。可見,公眾對機會公平狀況的感受與政府信任緊密相關,提升公眾機會公平感,有助于提高公眾對政府的滿意度和信任度。

基于此,本文提出研究假設1:公眾機會公平感對政府信任有積極影響,公眾機會公平感越高,越傾向于信任政府。

(二)收入公平感與政府信任

收入公平是指人們在社會生產中能夠獲得與個人所付出的勞動相當的收入[13]8,收入公平感就是人們對個人收入合理與否的主觀判斷。公眾對收入公平與否的判斷,并不一定等于收入平等與否的判斷,而是收入與自己的付出是否相稱、回報是否合理的判斷。因為市場經濟造成收入的不平等,其原因既可能是基于個人努力與勤奮程度不同,也可能是基于個人背景或所處環境不同,所以收入的不平等并不一定等同于分配的不公平,其責任也不能完全歸咎于政府,還有生產力發展、經濟全球化、信息技術發展以及個人技術能力等因素的綜合作用。有研究表明,在美國,雖然收入的不平等持續拉大,公眾對政府的信任程度持續降低,但政府信任度受到的侵蝕卻早于不平等的擴大[21],也就是說,并不是收入不平等導致政府信任的降低。但是,我們并不認同這種解釋。有實證研究表明,在拉丁美洲國家,收入不平等與政府信任負相關,公眾對收入不平等的感知對政府信任具有負面影響[22]。在美國,收入差距的擴大不僅會導致普遍信任水平的下降,還會降低人們對政府的信任程度[6]47。一方面,當收入不平等持續拉大,公眾對收入公平的感受也會持續惡化。有學者對歷次中國綜合社會調查數據分析發現,受訪對象普遍反映收入差距持續拉大,并認為收入分配的公平性與合理性有所欠缺[23]。另一方面,如果公眾認為收入不平等是分配制度不公平造成的,那么就會將責任歸咎于政府,在對政府進行評價時更傾向于做出不值得信任的判斷[24]。所以,政府通過制定公平的收入分配政策,合理地分配社會財富,縮小貧富差距,提升公眾的收入公平感,能夠提升公眾對政府的信任程度[25]。

基于此,本文提出研究假設2:公眾收入公平感對政府信任有積極影響,公眾收入公平感越高,越傾向于信任政府。

(三)公共服務資源公平感與政府信任

公共服務是政府的基本職能,為公眾提供優質公共服務資源是政府績效的重要體現。公共服務資源公平是指政府對公共服務資源向社會公眾公平分配,讓社會公眾享有同等份額。政府是公共服務資源分配的主體,分配公平與否的主要責任在于政府。有研究表明,公眾對公共服務質量的評價與地方和中央政府信任均呈相關關系[26],公眾對公共服務績效的正向評價對政府信任有積極影響,而對腐敗的感知與政府信任負相關。這項研究表明,公眾期望政府不但應當有公共服務的能力,而且應當有道德,并且公眾更重視道德而不是能力[27]。這與我們的觀點不謀而合:政府在提供公共服務過程中,一方面應當努力提升公共服務資源的充足程度,讓公眾享有更多的公共服務資源;另一方面,應當對現有公共服務資源公平分配,讓公眾得到公平的待遇。二者缺一不可。一項對挪威公民的調查數據分析顯示,對公共服務感到滿意的公民通常比不滿意的公民對公共機構有更高的信任度。而公共服務資源的充足度和分配公平性是對公共服務滿意的基礎內容[28]。有學者以公共產品為視角,研究發現,社會公平性產品和經濟增長性產品均能提升政府信任,但從總體上看,社會公平性產品比經濟增長性產品對政府信任的促進作用更大[29]。如果政府有能力促進經濟增長,創造更多的公共服務資源,但對資源的分配不公平,只讓社會上部分特權階層或有錢人享受得更多,顯然無法贏得公眾的信任。反過來說,如果政府無法有效地促進社會生產,沒有能力提供充足的公共服務資源,只是將很少的公共服務資源平等分配,也無法滿足公眾需求,從而無法得到公眾認可。如果公共服務資源的配置和使用缺乏公平性,將降低公眾對政府的信任程度。同時,基本公共服務資源分配是縮小貧富差距的重要手段,能夠發揮再分配的調節作用,讓公眾更多地感受到社會公平,進而提升公眾對政府的信任程度。

