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全球視野下公共服務標準化模式比較研究——基于國外市民公約模式的理論探索與改革實踐

信息來源: 《國外理論動態》2019年第1期  責任編輯:管理員作者:宋林霖 李曉藝  發布時間:2019-04-05

【摘 要】公共服務標準化的改革在中國尚處于起步階段,中央政府對標準化工具在公共服務領域運用的必要性有著較為清晰的認識,但是地方政府對落實路徑的認識仍比較模糊,國內研究對這一點沒有作出充分的回應。而30年前發端于英國、而后擴散至全球的市民公約制度改革引領了公共服務標準化實踐,國外相關研究也成果豐碩。本文通過考察全球市民公約制度改革的產生、發展、完善與擴散的過程,在分類基礎上對其動因、特征與運行過程進行比較,梳理和總結了以英國為代表的樣本公約模式、以西班牙為代表的電子公約模式、以日本為代表的城市公約模式的經驗,以便為加快國內公共服務標準化建設進程、開拓多維觀察視角提供多種成熟方案,同時為減少制度實驗成本、降低改革風險、增強改革的可控性和穩定性做相關理論準備。

【關鍵詞】公共服務;標準化;市民公約;全面質量管理

 

基本公共服務是政府提供的、保障公民生存和發展的基本需求、與經濟社會發展水平和階段相適應的公共服務。標準化是加強和創新社會管理、進一步提升公共服務水平的重要技術支撐,在基本公共服務提供體系中發揮著越來越重要的作用。國外從1990年代起,發起了公共服務標準化運動,1991年英國市民公約的推行開啟了“服務標準化”的大門,此后各國采取措施推進公共服務標準化的發展,如美國的績效評估、德國的標桿管理、日本的全面質量管理等措施。自2010年10月中國國家標準化管理委員會(以下簡稱“國標委”)發布《公共服務標準化指南(征求意見稿)》起,在我國公共服務標準化已推行八年。2012年7月國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》、同年8月國標委同國家發改委等27個部委制定的《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》、2015年出臺的《國家標準化體系建設發展規劃(2016—2020年)》、2018年的《社會管理和公共服務標準化發展規劃(2017—2020年)》等政策文件都是推進我國公共服務標準化改革的頂層戰略設計。地方政府的改革也在展開,但是大部分實踐集中在政務服務標準化方面,如何全方位地推進公共服務標準化改革,需要進一步加強相關的理論研究,尤其是要對國外蓬勃發展的理論與政府重點關注的改革實踐過程給予高度的關切。

一、國內外研究簡評

市民公約源于1990年代英國梅杰政府發起的公共服務標準化改革運動,隨后在全球諸多國家得到廣泛應用。其英文全稱為“Citizen's Charter”[1],國內相關的研究比較少,在知網上以“市民公約”為篇名進行檢索,有3篇碩士論文,以“公民憲章”為關鍵詞進行檢索,也只有7篇相關文獻,研究內容都是對“英國公民憲章經驗”的初步分析。

相較國內,國外對市民公約的研究要更加深入。除了有學者研究全球各國的市民公約體系,還有諸多政府部門積極參與市民公約的研究設計和評估,目的是總結市民公約的發展經驗,擴大市民公約的覆蓋范圍,推動行政改革的進一步發展。研究單一國家的市民公約的文獻可分為“政府研究報告和宣傳手冊”和“一般性論文”。例如,英國市民公約的調研報告和實踐總結是由下議院圖書室負責,較有代表性的文獻是《市民公約研究報告》。1995年出版的第95/66號研究報告就對公約的提出背景、主要內容進行了反思和總結,指出在實施市民公約的過程中,政府的保守及宣傳的不足導致公民參與度低下、財政赤字嚴重,最終引發“公約熱線”的失效。[2]此外,馬德里市政府的公共管理部門在對市民公約進行研究分析的基礎上,于2007年出版了《馬德里服務公約》手冊,對公約的起源、發展、制定過程等進行了總結,詳細闡釋了西班牙的市民公約清單,以指導公民更好地了解與使用公約手冊。澳大利亞服務公約小組則于2000年推出《客戶服務公約原則》手冊,指出了公約包含的四大原則:明確公約的覆蓋內容,規范公約的制定方法,監督公約的執行方式以及改進公約的反饋途徑。[3]而學術研究者則傾向于研究各國模式中公民參與的效用。海瑞·克瑞斯娜·昆多(Hare Krisna Kundo)指出,在推行市民公約的過程中,公民的參與是關鍵。它可以提升對地方政府的土地管理行為的有效監督。因此市民公約有助于提高公共服務質量,促進問責制的進一步完善。早稻田大學的三輪真之教授指出,雖然市民公約是日本公民參與城市規劃的一項工具,但很少有學者將之納入學術研究領域,推行市民公約的意義在于它可以幫助公民了解每個城市的基本理念并參與城市設計。

