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公共管理學科的共享價值、疆域邊界與發展趨勢

信息來源: 《學海》2019年第1期  責任編輯:管理員作者:童 星  發布時間:2019-04-25

【摘 要】我國的學科管理呈現出“強化一級學科、淡化二級專業”的大趨勢。在此背景下,作為源于五個不同學科門類的五個二級專業所組成的新的公共管理一級學科,既面臨嚴峻的身份認同挑戰,也存有發展的機遇。從近期來看,公共管理學科學術共同體必須本著尋求“最大公約數”的精神來確立共享價值以增強內在凝聚力,本著尋求“最小公倍數”的原則來構筑疆域邊界以實現包容發展。從長遠來看,公共管理一級學科的發展前景,可能是維系現狀,可能是進一步發展壯大,也可能是“裂變式”升級。

【關鍵詞】公共管理;學科管理;最大公約數;最小公倍數;學術共同體


十多年前,筆者曾撰寫過《公共管理學科分類與學科管理》[1]一文,提及目前我國起碼有4套學科分類法在實施并發揮著重要作用:(1)關于本專科生培養的專業目錄分類,用于指導各高等院校設置本專科生的培養專業,由教育部高教司負責編制,其分類的標準基本上是社會上的職業崗位;(2)關于研究生培養的專業目錄分類,用于指導各高等院校和科研院所設置研究生的培養專業,由國務院學位委員會負責編制,其分類的依據是科學技術的傳承與發展;(3)關于科學研究的學科分類,由國家自然科學基金委和國家社會科學基金委負責編制,用于指導研究人員申請課題、申報獎項,其分類的依據是以問題為導向;(4)關于圖書的學科分類,由國家圖書館負責編制,用于指導讀者檢索查詢,其分類的依據是圖書的題材、類型及所涉領域。所有這些分類方法的不同,是因為進行上述分類的學科管理主體不同,其管理的目標也不同,因而不需要強行統一和標準化。

科學知識作為高等教育的客體,以學科的形式而存在,以科研的形式求創新,以課程的形式來傳授,以圖書的形式得以傳承。我們現在討論學科建設問題,似乎更合適的是根據學科的本意即國務院學位委員會編制的上述第二套學科分類標準進行。

一、學科科層結構的演進

國務院學位委員會編制的學科目錄一直呈現科層結構,由學科門類、一級學科、二級學科(又稱專業)三級構成,為方便起見,以下行文中一律將二級學科稱為專業或二級專業。其中,學科門類和一級學科是國家進行學位授予審核與學科管理、學位授予單位開展學位授予與人才培養工作的基本依據,二級專業是學位授予單位實施人才培養的參考依據。[2]公共管理作為一級學科,首次出現在國務院學位委員會學科目錄(1997年版)中,它和管理科學與工程、工商管理、農林經濟管理、圖書館情報與檔案管理同為一級學科,隸屬于管理學門類。自那時以來,公共管理一級學科一直下轄行政管理、社會醫學與衛生事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級專業。

為了尋求學科目錄的變化及隱藏其后的學科演進規律,我們可以對公共管理學科出現前的學科目錄1990年版、出現時的1997年版、現行的2018年版做個比較:

1990年版:學科門類11個,一級學科72個,二級專業654個;

1997年版:學科門類12個,一級學科88個,二級專業381個;

2018年版:學科門類13個,一級學科111個,二級專業不再公布。

由此可見,我國學科管理呈現出以下演進趨勢:一是學科門類相對穩定,在以往哲學、經濟學、法學、教育學、文學、史學、理學、工學、農學、醫學、軍事學的基礎上,先后增加了管理學和藝術學門類;二是一級學科數量持續增加,在不到30年間,由72個經88個增加到111個;三是二級專業數量急劇減少,在20世紀90年代從654個驟降為381個,現在干脆不再公布其具體目錄,且將二級專業由學位授予單位實施人才培養的“基本依據”降格為“參考依據”;[3]其后,又允許擁有一級學科博士學位授權的培養單位根據自身的師資和辦學優勢,兼顧社會需求,自行設置學科目錄以外的二級專業,報國務院學位辦備案即可。綜上所述,可以看出,“強化一級學科、淡化二級專業”是學科管理的大趨勢。

