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城市身份的權利附加

信息來源: 《行政論壇》2018年第5期  責任編輯:管理員作者:姚尚建  發布時間:2019-04-15

【摘 要】1949年之后,中國城市體制的背后是政治權力結構的調整,這種調整確認了中國城市體制的工人階級屬性,并通過票證、戶籍制度分割了城鄉的政治聯系,形成對城市居民身份的權利附加。1978年之后,雖然城鄉關系的對立與權利差距曾被農村工業生產的發展短暫否定,但是市管理縣體制重新把農村的發展置于城市發展之后。為了追求權利的平等,大量農村人口涌入城市,由于城市身份的缺乏,進入城市的農村人口仍然無法實現與城市居民的權利平等。因此城市身份仍然有捍衛城市壁壘的可能性,而這些,正是城市化推進的困難所在。

【關鍵詞】城市政治;城市體制;權利附加


城市化意味著人口的城市準入與公共政策的改變,因此城市化首先是一個政治過程“,對于政治行為,一般可以從三個維度來描述:組織化程度、制度化程度,以及所追求的社會變革的程度”[1]。同時,城市化還體現為一個社會過程“,城市化不只是一個建造過程,還是一種實現共同利益的方式—建造者、使用者以及居住者一同設計、建造和管理,并協調相互利益。這意味著,城市化就是通過建筑來創造特定的社會和經濟生態。城市體系是城市化登峰造極的產物,也是第二種主要的城市建造方式”[2]。中華人民共和國成立以來的城市體系既包括已有的城市建設,也包括通過三線工程建設形成的城市,這些城市背后的政治結構與權利賦予成為中國城市體系的主要內容。

一、中國城市體制的等級結構

(一)城市政治等級的確立與變遷

長期以來,中國的城市往往是政治推動的產物,而秦漢時期尤為關鍵。秦始皇在統一全國的過程中,即在全國推行郡縣制;漢初,高祖劉邦即令“天下縣邑城”,從而在制度上確立了全國性的郡縣城市體系[3]。在郡縣制格局下,一些重要的城市分別成為各級政府的治所,從而奠定了長達2000余年的城市政治等級基礎。雖然在晚清民國時期,中國實施過短時期的城市自治,但是基本上沒有撼動中國城市等級的政治慣性。

1949年,中國共產黨獲得革命勝利,從而構建了自身的城市體制,這一體制本身既來自傳統,也來自政治集權的需要。1933年12月,中華蘇維埃共和國臨時中央政府公布了《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法》(草案),規定蘇區城市分中央直屬、省屬、縣屬、區屬等4等,該法還同時規定“市蘇維埃為全市的最高政權機關,由全市選民選舉代表組成之”,市蘇維埃下設擴大紅軍委員會、工農業委員會、國有財產委員會、教育委員會、選舉委員會、工農檢查委員會等二十多個機構[4]36。這一城市分類為中華人民共和國成立以后的城市體制奠定了基礎,并初步形成中國城市的政治等級。

(二)城市體制的外部擴張

對于市制,學界有不同的認識。本文采納如下的觀點,即市制有廣義、狹義之分:廣義的市制,是指城市的管理體制,包括城市特定地域空間的行政組織結構、職能結構、行政管理方式和行政運行機制的總和;而狹義的市制僅是指城市建制制度,即城市行政區劃體制[5]26。因此城市體制既可以表述為作為行政區劃的城市體制,也可以理解為作為管理體系的城市體制。

中國的城市體制深受郡縣制的影響,這種影響既體現為城市的外部形態,也體現為城市的內部結構。《中華人民共和國憲法》第三十條規定,中華人民共和國的行政區域劃分如下:(一)全國分為省、自治區、直轄市;(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。1989年通過現已廢止的《中華人民共和國城市規劃法》第三條則明確“:本法所稱城市,是指國家按行政建制設立的直轄市、市和鎮。”因此可以看出,中國城市分為直轄市、省轄市和鎮等三種類型,使中國城市的政治等級有了法律的剛性規定。