綜上,如果僅從市民公約的視角看,國內的研究幾近于空白。學界對此關注度有限的原因主要在于:第一,政府改革的實踐探索仍處于調整公共服務的供給結構與供給方式的階段,包括公共服務的均等化問題和公共服務的市場化問題,而理論探討也基本在回應這兩個問題;第二,大約自2000年以來,國內理論界關于國外行政改革的相關主題的研究式微,無論是發達國家還是發展中國家,關于其各層級政府改革的具體背景、問題、影響因素與趨勢等的研究基本都處于停滯的狀態。市民公約作為一項較為微觀的改革模式,鮮有人對其展開探討也在情理之中。這種研究現狀與目前中國正積極參與全球治理這一新的時代背景并不相稱,理論界關于其他國家的行政改革的精細化研究亟待加強。

二、全球視野下市民公約的內涵與分類

市民公約作為改善服務質量、提高政府透明度的政策工具,在不同國家有不同名稱,例如,在英國、印度、菲律賓、墨西哥等國被稱為“市民公約”(citizen's charter),在南非、西班牙等國被稱為“服務信”(service charter),在日本被稱為“市民協定”,在澳大利亞則被稱為“客戶/服務公約”(client/service charter)。

本文認為市民公約具有雙層含義,以靜態維度分析,市民公約是保證公共服務質量的書面文件,目的是為公民提供質量可靠的公共服務,在沒有達到預先設定的標準的情況下,應向用戶提供賠償;而從動態方面來看,則可以將其視為政府制定服務標準、公布服務標準、檢測服務標準、持續改進服務標準的一個循環往復的過程。在這個層面上,一套完整的市民公約體系應該包含如下幾項內容:第一,政府承諾機制;第二,公民參與評價機制;第三,反饋補救機制;第四,部門獎勵機制。

依據制定公約的方式,市民公約可以劃分為兩種類型:一種是自上而下的,即先由中央政府一級制定,各地區再根據中央公約制定地方公約,如英國、南非、印度、西班牙、阿根廷等國家,這種方式一般出現在歷史上具有中央集權傳統的國家;另一種類型則恰恰相反,采用自下而上的方式,即在國家層面沒有制定標準,而是由各地自主制定,如意大利、美國、澳大利亞等具有民主傳統的國家,這種方式更利于增強公民參與決策的熱情。此外,還可以按照發展公約的經驗方式將西方民主國家的市民公約區分為英美式、北歐式以及歐洲大陸式,但這一分類只涉及歐美,因此不夠完整。也可以通過“種族”對公約進行分類,即“盎格魯—撒克遜型”(如英國、澳大利亞、新西蘭和美國等)和“歐洲型”(包括意大利、比利時、法國、西班牙等),在這兩種分類中,前者注重改革工具,后者重視改善組織內部程序、擴大用戶權限。[4]

在市民公約的傳播過程中,由于受到語言、歷史、殖民文化等因素的影響較大,除歐洲大陸國家外,印度、澳大利亞、菲律賓、南非等英語系國家的市民公約在內容和形式上與英國的市民公約非常類似,例如,印度直接照搬了英國的公約內容。而西班牙語系的國家,例如西班牙、阿根廷、墨西哥等的市民公約也都非常相似。日本的情況比較特殊,他們對英語比較熟悉,但是本國的民族色彩非常濃重,因而有著不同于其他任何一個語系的特征。因此,本文基于“語系”的不同,將所研究國家分成三種模式(見表1)。