在我國學科分類三個不同的層級中,學科本身都會有不同的意蘊,大體上“學科可以分為兩類:一類是提供獨特觀察視角、特有概念范疇體系、專門研究方法的基本學科,如經濟學、政治學、社會學等;另一類則是具有獨特研究對象的問題領域,如城市管理、公共管理、社會保障等”。④我們所說的跨學科研究,當然有這里說的第一類基本學科之間的“跨”,但更多的則是指第一類基本學科“跨”入了第二類學科的研究對象領域。正因為如此,在第一類基本學科中,學科學術共同體的身份認同一般不會有什么問題;而在第二類學科中,僅靠具有共同的獨特研究對象往往難以確立學術共同體的身份認同。

二、沒有“血緣”只有“地緣”的公共管理學術共同體

鑒于公共管理一級學科產生過程的特殊性,學科學術共同體的這種身份認同困難就顯得特別突出。公共管理一級學科是在1997年版專業目錄中首次出現,但它下轄的行政管理、社會醫學與衛生事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級專業卻早已存在(連名稱都相同,僅個別略有差異),不過分屬其他的學科門類和一級學科。其中:行政管理原屬法學門類的政治學一級學科,社會醫學與衛生事業管理原屬醫學門類的公共衛生與預防醫學一級學科,教育經濟與管理原屬教育學門類的教育學一級學科,社會保障原屬經濟學門類的應用經濟學一級學科,土地資源管理原屬理學門類的地理學一級學科。可見,原本在它們5個專業之間,找不到兩個同屬于一個一級學科,甚至找不到兩個同屬于一個學科門類。原來分屬5個不同學科門類,相互之間在學術史上沒有淵源關系、在概念范疇體系上找不到共通話語、在研究方法上缺乏聯系溝通的這5個專業,現在都劃歸進管理學門類的公共管理一級學科內。這的確有些如同來自5個不同的家庭、沒有“血緣”關系的5個人走到了一起,重新組建了一個新家庭。

俗話說:“有緣千里來相會,無緣對面不相識。”組成公共管理一級學科的這5個二級專業,盡管原本沒有“血緣”關系,卻因為它們都涉及政府自我管理以及政府提供公共物品(服務)、處置公共問題、管理公共事務、維護公共利益的領域,現在走到一起來了。也就是說,它們有了親密的“地緣”關系或曰“業緣”關系。

正因為公共管理一級學科這個學術共同體沒有“血緣關系”和共同的學術淵源,所以至今仍然缺乏共同語言和學科情感。5個二級專業各有各的概念范疇體系,各有各的基礎理論和研究方法,各有各的敘事方式,甚至論文寫作規范包括引文注釋辦法都各不相同。這就導致在當前各個高校學科建設“強化一級學科、淡化二級專業”的大背景下,公共管理學科遇到了其他學科所沒有的特殊麻煩。例如,招生時的“大類招生、不分專業”,使得公共管理學科的教師命題和學生報考困難重重;培養中的“寬口徑”要求,使得公共管理學科的課程體系既不穩定又難以具有科學性、系統性;畢業時的學位論文匿名評審,以及教師職稱晉升、人才計劃申報等的同行匿名評審,又常常導致評審專家專業不對口、評審結果不盡合理等問題。當然,這些問題在其他一級學科中也不同程度地存在,但在公共管理學科中尤其突出。