基于此,本文提出研究假設3:公眾公共服務資源公平感對政府信任有積極影響,公眾公共服務資源公平感越高,越傾向于信任政府。

二、研究設計

(一)數據來源

本文所使用的數據來自中國綜合社會調查(CGSS)項目①。2015年中國綜合社會調查項目采用多階分層概率抽樣設計,調查覆蓋全國28個省級行政區的478個村和社區,共獲得有效問卷10968份,受調查對象年齡為18歲以上。根據研究需要,在進行變量操作化之前,我們剔除了含有缺失數據的個案,最終獲得有效樣本9589個。

(二)變量及測量

1.因變量

政府信任。盡管政府信任的定義很簡單,但對其進行測量卻是難題[30]。目前,對政府信任的測量方式主要有直接測量和間接測量兩種,直接測量是讓受訪對象對政府或其人員值得信任的程度進行評價,間接測量是通過其他態度(如對政府工作的滿意度)進行測量[31-32]。參考已有研究[33],結合數據資源,本文采取間接測量方法對“政府信任”進行測度。問卷要求受訪者分別對政府9個方面工作的滿意程度進行評價,答案設計成5個等級,從“非常不滿意”到“非常滿意”由低到高賦值為1—5分。為了解測量結果的穩定性,我們對這9個問題進行可靠性檢驗,Cronbach’s Alpha信度系數為0.896,測量可靠性較好,適合做因子分析。運用主成分分析法,從這9個問題的結果中提取出1個公因子,命名為“政府信任”因子,具體情況見表1。


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2.自變量

(1)機會公平感。問卷對“機會公平感”的測量,要求受訪者對“現在有的人掙的錢多,有的人掙的少,但這是公平的”“只要孩子夠努力、夠聰明,都能有同樣的升學機會”“在我們這個社會,工人和農民的后代與其他人的后代一樣,有同樣多的機會”等3個問題進行評價,答案設計成5個等級,從“非常不同意”到“非常同意”由低到高賦值為1—5分。為增強測量可靠性,構造簡單相加量表,將這3個問題的得分相加,取值為3—15分,得分越高,表明受訪者機會公平感越高。

(2)收入公平感。問卷對“收入公平感”的測量,要求受訪者對“考慮到您的能力和工作狀況,您目前的收入是否合理”進行評價,答案分別是“非常不合理”“不合理”“合理”“非常合理”,我們將回答“無法回答”的,設計為“不合理”和“合理”之間的“一般”狀態,由低到高分別賦值為1—5分,得分越高,表明受訪者收入公平感越高。

(3)公共服務資源公平感。問卷對“公共服務資源公平感”的測量,要求受訪者對“我國目前公共服務資源分布的均衡程度”“我國目前公共服務的普惠性程度”這2個問題進行評價,答案從“非常不滿意”到“非常滿意”由低到高賦值為1—5分,得分越高,表明受訪者公共服務資源公平感越高。我們將這2個問題的得分相加,構造簡單相加量表,取值為2—10分,得分越高,表明受訪者公共服務資源公平感越高。

3.控制變量

為明確機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感等對政府信任的影響,本文參考已有文獻,結合調查問卷,納入其他可能影響政府信任的變量作為控制變量,主要包括社會信任、互聯網使用、公共服務績效、生活幸福感以及人口學變量等。

(1)社會信任。問卷對“社會信任”的測量要求受訪者對“總的來說,您同不同意在這個社會上,絕大多數人都是可以信任的”問題進行評價,答案從“非常不同意”到“非常同意”由低到高賦值為1—5分,得分越高,表明受訪者社會信任程度越高。

(2)互聯網使用。問卷對“互聯網使用”的測量要求受訪者對“過去一年,您對互聯網(包括手機上網)的使用情況”進行評價。答案由“從不”到“非常頻繁”從低到高賦值為1—5分,得分越高,表示受訪者對互聯網的使用頻率越高。

(3)公共服務績效。問卷對“公共服務績效”的測量要求受訪者對“公共服務資源的充足程度”“獲取公共服務的便利程度”這2個問題進行評價。答案從“非常不滿意”到“非常滿意”由低到高賦值為1—5分。構造簡單相加量表,將這2個問題得分相加,取值為2—10分,得分越高,表明受訪者對公共服務績效的滿意程度越高。