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三、全球視野下市民公約模式的動因比較

英國的樣本公約模式以提高服務質量為導向。英國前首相梅杰在執政期間,為解決公共服務質量低下、人民對此日漸不滿這一問題,其政府在20世紀末發起了市民公約運動,即以公約的方式將政府的服務標準、目標、內容等公之于眾,主動接受公眾的監督,不斷提高服務質量。作為新公共管理運動和全面質量管理發展過程中的一個部分,其終極目標是滿足客戶而非政府官僚的需求。在英國推行市民公約一段時間后,各領域的公共服務質量都得到一定程度的提高與改善。此外,1990年代的南非政府也有志于改善服務質量,在1997年的《公共服務轉型白皮書》中提出了八個轉型重點,其中轉換公共服務的供給方式是關鍵。轉型后的南非通過“公共服務在滿足所有南非公民的基本需求方面的有效性”來衡量公共服務的質量高低。因此,在英國公約模式中,提高行政效率、改善服務質量、滿足公民需求是公共服務改革的終極目標。

西班牙電子公約模式是以服務公民為導向的。1996年,在費利佩·岡薩雷斯(Felipe González Márquez)領導的社會黨政府執政的最后幾個月,受到英國“市民公約”運動的啟發,西班牙中央政府開始進行廣泛的質量管理實踐,希望借助“服務信”來改善公共服務質量,最終在1999年,阿斯納爾保守政府通過皇家法令(第1259/1999號)發起“公約服務”運動。西班牙中央政府的市民公約包括三項與公民相關的目標:第一,民主合法性,即通過公共財政建立服務問責制;第二,保障公民權力,增加公民在公共服務內容方面的有效影響;第三,綜合考慮影響服務改善的因素,在此基礎上整合評估體系。同樣屬于這一模式的墨西哥服務公約希望借助這一工具,滿足公民的基本服務需求,推動社會的有序發展。因此,西班牙模式中的市民公約作為引導公民參與政治的工具,在指定的標準和投訴機制中引入了“公民聲音機制”,以提高公民對政府的信任、塑造現代化的政府形象。

日本城市公約模式以創建美好城市為導向。在1990年代的日本,隨著城市化的推進,逐漸出現行政機械化、公民需求多樣化等一系列問題,這給當時的日本政府造成較大困擾。與英國和西班牙的模式明顯不同的是,當時日本還出現了“公民關系冷漠疏遠”、“生活環境惡化”等社會現象,為改善公民生活質量,加強公民之間聯系,打造宜居的城市環境,政府認為借鑒英國的市民公約制度是必要的。但日本素來具有強烈的民族意識,在引進英國公約時,政府試圖融入本民族文化并對其進行較大改動。改動后的公約不僅在精神方面發揮著激勵作用——鼓勵公民積極進取,更在現實生活中起到協調作用——增強公民合作。市民公約的日本模式以尊重人權、倡導自治作為基本精神,以公民之間相互尊重作為基本理念,以享受自由生活作為基本目標,展現作為日本公民的自豪感、參與環境建設的責任擔當以及尊重、宣傳、繼承城市文化遺產的共同愿望。可見,這三種公約模式得以建立的動因不盡相同,這不僅受到當時社會背景的影響,更與各國的文化傳統不可分割。三種模式中,英國模式更重視提高行政效率,西班牙模式為改善政府與公民的關系而更加強調“服務公民”,日本模式受傳統文化影響較大,意圖借助市民公約重塑和諧、友好的城市環境。而“當權者強烈的改革意識”是三種公約產生的共同原因。