還要看到,公共管理學科一旦正式掛牌確立,許多不屬于公共管理學科的其他學科也會“擠”進這塊“新領地”,或是其畢業生到這“新領地”充當教師,或是其研究人員到這“新領地”從事跨學科研究,這就更增添了問題的復雜性。以社會保障二級專業為例,目前至少有政治學、經濟學、社會學、管理學等學科的研究者和畢業生介入,他們觀察問題的視角不同,采用的研究方法各異,得出的結論常常相差甚遠。然而,他們的研究對于社會保障的學科建設和實踐引領都是有貢獻的:源于政治學的研究將社會保障視為國家的義務和公民的權利,為制度安排的公平性做出貢獻;源于經濟學的研究強調效率,重視社會保障領域的成本-收益分析,力求社會保障行為具有可持續性;源于社會學的研究關注社會保障政策的可及性和不同群體成員的可得性,促進社會保障實踐的精準性和有效性;源于管理學的研究聚焦相關各方的訴求、可用資源和約束條件,盡可能滿足相關各方的基本訴求,確保社會保障政策具有可行性。既然社會保障的學科建設和實踐發展離不開這些不同學科的參與和貢獻,那就要求這些學科出身不同的研究者相互包容、相互欣賞,由“仁者見仁、智者見智”的境界逐步提升到“仁者見仁也見智,智者見智也見仁”的更高境界。社會保障二級專業領域如此,公共管理一級學科領域當然也如此。

三、最大公約數:共同體的共享價值

對于沒有“血緣”關系、只有“地緣”關系的公共管理學術共同體而言,尋找共享價值觀不僅是相互包容、相互欣賞、提升境界的頭等大事,甚至還是增強凝聚力、維系學術共同體自身生存發展的頭等大事。

2014年“五四”青年節,習近平總書記在視察北京大學時指出,我國是一個有著13億多人口、56個民族的大國,確立反映全國各族人民共同認同的價值觀“最大公約數”,使全體人民同心同德、團結奮進,關乎國家前途命運,關乎人民幸福安康。[5]此后,習近平總書記還在多個場合運用“最大公約數”思想強調確立社會主義核心價值觀的重大意義。

同樣,在公共管理學科這個學術共同體內部,也特別需要用求“最大公約數”的方法,來確立各個專業乃至從其他不同學科進入公共管理研究領域的人員所應當遵守的價值、規范,以及所應當掌握的基本知識、基本方法、基本技能。可以將公共管理一級學科中5個二級專業的“最大公約數”確定為:

公共管理理論與方法。這是為公共管理學科中的各個專業提供的理論支撐和方法論工具。其內容可以從目前的管理學原理、公共管理理論、行政管理學、公共倫理等課程中采集,既突出管理學的一般理論和方法,又兼顧公共管理所具有的公共精神、政府主導等特殊性;既吸收西方公共管理的成功經驗和先進理念,又立足中國治國理政的歷史傳統和現實國情;既重視定性研究,又強化定量分析,構建具有中國特色和時代精神的公共管理理論和方法體系。

公共政策(分析)。政策法規是實施公共管理的最重要手段,也應當是公共管理學科的重要支柱。鑒于政策與法律法規有區別,往往先有政策試點然后才上升為法律法規,加上行政法學已是法學學科的重要組成部分,那么,公共政策(分析)就理所當然地成為公共管理學科的重要組成部分。事實上,從國際上看,公共政策(分析)作為公共管理學科的重要分支,已經相當成熟,其在公共管理學科中的地位和作用,堪比經濟政策(分析)在工商管理學科中的地位和作用。學會和運用公共政策的制定、執行、評估,是從事公共管理實務與研究的一項基本功。

公共財政(學)。公共財政是實施公共管理的物質基礎,盡管錢不是萬能的,但沒有錢卻是萬萬不能的。財政學目前是經濟學門類的重要學科之一;公共財政(學)不追求財政學那樣完善的體系、豐富的內容,而是側重于財政的公共性方面,研究公共財政的性質、類別、功能和管理,著眼于評估和提升公共財政的績效。

公共組織管理。組織既是實施公共管理的平臺和保障,更是我國黨和政府的核心競爭力。遺憾的是,目前它在現行的學科分類體系中還看不到,相關的課程和理論仍然多為西方管理學中的“舶來品”。應當在政治學、行政學、組織理論以及管理學一般理論的基礎上,總結我國黨和政府的組織、領導、協調、執行力、運行機制、考核方式的成功經驗,構建具有中國特色的公共組織管理學。