雖然法律規定中國城鄉分離的體制,但是20世紀50年代初,為了解決大城市的蔬菜和副食品供應,一些市開始實行市領導縣的體制,如1949年蘭州領導皋蘭縣,1950年旅大市管轄了旅順市(縣級)、金縣和長山縣,在這些地區,市領導縣主要是為了保證城市的蔬菜等物資供應。1958年1月,上海市實行市領導縣體制,共領導11個縣。隨后,北京也管轄4個縣。1959年9月,第二屆全國人大常委會第九次會議決定,直轄市和較大的市可以領導縣和自治縣,第一次以法律形式確認市領導縣體制[4]38。

(三)城市體系的初步擴張

市領導縣體制成為中國縱向政治結構的組成部分,在城市的膨脹中,一些特大城市形成了。一些城市內部形成分區治理,這就是我國法律制度中的“設區的市”。根據《中華人民共和國憲法》第九十七條規定,除了直轄市以外,省轄市還分為設區的市和不設區的市兩類。市和市轄區設立人民政府,作為不設區的市或市轄區的派出機關,街道辦事處以市或區的名義進行管理,從而形成市—區—街道的權力架構。

需要強調的是,這種內部體系有一個逐步形成的歷史。在中華人民共和國成立初期,民國時期的保甲制度廢除,城市普遍形成市區兩級架構,一些規模較大的城市就分為多個區。1949年5月27日上海解放,市人民政府就設有黃浦、嵩山、盧灣等20個市區及新市、江灣、真如等10個郊區,共轄30個區[5]198,但是隨著行政區劃的逐步調整,尤其是到了1956年,近三分之一的市區和郊區被合并。市區的合并在全國城市中被推行開來,1950年7月,成都市的14個區也被合并為8個區。

合并之后的市區和郊區形成街區管理的強化,但是作為在農村成長起來的革命黨,中國共產黨嚴重缺乏管理城市的經驗,很多地區的城市管理與農村管理模式相似。一些城市在接管舊政府的區公所后,曾在區公所下設街政府作為城市的基層政權組織。1949年6月,劉少奇指示,城市要以恢復生產為中心全面安排工作,城市的政權不能像農村那樣分成小塊塊來劃地而治。據此,北京市政府決定撤銷街政府并將其與派出所合并,把區政府也作為市政府的派出機構,因此街政府在北京市只存在了兩個多月。天津市也于1949年初設立街政府,不久更名為街公所;6月撤銷建制并入公安派出所,1952年重新恢復為街公所[6]。1954年12月,全國人大常委會通過《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》,兩部法律規范明確了居民委員會作為居民自治組織的地位,而街道辦事處的主要任務則為辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項、指導居民委員會的工作、反映居民的意見和要求。條例的頒布,將城市管理功能下沉到街道,街道同時成為政府與居民自治的連接環節。

二、中國城市體制的身份鎖定

在馬克思主義經典作家那里,雖然城市集聚了大量的生產工人,但是城市并不屬于工人,城市仍然是資產階級的政治堡壘。它們“創立了巨大的城市,使城市人口比農村人口大大增加起來,因而使很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態。正像它使農村從屬于城市一樣,它使未開化和半開化的國家從屬于文明的國家,使農民的民族從屬于資產階級的民族,使東方從屬于西方”[7]。在無產階級獲得政權以后,勢必就要改造這種已經形成的、沒落的城市,使之具有無產者的政治符號。

(一)工人階級的生產型城市

恩格斯在《英國工人階級狀況》中把工業資本主義的發展、城市、無產階級的形成結合到一起,恩格斯認為,工廠生產方式促進大城市的形成和專業化;工人住宅區體現出大城市的空間隔離特征;城市激發了工人的階級意識和政治能動性[8]。在中華人民共和國成立初期,較小的工業規模和產業工人隊伍,構成了這一時期的城市特征。