四、全球視野下市民公約的制定和執行過程比較

一般而言,市民公約要充分發揮其效用,除需要做好前期準備、與各方合作者進行磋商外,還需要四個基礎性環節:制定、執行、評估、獎勵。公約的制定是基礎,執行則處于四個環節的核心地位。因此,這兩個步驟對公約的效用是至關重要的。從公約的制定來看,前述三種公約模式的差異主要體現在原則和體系兩方面。公約的制定理念反映在公約的制定原則中,也是領導者的價值觀的體現。在英國模式中,公約制定需要遵循六個基本原則:標準、信息和透明、服務選擇和咨詢、禮貌、錯誤改正以及經濟價值,這體現了領導者以公民為導向的行政改革決心。在西班牙模式中,基本指導原則為“標準、承諾、信息公開、績效評估”;較特殊的原則是獨立判斷、合作參與、持續改進,以更好地引導公民參與政治活動。但是,在日本模式中,受到中央與地方特殊的行政關系的影響,沒有明確的指導原則,通過分析研究不同省市的市民公約,我們發現“保護環境、傳承文化、節約資源、教育子女”是其制定公約的隱含原則,這也是大部分日本公民具有較高素質的原因。公約體系是對公約內容的系統化和模塊化總結。英國公約模式主要由公約主體內容和輔助工具兩大部分構成。公約主體內容是各項服務所要達到的標準,公約獎勵和熱線是輔助公民了解公約的工具。西班牙公約模式也可歸結為兩大塊,標準化指標僅是其中一部分,“公民參與政治途徑、公民政治權力和義務”是其主要內容。相較而言,日本公約模式的內容則比較單一,主要是作為城市規劃設計工具,倡導公民建立一個互助、和諧、溫暖、環保的城市環境,其輔助工具包括“市歌”、“城市宣言”。這三種公約模式在制定原則和體系上的差異直接限制了公約的使用范圍,英國的公約模式可以運用于公共服務的各領域,西班牙的公約模式一般用于與政治活動相關的領域,但日本的公約模式使用范圍相對較窄,主要應用于城市規劃。

三種模式在執行方面也形成鮮明對比,即負責市民公約事宜的機構的性質、職責范圍、人員構成、與會時間都有所不同。英國為推行市民公約,在內閣辦公室下設專門機構:市民公約部和市民公約顧問小組(以下簡稱“顧問小組”),其性質與我國的直屬特設機構類似。市民公約部負責公約整體的實施、發展、協調等內容,尤其注重對公共服務專業詞匯的把握;而由8名(后期有2名成員因期滿離任,現任6名)非政府成員組成的市民公約顧問小組,則主要承擔咨詢職責,不能制定或發布報告。其中,顧問小組成員一般來自為公民直接服務的商業機構的高管,且除主席外,每個成員都對特定公共服務領域負有獨立責任。自其成立以來,顧問小組每月要召開一次歷時2—3天的會議,此外還要與總理、各部長和高官舉行特別會議。在西班牙模式下,由服務質量和公民服務總局(以下簡稱“服務總局”)管理市民公約事項。該機構是根據西班牙第84/1995號法令對原部委進行改組后建立的,隸屬于財政部。服務總局的責任涵蓋五大模塊(電子化政務領域的技術開發和支持、質量管理、能源供應合理化、市民公約、組織協調促進公民參與),公約只是其中一項內容。人員方面包括1名局長,2名副局長和12名不同服務領域的負責人,半年進行一次會議。與英國和西班牙的模式差異較大的日本市民公約研究委員會(以下簡稱“委員會”)是由市民自發成立的,因此具有民間團體的性質。一般來說,委員會成員至多7人,由市民代表和學術研究者組成,主要包括委員長(負責管理會務)、副委員長(輔助委員長管理)和一般出席委員。委員會負責制定并向市長提交公約草案,無固定會議時間,在公約的制定和修改期間,會議比較頻繁。由此可見,負責市民公約的機構形式可以是多樣化的,重要的是公約的職責歸屬需要明晰。在不同動因下建立的三種公約模式也受到政治、文化的影響,因此在制定和執行的過程中形成了較大的差異,總體而言,英國與西班牙的公約模式體系更加相似,而日本模式由于受到較強的文化傳統的影響,其公約體系出現較大變動。不過,這些特殊性推動公約在各國的公共服務領域發揮了更為充分的作用。