社會科學研究方法。幾乎每門學科都有自己所特有的方法,從而能夠解決其他學科所不能解決的問題,得出其他學科所不能得出的結論;然而在當今,學科之間的交叉、滲透愈來愈明顯,新的發現愈來愈依賴于跨學科的研究。社會科學研究方法采用綜合、集成的方式,介紹和傳授經濟學、政治學、社會學等主要社會科學學科的研究方法。借助于社會科學研究方法,公共管理學科既可以保持與這些社會科學學科之間的溝通和對話,而且可以運用和借鑒這些社會科學學科的研究方法來解決公共管理領域的問題,發展和完善公共管理學科體系。

電子政務。人類社會進入了互聯網時代,互聯網與人工智能技術已經并繼續從根本上改變著整個世界。為了適應這個全新的時代,公共管理需要實施“互聯網+”。現在已經形成的電子政務,不僅大大提高了政府主導的公共管理績效,而且開辟著公共管理的新領域、涌現出公共管理的新模式、引發了公共管理的新問題。作為公共管理的實務和研究人員,完全有必要學習和掌握電子政務。

目前可以將上述這些“最大公約數”作為公共管理學科學生的必修課程,作為公共管理學科教學科研人員應當具備的基本知識、基本方法和基本技能,當然也不排除其中有一些將來可能發展成為公共管理學科的下屬重要專業。

找到“最大公約數”固然重要,科學地闡釋“最大公約數”則更為關鍵。現在看來,“最大公約數”中最核心的部分是公共管理理論與方法,它源于公共行政學,而公共行政學的發展相對“最大公約數”中的其他部分則是最成熟的。即便如此,公共行政學百年爭論的歷史告訴我們:時至今日,公共行政學的身份與地位仍然不斷遭到挑戰,人們一再地質疑:“它是政治學的一部分? 是工商管理的一部分?還是一個獨立的學科領域?它到底是什么?”爭論的焦點包括:(1)公共行政學的研究取向是什么?它是一門學科還是一種職業?如西蒙與沃爾多之爭、達布利克與公共行政網絡社群的系列爭論。(2)公共行政能被看作一門科學嗎?如達爾與西蒙之爭。(3)主流社會科學的研究標準是否適用于公共行政領域的研究?如達布利克與公共行政網絡社群的系列爭論。(4)究竟是實證主義的還是規范的研究方法更能幫助我們了解現代公共行政實踐中的問題?如西蒙與沃爾多之爭、達爾與西蒙之爭、西蒙與阿吉里斯的系列爭論、特里與弗蘭特之爭,以及達布利克與公共行政網絡社群的系列爭論。這種爭論不是壞事,“因為爭論的結果不是一方吃掉另一方,而是彼此看到并吸收了對方的長處,它們各自的‘片面深刻性’共同為公共行政理論與實踐的發展做出了有益的貢獻。”[6]借鑒公共行政學的發展經驗,作為公共管理學科“最大公約數”的公共管理理論與方法、公共政策(分析)、公共組織管理、電子政務等,都還需要通過長期的爭鳴才能得以發展、提升,從而真正成為公共管理學科研究者的共享價值觀,成為公共管理這一沒有“血緣”關系的學術共同體的“粘合劑”。

四、最小公倍數:共同體的疆域邊界

在數學中,與最大公約數相對應的是最小公倍數,它是指同時作為某些數的整數倍數中最小的一個數。如果說“最大公約數”確立了學術共同體的共享價值觀,那么“最小公倍數”則為該學術共同體劃定了疆域邊界。公共管理一級學科的各個二級專業有了共享價值觀,并不意味著它們觀察問題的視角就完全相同、研究的旨趣和方法就完全一致、所持的觀點和結論就完全吻合;其實它們相互補充、相互包容、相互欣賞,如此兼容并包發展的結果便構成了公共管理學科的豐富內涵。只要在此范圍內,就沒有越出學科的疆域邊界,就不屬于“不務正業”。

在上述“強化一級學科、淡化二級專業”的學科管理大背景下,公共管理學科的同仁們必須有寬闊的胸懷,跳出自己所屬的二級專業甚至原來所從屬的學科門類(如政治學、醫學、教育學、經濟學、理學等),以包容的眼光看待和評價他人的研究成果,以歡迎的心情對待跨學科而來的研究者,以學習的態度相互取長補短。這些年來,越來越多的跨學科學者進入公共管理研究領域,獲得了公共管理學界的許多課題、獎項、人才計劃頭銜。有人將其斥之為“搶奪公共管理學科資源”,其實這并不全是壞事,而是好事。不僅可以提升整個公共管理學界的水平,而且也有利于我們向強者學習,更快地提高自己。