1949年3月5日至13日,中共七屆二中全會在西柏坡召開,毛澤東在會議報告中指出,在全國勝利的局面下,黨的工作重心由鄉村轉移到城市,“只有將城市的生產恢復起來和發展起來了,將消費的城市變成生產的城市了,人民政權才能鞏固起來”[9]。KamWingChanr研究發現,1949年后中國城市化進程中高速工業化與低城市化率并存,這種世界范圍中罕見的城市化進程只有從生產先于消費、消滅城鄉差別等社會主義城市理論出發才能充分理解[10],但是由于這一邏輯同時壓制了城市服務業的發展,因此為城市的商業化轉型增添了變數。

(二)城市的工人階級身份

“中國在1949年以后建立了一種特殊的社會結構:城鄉的分野和政治化的社會分工,這造就了職業對社會身份的極化。中國的工業生產和政治、經濟進程,都在維護既定政治權力框架、固化城鄉階級分野和保衛現有政權的框架下展開”[11]。在依靠工人階級的基本思路下,城市體制日益具備了工人階級的屬性。例如,針對工人住房條件的惡化,1951年毛澤東就提出有計劃地建筑新房,修理舊房,以滿足人民的需要,一批工人新村隨之在大城市陸續建設,“在新政權看來,‘建造住房’首先是關于為哪個階級服務的問題……更為重要的原因是,作為無產階級政黨的新政權必須通過實際行動——為工人建新村——來履行‘工人階級當家作主、依靠工人階級建設社會主義城市’的政治承諾”[10]。

雖然中華人民共和國成立初期的三線建設給東部一些城市工業帶來影響,但是從全國范圍來看,中國工廠數量的絕對增加催生了大量的工業城市,也形成一支日益壯大的工人隊伍。在社會主義主義城市理論中,工人不再是出賣勞動的雇傭勞動者,工人階級在接管、管理城市之后,城市也賦予工人合法的身份。同時,城市化與工業化的發展催生了大量的城鎮人口。1953年,為了解決城市人口對于糧食的需求矛盾,國家壟斷了農產品市場,在全國實施了長達32年的糧油棉花等統購統銷政策。統購統銷制度雖然解決了糧食問題,但也深刻影響了市場體系尤其農村的經濟發展。

短缺經濟不僅催生了統購統銷制度,還催生了票證制度。與20世紀80年代結束的統購統銷相比,票證制度直到20世紀90年代才陸續退出市場。票證制度的確立主要表現在兩個方面:一是通過票證對統購統銷進行制度性安排,二是通過各種規章對票證本身進行制度性安排[12]。統購統銷政策則分兩個部分進行,在糧食從農村統購以后,在城市、對機關、團體、學校、企業等人員進行統銷。一般市民可憑證購買,從而保證了城市的糧油供應,確保城市化和工業化的穩步推進。同時需要看到的是,中國糧食統購統銷的出發點是向“三農”索取工業化的糧食、原料、資金的積累,是通過壓縮、控制市鎮居民的消費水平來維持低工資,為不斷產生工業的高額利潤提供條件,其本身也并不天然與計劃經濟、社會主義契合[12]。盡管城市工人或城市居民的消費能力受到壓制,但是與飽經盤剝的農民來說,城市戶口意味著更穩定的“鐵飯碗”生活,這種生活恰恰是標簽化的、城市的工人階級的身份賦予的。

(三)城市身份的權利附加

從票證字面上看,票是價值的標志,證是資格的證明,但是從統購統銷的政策效果看,作為有價證券,票據的持有意味著權利的分配,證件則是持有票據的前提。在短缺經濟時代,擁有證件的城市居民通過票據實現了權利的保障甚至附加,無法持有城鎮戶口證件的其他居民則被排除在權利之外。在糧食分配的過程中,城市戶籍人口根據不同的職業又有差異,如“縣機關干部、教師、醫師每人每月27斤,區鄉干部33斤,居民24斤,大學生33斤,中學生22斤到24斤,兒童15斤;工人按工種:特殊工種45斤,重體力勞動工37斤,一般體力勞動工30到33斤,輕體力勞動工27斤等等”[13]。