五、全球視野下市民公約的評估和獎勵過程比較

在市民公約制定后,為確保其能夠得到更好落實,各國都會采取有效的評估和獎勵措施,以激勵相關部門、人員積極參與公約的實施,從而塑造一個有利于公約實施的社會環境。關于公約的評估方式,三種模式的差異主要體現在評估標準和方式上。英國的市民公約模式,由市民公約部作為評審小組,評估的內容包括公民滿意度和公共服務質量改善度,采取百分制評分法,將兩者的綜合評估作為最后的評審成績,評審成績具有較強合理性。在西班牙的市民公約模式中,由參議院特選員作為評審專家,評估內容包括主流媒體賬號活躍度、公民政治活動參與度、政府政務辦結度、預算執行度、建議投訴處理度、文件會議公開度,同樣,按年度實行百分制評分并將其作為評估標準,這種模式以政府活動作為主要考核對象,較少涉及公民的參與。不同于西班牙市民公約模式中的政府評估視角,日本的市民公約模式在評估方面充分體現了“公民導向”,評估內容主要與公民的生活環境有關,包括城市整潔度、公民健康水平、房屋舒適度、社會福利普及度、基本設施完善率、教育文化醫療覆蓋率,此外還包括一些與行政相關的內容,如提案處理量、證件證明交付量等,絕大多數以改善率為評估標準,但關于公民貢獻度的評估標準主觀性較強,一般由“公約表彰審查會”審定,也可以直接經過市長認定,將“年度內各行業公民所做貢獻”作為標準,包括公共福利增進、科學技術發展、文化習俗傳承等,貢獻大小由審查會和市長判定,而非經過客觀數據分析得出。

就公約獎勵而言,三種模式的差異主要體現在主體、主體獲取獎勵的方式及獎勵的目的等諸多方面。英國的“公約獎”由內閣辦公室負責授予表現優秀的公共服務部門和組織,但需要參與評選的部門提交評選材料,獎項意在表揚、鼓勵提供卓越服務的公共部門,使其對用戶的需求作出更加積極的回應。西班牙的“最佳實踐獎”和“質量獎”由公共管理部負責授予那些在服務質量方面表現出色的組織,以促進這些組織的改進與發展。由此可見,在英國與西班牙的模式中,獲得獎勵的主體由負責公約的議會通過各項指標考核和評選后公布,且評選的主體只能是各公共服務部門,個人不能參與評選,目的都是促進公共服務組織提供更高質量的服務。但日本模式與前述兩種模式有較大差異,除了由公約推進委員會進行評選,符合獎勵條件的公民也可以按照規定程序,自行申報“名譽市民”獎,若獲獎者去世,獎勵則可以授予其第一繼承者,一般而言,獲獎對象是個人,公共服務部門則不包含在內。在日本科學界,在相關文獻做出重大貢獻的個人可以獲得“榮譽獲得者”稱號,政治界的杰出表現者(市議員)將被授予“有功者”稱號,目的在于促進科學研究的積極發展和社會生活的和諧穩定。

六、結論與討論:市民公約模式對中國公共服務標準化建設的經驗啟示

公共服務標準化作為國內提升公共服務質量的一種工具,與國外的市民公約有著諸多相似之處。但相較而言,國內的公共服務標準化尚未形成一套完整的制度體系,僅限于制定衡量公共服務質量的指標體系,形式較為單一,且在這一過程中,不包括公民和一線工作人員的參與,缺乏反饋補救機制,這恰恰是直接影響公共服務標準化實施效果的核心因素。因此,我國在擴展公共服務標準化理論與技術方面還需相當長的時間,如何解決上述問題,可借鑒上述三種市民公約模式的發展經驗。

明確可衡量的質量指標是標準化體系的基礎。制定明確可衡量的公共服務標準,使其成為公共服務部門必不可少的一部分。在制定標準時,需對各公共部門的現實供給能力進行評估、對各部門當前的系統和流程進行審查、對管理者和工作人員進行培訓,通過前期準備減少后期阻力。同時,標準需公開明確,不能模糊不清,使用肯定性承諾用語,但也不要一味承諾,需量力而行,在達到標準之后,可逐步提高服務水平,設立新標準。鑒于我國各地區經濟發展差距較大,在公共服務中只制定一個標準并不適用于我國公共服務發展的實際情況,因此,可借鑒英國模式的經驗,采取“中央集中領導、地方自主制定”的方法,先由中央制定一個“最低標準”,各地在中央制定標準的基礎上,結合實際情況,自行制定公共服務標準,交中央審批通過后方可采用。這樣既可接受中央的統一領導,又可充分發揮地方自主權,使資源在區域間獲得良好配置。