當年公共管理學科剛剛成立時,政府職能轉變滯后,“非典”暴發以及“看病難、藥價貴”、教育亂收費和教育不公平、社會保障缺位和農民工被欠薪“打白條”、土地征用與征收中的種種“貓膩”及其連帶的房地產市場混亂問題,既引起了社會輿論強烈的批評和關注,也暴露出政府在提供公共物品(服務)、處置公共問題、管理公共事務、維護公共利益方面的許多不如人意之處。正是在這一背景下,下轄行政管理、社會醫學與衛生事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級專業的公共管理一級學科正式確立。時隔20年,一方面,上述狀況得到了明顯的緩解,這里既有政府和社會各界的努力,也離不開公共管理學界的貢獻;另一方面,目前民生領域還有不少短板,“群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題”,[7]這又要求我們公共管理學界繼續奮斗。總之,由政府主導、社會廣泛參與、充分利用市場力量,提供公共物品(服務)、處置公共問題、管理公共事務、維護公共利益的領域,都屬于公共管理學科的研究對象。

為了更好地理解我國公共管理學科的疆域邊界,筆者以為用民生概念來界定最為妥帖,只要與民生直接相關聯的,都屬于公共管理學科研究的對象。相比于公共精神、公共政策、公共服務、公共事務等“舶來品”,“民生”同“小康”一樣,是地地道道的本土化概念。按照《現代漢語詞典》和《辭海》的解釋,“民生”就是“人民的生計”,即指老百姓的生活來源。但因其涉及范圍太廣,似乎沒有什么實際意義。直到孫中山先生提出以民生主義求富強,并將民生主義的內容確定為“平均地權”和“節制資本”,民生才成了政治理念。改革開放40年來,中國共產黨的民生理念日漸清晰,這就是“不忘為人民謀利益的初心,牢固樹立以人民為中心的發展思想,堅持增進民生福祉的根本目的;以解決社會主要矛盾為主線,以人民日益增長的美好生活需要為動力,以共建共治共享為原則,堅定地走共同富裕的道路;以公平正義的制度安排做保障,以人民有更多的獲得感、幸福感、安全感為評價標準。”[8]接著,將民生理念可操作化為民生實務,確定人民群眾最關心最直接最現實的民生五大領域,即就業、教育、醫療、居住和養老;為了解決“民生五難”,努力推進民生建設七項內容,即擴大就業、發展教育、保障醫療、建售住房、促進養老這五件事外加社會保障和精準脫貧,以實現“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”;再次,在民生建設中不僅提供就業、教育、醫療、居住和養老等準公共物品(服務),而且覆蓋提供公共安全、公平正義等純公共物品(服務)的社會治理,狹義民生擴展到了廣義民生;現在,為適應新時代的新要求,民生建設已由為民辦實事上升為國家建設的“基本方略”,進而成為檢驗黨和政府人民性的“試金石”。顯而易見,實踐中民生發展的邏輯進程之指向與公共管理學科的疆域邊界高度吻合,只要是有關保障與改善民生的政策、舉措、服務、事務等,都應當屬于公共管理學科的研究范圍。這樣一來,公共管理學科還有進一步發展、拓寬疆域的空間。

五、共同體的發展趨勢探索

伴隨著中國特色社會主義的發展和改革開放的持續推進,公共管理學科的發展空間相當寬闊。其趨勢有三種可能:

一是維系現狀。鑒于學科的積淀與發展往往需要假以時日,再說學界本身目前也意見不一,因此近期內很可能是維系現狀,即繼續保留公共管理一級學科及其5個所轄二級專業不變,通過尋求“最大公約數”來確立學科共享價值,增強本學術共同體的凝聚力;通過尋求“最小公倍數”來厘定學科疆域邊界,包容本學科各專業的發展,而不輕視或否定本一級學科內、本二級專業外的研究成果和知識傳承。