除了糧油等物資供應以外,1949年以后的中國還把大量的學校、醫院、車站、文化館、博物館等公共設施建設在城市,使城市居民擁有更多超越農村居民的權利。1958年,我國新的戶籍制度建立,勞動力的自由流動被嚴格限制,這種充滿矛盾的、等級制的城鄉戶籍既分割了兩種社會生產和生活,也分割了權利。城市戶口作為一種稀缺資源,吸引了大量農業人口的關注,大量的農業人口無論求學、工作都把獲得城市戶口作為既定目標。附加在戶籍制度身份上的各種福利待遇與原戶籍存在千絲萬縷的聯系,成為中國城鎮化過程中的“無形堤壩”[14]。同時,在城市體系內部,也有直轄市、計劃單列市和省轄市等不同的等級,公共資源的分配基本上遵循著這樣的等級序列進行,這就為城市居民內部的權利差距提供了制度確認,而進入政治等級更高的大城市工作與生活則成為又一種社會流動的身份標志。

城市身份造成的權利附加尤其體現在政治權利上,在形成全國或地方權力機關—各級人大時,城鄉居民形成不同的政治權利。早在1953年,我國就制定了第一部選舉法,但是也早早地開創了“不平等投票”的先例。1979年選舉法,規定了人大代表選舉時的不同人口比例,按照當時的規定,自治州、縣、自治縣人大農村每一代表所代表的人口數4倍于鎮每一代表所代表的人口數,省、自治區人大比例為5∶1,全國人大為8∶1。選舉法在1995年有過修改,將各級人大在農村地區和城鎮地區的人口代表比例統一為4∶1,由此正式形成1/4條款現象[15]。以法律規定并固化城市居民對于農村居民的身份性歧視,在世界選舉制度上十分罕見,也飽為國內學界所詬病。

三、中國城市體制的持續強化

(一)城市空間的持續擴張

在前文曾經提及,中國的城鄉關系是彼此分割的,但是在一些大城市,比如上海,為了保證城市功能的行使,一些鄉村郊區也并入上海,起著城市菜籃子的作用。1956年前后,上海市10個郊區歸并為東郊、西郊、北郊等3個大郊區。此時,全市土地面積654平方公里,1958年1月,上海、寶山、嘉定等3個縣劃入上海市;同年11月,川沙、南匯、奉賢等7個縣也劃入上海市,上海市的轄區范圍擴大到5910平方公里。其中,11個郊縣5718.09平方公里[16]。

城市空間的擴張意味著城市管理事務的增加,尤其是在1978年以后,中國社會結構發生深刻的變化,市場的復蘇、人口的流動催生了城市基層治理的組織結構。雖然《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規定街道辦事處是市轄區、不設區的市人民政府的派出機關,但是由于城市治理的復雜性,上海首倡的“兩級政府、三級管理”的模式開始在全國城市推行,由于劃清了市、區的管理職能,街道辦事處的功能開始逐漸膨脹,街道作為一級政府的呼聲不時見諸文字。

(二)城市權力的快速蔓延

1978年以來,中國城市化提速(見表1),同時,經過一段時間的回潮,1983年,市管理縣體制在全國范圍確立,城市開始擁有超越農村的政治權力。領導縣的地級市1982年僅有55個,到2001年則達253個,領導著1445個縣級行政區(不含市轄區),分別占市和縣級總數的95.5%和70%[17]。


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市領導縣體制的確立實現了中國城鄉的制度合轍,相對閉鎖的中國地方發展確立了工業化和城市化的雙重目標。從發展經濟學的角度,我國在“一五”計劃時期進行的國家工業化實際上只是城市工業化,當時占全國人口80%以上的農村并未參與其中,不斷增加的農村剩余勞動力也未能被工業吸收,直到1978年農業勞動力在社會勞動力中的比重仍高達89.7%。只是從1978年開始的農村改革,才開始啟動非農化過程,勞動力要素的區域流動也變得越來越普遍和合法化。改革開放以來,城市化推進的速度明顯加快,1998年城市化比工業化落后11.8個百分點,差距比1978年減少了14.6個百分點[19]。