(4)生活幸福感。問卷對“生活幸福感”的測量要求受訪者對“總的來說,您覺得您的生活是否幸福”問題進行評價。答案從“非常不幸福”到“非常幸福”由低到高賦值為1—5分,得分越高,表明受訪者生活幸福感越高。

(5)人口學變量。在人口學變量方面,選取性別、年齡、民族、戶籍、政治面貌、婚姻狀況、教育程度、宗教信仰等變量作為控制變量。

各研究變量的基本操作及描述統計,見表2。


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三、結果與分析

公眾分配正義感受對政府信任影響的多元線性回歸分析結果報告在表3中。模型因變量為政府信任因子,自變量為分配正義感受包含的機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感,控制變量為社會信任、互聯網使用、公共服務績效、生活幸福感及人口學變量。

模型1只放入控制變量,考察已有研究結論的穩定性。模型通過顯著性檢驗,R2值為0.242,說明本文選取的控制變量對政府信任的解釋力較好。通過模型1可以看出,社會信任與政府信任呈正相關關系,社會信任每提升1個單位,政府信任將隨之提升0.104個單位,社會信任仍然是政府信任的重要來源,與已有研究結論相一致[34]。互聯網使用對政府信任有消極影響,二者呈負相關關系,互聯網使用每提升1個單位,政府信任將隨之下降0.091個單位,可能是因為互聯網中關于政府的負面消息過多,影響公眾對政府的評價,已有研究結論較為穩定[35]。公共服務績效與政府信任正相關,公共服務績效每提升1個單位,政府信任將提升0.219個單位,公共服務績效能夠有力提升公眾對政府的信任程度,與已有研究結論一致[26]。生活幸福感與政府信任正相關,生活幸福感每提升1個單位,政府信任將提升0.136個單位,公眾生活幸福感越高,對政府的信任感越強,再次支持已有研究結論[36]。從人口學變量來看,民族、戶籍與政府信任正相關,少數民族比漢族群體更信任政府,農業戶籍人口比非農業戶籍人口更信任政府,這可能與政府對少數民族和農民的優惠政策有關;婚姻狀況、教育程度與政府信任負相關,有配偶比沒有配偶更不信任政府;教育程度越高越不信任政府,可能是因為這部分群體的批判意識更強,對政府的要求和期望更高,壓低他們對政府的信任程度;性別、年齡、政治面貌、宗教信仰等4個變量與政府信任之間的關系不具統計顯著性。

模型2在控制變量的基礎上,又放入公眾分配正義感受包含的機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感這3個自變量,考察公眾分配正義感受的三個維度對政府信任的影響。模型整體通過了顯著性檢驗,R2值為0.305,比模型1增加6.3個百分點,說明機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感這3個自變量對政府信任的解釋有較大的貢獻。機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感與政府信任均呈正相關關系,每當這3個變量分別提升1個單位,政府信任相應的分別提升0.093、0.058和0.108個單位,3個理論假設全部通過檢驗,機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感成為政府信任的重要來源,對政府信任有積極影響,“分配正義是對政府信任的必要條件”這一論斷得到驗證。與模型1相比,模型2中控制變量與對政府信任的相關關系差異不大,但民族變量對政府信任的影響不再顯著,可能是民族對政府信任的影響通過分配正義感受起作用,少數民族之所以比漢族更信任政府,可能因為少數民族對分配正義的感受更為強烈;另外,可能是模型擬合優度的作用,宗教信仰與政府信任的負相關關系變得顯著,但顯著性水平稍低(P<0.05),對政府信任的影響不夠穩定。