二是發展壯大。公共管理學科正式登上國務院學位委員會學科目錄以來,經過本學科同仁20年的努力,可以考慮在調整內涵的同時擴大外延,促進公共管理一級學科發展壯大。例如:(1)保留“行政管理學”專業,因為從公共管理學科的歷史淵源上看,它是其源頭;從公共管理學科的發展現實來看,它也是其主體。(2)將原有的“社會醫學與衛生事業管理”“教育經濟與管理”“社會保障”“土地資源管理”等4個專業合并為新的“部門公共管理”專業,因為公共物品和公共事務具有多樣性,采用一一列舉的辦法是無法窮盡的,而且按照原有的專業設置容易導致各個培養學校專業設置雷同、科學研究低水平重復。改為“部門公共管理”專業以后,有利于各個培養學校根據自己的主體學科、辦學實力和師資狀況,在“部門公共管理”專業中自主確定專攻方向,揚長避短,真正辦出特色。(3)新增“公共管理理論與方法”“公共政策”專業,前者為其他幾個二級專業提供基本理論和基本方法,克服它們因為沒有“血緣”關系而顯現出的隨意拼湊感;后者則不僅為其他幾個二級專業提供治理工具,也有利于同國際接軌、與國際同行對話。

三是“裂變式”升級。基于公共管理學科獨立設置以來的20年發展,加上與此同時我國政府職能轉變的顯著進展,公共管理學科中的某些專業已經具備提升為一級學科的基本條件,也就是說,現有的公共管理學科有可能“裂變”為幾個一級學科。例如,社會保障二級專業就有條件提升為一級學科。社會保障專業最早脫胎于經濟學門類中的“勞動與社會保障”,但社會保障實踐的發展已經越來越遠離立足于勞動關系的一種權利,而成為立足于國民身份的一種權利;社會保障的內容已經由最初的社會保險、社會救助、社會福利擴展到優撫、慈善、扶貧、年金等,保障的重點已經由經濟保障擴展到服務保障,“建成了包括養老、醫療、低保、住房在內的世界最大的社會保障體系”[9];相關政府主管部門也由最初的勞動社會保障部門牽頭、民政部門協助,發展到如今的民政、人社、稅務、退役軍人、應急、衛健、醫療保障等多部門協同;國家對社會保障學科的理論研究和人才培養提出了更高的要求,過去5年內,“被中宣部、教育部列入重大項目的社會保障課題達50多項”。[10]

不僅社會保障專業如此,其他從屬于公共管理一級學科的二級專業,如果有條件的話,也可以上升為一級學科。這樣一來,是否公共管理學科的發展會出現違背學科發展規律的“大躍進”?這種擔心其實大可不必。從國家層面看,堅持在發展中保障和改善民生已經成為中國特色社會主義的基本方略;從學科自身發展看,從屬于公共管理一級學科的5個二級專業并非始于1997年,而是有著更為悠久的歷史和充分的積淀。學科自身的成熟條件同國家方略的迫切需要相結合,上升為一級學科并不違背客觀規律。

至于上述三種可能性中哪一種最后變為現實,則有賴于公共管理學科學術共同體的努力和國家學科管理的發展變化。對此,我們既要盡力而為,又要量力而行。


參考文獻:

[1]童星:《公共管理學科分類與學科管理》,《公共管理學報》2006年第2期。

[2][3]參見國務院學位委員會、教育部印發的《學位授予和人才培養學科目錄設置與管理辦法》(學位〔2009〕10號)第三條。

[4]童星:《論風險災害危機管理的跨學科研究》,《學海》2016年第2期。

[5]轉引自《習近平:確立價值觀“最大公約數”關乎國家命運》,《人民網》2014年5月5日。

[6]參見顏昌武、馬駿編譯《公共行政學百年爭論》,中國人民大學出版社,2010年。

[7]習近平:《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,人民出版社,2017年。

[8]童星:《社會主要矛盾轉化與民生建設發展》,《社會保障評論》2018年第1期。

[9]習近平:《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》,《人民日報》2018年12月19日。

[10]鄭功成:《中國社會保障學科建設:回顧與展望》,《人民日報》2018年8月13日。

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