與這一時期城市工業化同步的是中國農村的工業化。在經濟力量的推動下,鄉鎮企業迅速崛起。1978—1983年,鄉、村兩級企業的就業人數由2827萬增加到3235萬,產值由493億元增加到1017億元;到1994年,全部鄉鎮企業已達2495萬個,職工人數達12018萬,產值總額達到42589億[20]。工業部門在農村與城市的同步發展,加快了全國工業化的進程。從城市政治學的角度,由于實現了城市對鄉村的領導,鄉村的發展必須服務于城市的發展。城市通過外部的權力擴張強化對鄉村資源的汲取,失去資源和精英的鄉村開始衰敗,以鄉鎮工業為標志的農村工業逐步凋敝。

(三)城市制度的身份爭論

1954年,劉易斯提出二元經濟理論,認為一個國家或地區的工業化和城市化是同步和一致的,城市化就是隨著工業化的推進,人口由農村向城鎮或城市轉移和集中的過程,經濟發展就是現代工業部門的擴張以及經濟活動的重心和人口及勞動力由農村到城市、由農業到工業的轉移過程。只要農村存在邊際生產力為零或負數的農業勞動力,這部分勞動力就會源源不斷地從農村流向城市,從農業部門向工業部門轉移,直到城市現代化工業部門吸納完農村傳統農業部門的所有剩余勞動力為止,屆時勞動力能夠充分就業,工業化和城市化得以基本完成[20],但是在中國生產型城市的建設過程中,城市對于農民的轉化并不積極,農民工的過渡性身份就是其中一個典型的例證。

在中華人民共和國成立初期的城市中,工人階級的屬性是城市合法性的重要來源。在改革開放之后的城市化進程中,大量的農業人口進入城市從事城市建設和工業生產,從而成為一個特定的群體——農民工。農民工到底是屬于農民還是工人一度成為爭論的焦點。一種普遍的觀點認為,城市農民工是20世紀90年代以后在中國社會出現的一個龐大的社會群體,雖然他們的戶籍在農村,但卻在很大程度上融入城市社會,他們不再從事農業生產,正在向工人階級轉化,因此是中國工人階級的一部分[21]。

事實上,對這些擁有農村戶籍的、從事工業生產的農民工階級屬性爭論的背后是對這些人員城市身份的爭論,也是關于這些個體是否擁有進入城市的權利的爭論。據國家統計局數據,截至2017年年末,中國大陸總人口139008萬人,其中,城鎮常住人口81347萬人,占總人口比重(常住人口城鎮化率)為58.52%,戶籍人口城鎮化率為42.35%,比上年末提高1.15個百分點[22]。因此,從人口城市化率與戶籍城鎮化率的差距不難看出,在中國的城市化進程中,既存在工業化與城市化的背離,也存在市民化與城市化進程的背離。作為當代中國城市的邊緣群體,農民工市民化是解決農民工問題、實現農民工向工人階級轉化的根本途徑[23];同時,如何實現農民工的市民化成為檢驗城市化進程的重要尺度。

四、結論

在過去的五年里,我國八千多萬農業人口成為城鎮居民。黨的十九大報告回顧了過去五年我國城市化建設的重要成就,同時明確了新時代我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,這樣的判斷同樣揭示了中國城市化進程的基本思路。中國的城市化伴隨著工業化和人口的遷徙,同時中國城市體制的背后是政治權力結構的調整。在1949年以來的中國城鄉分離中,城市居民得到工人階級的身份支持,同時在戶籍、票證等制度設計下,城市居民的身份得到更多的教育、衛生、住房等權利的附加。雖然在20世紀80年代之后,隨著農村工業的發展,城鄉分離的壁壘一度消解,但是市管理縣體制重新筑起了制度之墻,從而使農村的發展依附于城市發展。在城市蔓延的土地約束和人口膨脹導致的治理壓力下,一些中小城市陸續放開戶籍等限制,但是在一些特大城市,那些附著更多權利的城市身份仍然擁有捍衛城市壁壘的可能性。這些正是城市化推進的困難所在,但是在這種困難背后,我們必須面對的問題在于,如果城市體制意味著對于鄉村的持續性剝奪,那么這種剝奪之后的持續高漲的權利主張和社會運動則可能最終瓦解剛性的城市體制,因為城市的角色不僅屬于國家,還屬于人口自由遷徙的社會性后果。

 

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