公民了解公共服務標準化的內容是前提。公共服務標準化條款需語言規范,邏輯清晰,內容通俗易懂。無論在哪種公約模式中,公約的語言表述都需要簡明扼要。雖然我國在中央政府層面積極倡導公共服務標準化的建設,但就基層而言,公民卻不太了解這一專業性用語,甚至可能從未聽說過,這將對公共服務標準化的推行造成極大阻力。這里不妨學習日本公約的推廣模式,以通俗易懂的文字簡要直白地闡述公約的內涵,并結合傳統文化,采用多種語言、多種方式宣傳標準化的內容,如標準化征文活動等,為標準化建設營造良好的社會環境。此外,在英國公約模式中,為使公民更好地了解公約,政府部門除向市民免費發放市民公約宣傳手冊、制作公約的網頁版內容外,各服務單位可將公約內容張貼在服務部門的顯眼位置,如服務單位入口、各辦公室門口,或樹立告示牌。

公民參與公共服務標準化發展是關鍵。公民了解標準化的內容后,可通過一定方式參與標準化的推行過程。因此,政府要建立、拓展公民參與標準化發展的渠道,保證公民的全程參與。在三種公約模式的推行過程中,公民不僅有監督政府服務的權力,同時要履行相應的義務,如積極配合工作人員的服務工作、尊重工作人員等。由此可見,在標準化推行過程中,責任與義務是雙向而非單向的,只有雙方互相尊重,平等行使權力與義務,標準化建設才能更加順利。目前我國在標準化建設方面尚未納入公民參與機制,利益相關者在這一過程中的參與是至關重要的,因此可借鑒西班牙公約模式,通過多種方式(參加會議、參觀議院、虛擬體驗等)推動公民和社會團體代表等有限、有序參與。

完善的內外監督是公共服務標準化可持續發展的保障。我國對標準化的監督主要由政府負責完成,不涉及外部機構的參與,因此監督形式有待拓寬。英國市民公約模式中提出評估和監測政府服務有利于服務質量的改善。在內部監督中,需注意評估間隔時間,間隔時間太短則會加重政府的工作負擔,間隔時間過長則起不到監督作用,一般來說可以是一季度、半年或者一年評估一次,但至少每年要評估一次。在外部監督中,評估者的選擇很重要,可以由非政府組織、專業機構、學術機構、研究機構等其中一個或多個機構來承擔,外部機構需得保證其獨立、公正與專業性。無論是內部監督還是外部監督,都需制定評分表,即選取標準化制定的關鍵流程,并賦予其不同的分值,相對而言,概念介紹、標準設置、補救機制在其中所占比重應較大。

激勵補償措施是公共服務標準化建設必不可少的組成部分。對服務達標、表現優秀的部門應實施獎勵,如英國模式下的“公約獎勵”,以促進各部門之間的內部競爭,不斷提高服務質量。而在服務未達標時,應向公民提供金錢或實物補償,以此加強問責制。在我國,公民在服務過程中處于弱勢地位,即使權利被侵害,也很少得到相應的補償。對此,可以建立申訴補救機制,一旦公民對服務質量感到不滿或公共服務部門沒能達到承諾標準,公民有權進行投訴并要求賠償(賠禮道歉、實物補償等)。印度市民公約利用計算機來統計分析投訴的類型、數量,并將其制成表格,反饋到主管部門,各部門主管除采取措施安撫公民外,還要進一步改善相關服務。

 

參考文獻:

[1]目前國內一般翻譯為“公民憲章”,但本文基于比較研究的視角,將其譯為“市民公約”。

[2]Pete Antony,The Citizen's Charter Research Paper,No.95,1995.

[3]Service Charters Unit,Client Service Charter Principles,No.1,2000.

[4]Miguel Anxo Bastos Boubeta and Javier Seijo Villamizar,“Las Fracasadas Políticas de Calidad en la Gestión Pública;el Caso Espa?ol”,Ciencia Política y Administración Pública,Vol.7,No.10,2009,pp.85-129.

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