通過標準化回歸系數可以比較各變量對政府信任解釋力的大小。模型1顯示,標準化的回歸系數排名前3位的分別是公共服務績效(0.369)、互聯網使用(0.149)、生活幸福感(0.110),這意味著公共服務績效、互聯網使用和生活幸福感分別每變化一個標準差,對政府信任隨之分別變化0.369、0.149和0.110個標準差。在模型1中,對政府信任解釋力最強的是公共服務績效,可見效率的重要性,提升公共服務資源的充足程度和獲取便利性,將有力地提升公眾對政府信任的程度。通過模型2可以看出,在引入分配正義所包含的機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感這3個自變量后,各變量對政府信任解釋力的大小發生明顯變化,排名前3位的變成為機會公平感(0.218)、公共服務績效(0.185)和公共服務資源公平感(0.183),這3個變量分別每變化1個標準差,將引起對政府信任分別變化0.218、0.185和0.183個標準差。模型2顯示,標準化回歸系數排名第1位的機會公平感才是對政府信任的最主要影響因素,對政府信任的解釋力最強,提升公眾機會公平感才是提升公眾對政府信任的程度的最有力途徑。所以,政府應當確保機會的公平平等,并將職務和地位向所有人開放,讓每個公民都能擁有公平的發展機會[37]。標準化回歸系數排名第2位和第3位的公共服務績效對政府信任的解釋力只比公共服務資源公平感對政府信任的解釋力高0.002個百分點,二者雖有不同,但差異不大。這就是說,政府在將“蛋糕”做大、提升公共服務資源的充足程度和獲取便利程度的同時,要對“蛋糕”進行公平分配,讓公眾公平的享有公共服務資源,或者讓處于最弱勢地位的群體享有得更多,才能更多地贏得公眾的信任。收入公平感對政府信任的解釋力僅排名第8位,收入公平感每變化1個標準差,可引起對政府信任變化0.056個標準差,解釋力不如機會公平感和公共服務資源公平感強,可能是由于現代化和市場化的轉型所引起的公眾觀念的變化,認為收入合理與否的影響主要在于市場和自身努力因素,而不是政府的主要責任。


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四、結論與討論

本文利用CGSS(2015)數據,應用統計分析方法,采取多元線性回歸模型,檢驗公眾分配正義感受的三個維度:機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感對政府信任的影響。得出研究結論如下:第一,分配正義包含的機會公平感、收入公平感和公共服務資源公平感這三個自變量與政府信任均呈正相關關系,公眾分配正義感受對政府信任具有積極影響,分配正義感受越強,對政府的信任程度越高。第二,各變量對政府信任解釋力排名前3 位的分別是機會公平感、公共服務績效和公共服務資源公平感。機會公平感對政府信任的解釋力最強,是政府信任的最主要影響因素。公共服務績效和公共服務資源公平感對政府信任的解釋力差異不大。第三,社會信任、公共服務績效和生活幸福感對政府信任有積極影響,社會信任仍是政府信任的重要來源,公共服務績效對政府信任有正向影響,公眾生活幸福感越高,越傾向于信任政府;互聯網使用對政府信任有消極影響,公眾互聯網使用頻率越高,越傾向于不信任政府。第四,農業戶籍人口比非農業戶籍人口更信任政府,有配偶比沒有配偶更不信任政府,教育程度越高越不信任政府。民族、宗教信仰與政府信任的關系不夠穩定。性別、年齡、政治面貌與政府信任之間的關系不具統計顯著性。綜上可知,分配正義包含的三個自變量對政府信任均具有顯著影響,分配正義對政府信任具有積極影響,是政府信任的必要條件,提升公眾對分配正義的感受將有力增強公眾對政府的信任程度。本文所研究的具體問題得到回答,提出的理論命題得到驗證。

中華民族偉大復興的中國夢,必要條件是國家治理體系和治理能力現代化。治理的核心要義是多元主體協同合作,要旨是推動國家治理走出統治、管理格局下占主導的“官治”模式,建立以國家與社會、政府與公民互動合作為基礎的官民協同共治模式[38],信任能夠有力提升合作效率,公眾對政府的信任和支持,更是政府盡職履責的動力源泉。本研究表明,公眾基本物質需求得到保障,進而在社會公平正義方面提出更高的要求,從一個側面證實“中國特色社會主義進入新時代”的重大政治論斷。這給我們的啟示是,公平和效率固然同等重要,但當公眾基本物質需求得到保障后,政府應當給予公平正義更多的關注,努力促進更加均衡、公平和充分的發展,使公眾更多地感受到分配正義、社會公平,才能更好地贏得公眾的信任。

本研究還存在一定的問題和局限。變量的測量方式、內生性的爭議以及模型對自變量的引入等,還有進一步探討的空間。對于導致部分群體感到分配不公的具體原因、在哪些領域還存在不公平的問題以及如何才能使公眾感受到更多的分配正義,可以作為未來的研究方向。

 

注釋:

①本文使用的數據全部來自中國人民大學中國調查與數據中心主持之《中國綜合社會調查(CGSS)》項目。感謝此機構及其人員提供數據協助。文責自負。數據具體介紹見:http://www.chinagss.org/。

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