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中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析(下)

信息來源: 《中國社會科學》2019年04期  責任編輯:劉思蘭作者:賀東航 孔繁斌  發布時間:2019-06-15

(二)“政治勢能”行為的制度化與中國公共政策的良性落地

應當看到,在一定意義上,具有中國特征的公共政策“政治勢能”是屬于非制度化的政治信號,雖然能促成地方官員以“講政治”為觸媒來推動公共政策的變現,但也不同程度地存在如下問題。

首先,從政策制定的科學性來看,附有政治勢能的政策追求內容宏觀,立意高遠,但對政策執行的技術性和專業性細節描述較少,政策行文中較多使用“鼓勵、支持”這類話語,對于如何具體操作,政策文件并沒有詳細展開。按照政策起草的特點,大部分的政策文件是由職能部門的中層領導起草制定,而他們往往花較長篇幅強調政策的政治勢能,而對于需要具備哪些條件、是否具有穩定的預期、執行過程是否科學合理、是否遵循市場規律、是否符合法治原則等較少考量和闡釋。

其次,頻繁采用高壓的政治勢能,會在一定程度上導致忽視或替代體制常規化、制度化建設,這只能治標不能治本,很難實現長效的治理績效。一旦高政治勢能的公共政策出現極化現象,在面臨重要決策時,原來存在于體制中的“唯權是瞻”現象也跟著極化,信息傳遞被阻滯,從而導致“坐等上令”情況出現。例如,即使明知有事關重大的政策應執行,但相關地方政府依然無動于衷,要坐等上級或同級領導親自批示后,才會重視執行,并把這變成對領導表忠的一個途徑,這肯定就會與原來的政策目標相脫離。

最后,高政治勢能的公共政策往往被理解成為“上級制定、下級執行”,造成上下級政策交流不足,缺乏實踐性。例如,一些地方不敢對政策作因地制宜的轉變,并且逐級效仿,演變成誰也不敢對上級政府制訂的政策提出建設性意見。因此,高政治勢能的政策變現優勢就有可能發揮不出來。

因此,為避免出現以上情況,政治勢能行為可通過三個途徑來實現制度化:一是通過“黨的領導”的制度化。因為作為基本原則的黨的領導需要具體化,重大領導行為需要制度化。制度化中包括對部分重要執政行為的法制化。全面依法治國的提出,客觀上要求將“黨的領導”具體化和制度化。在制度建設中,需要將理念上的“黨的領導”轉化為更為具體的“依法執政”。在頒布“意見”、“通知”、“條例”等附有高政治勢能的公共政策時,也要對黨規黨法的制定原則、權限、程序作出明確的規定。正如有學者所言:“創設一套制度化規范化的領導體系,是改革開放40年后提出的又一個重大課題”。(52)二是仍然要尊重地方自主性。“控制與治理悖論”是中央集權體制常見的困境,這一困局可以通過地方自主性來實現有效治理。這就要求地方政府在地方治理時,結合當地的現實情況,在處理與中央、市場、社會的關系時能獨立、能動地處理問題。概括地說,基層官員并不是中央政策職能的“復印機”,而是有能力對政策在地方的實施作出控制和選擇的。例如,近年來林改政策變現的成功是遵循著“統一指導、具體實施、各顯其能”的運行邏輯,并非機械式地執行。地方政府、部門的主觀能動性在其中也發揮著作用,它們會根據自身情況去整合、協調各種關系,最終實現目標。三是將高勢能公共政策嵌入于科層的常規政策執行體系之中,使其構建新的常規化運作(執行主體、執行機制、執行模式、分工與專業化),并與“制度化”的公共管理體制進行整合,使之融入現代國家政權建設的結構化過程。

需要指出的是,雖然本文論述的核心概念是“政治勢能”,但在政策變現中也要重視激勵機制這一輔助性的變量。40多年的改革開放使我國國家財政實力大幅增強,為政策變現的激勵機制提供了厚實的基礎,各項公共政策普遍都附有各種政策保障(主要是資金保障),充盈的財政資金將政策擴展至以往國家能力未盡之域,如果有制度化的政治勢能協助,亦可助力中國公共政策的良性落地(詳見圖4)。

 

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結語

綜上,本文以中國近20年農村林改政策為例,討論了林改政策變現類型的更迭演進,提示了影響林改政策變現的幾個因素,特別是提出“政治勢能”的概念,嘗試去展現政策過程背后的政治邏輯。事實上,除林改政策外,中國的不少公共政策執行均不同程度具有這個特質:當弱政治勢能—弱激勵機制模式主導時,政策變現力低,呈現出如果中央不重視、地方就難突破的局面。而當政治勢能加強時,強政治勢能—弱激勵機制模式形成,政策變現力明顯增強,呈現出中央重視、地方執行但配套激勵不足的局面。隨著強政治勢能—強激勵機制模式凸顯,政策變現力高漲且達成預期,呈現出中央全面重視、地方積極執行的局面。隨著主體任務的終結,政治勢能隨之降級,但由于強激勵機制的持續,蛻變為弱政治勢能—強激勵機制模式,政策變現回歸常態。政治勢能并非抽象、模糊的主觀認知,而是在組織架構、正式文件的內容甚至是儀式性象征中均有顯示。附有政治勢能的公共政策,往往帶有高于一般部門或層級利益的屬性,能夠通過黨的層面的操作達成政策執行各主體的整合和協調。在林改“主體改革”和“深化改革”案例中,促使各省積極響應的兩個關鍵節點是2008年中央政治局會議上作出的全面推進集體林權制度改革的決定和2012年黨的十八大提出“生態文明建設”、“美麗中國”的決定。這類黨政聯合發文、組建領導小組進行高位推動的政策執行模式在中國公共政策場域中經常可見。

隨著新時代國家的快速發展,政府在制定和實施公共政策的過程中面臨諸多變量,開展公共政策體系化建設,努力提高政策執行力顯得尤為關鍵。在中國公共政策的生產過程中,既要憑借附帶政治方向和政治立場的政治勢能以提高公共政策執行的效率,彌補傳統官僚制方式經由論證、決策、審批、財政撥付等復雜環節的不足;但也需要有穩定的公共政策程序,以及技術性、專業化的政策手段和政策過程,并尊重地方自主性。因此,從國家層面出臺規范公共政策決策和執行程序的專項法規應提上日程。本文基于中國近20年林改政策的案例研究,對中國公共政策執行中的政治因素進行了嘗試性探索和解釋,提出了“政治勢能”的概念,試圖解釋政策執行中政治因素與政策變現之間的邏輯關系和機制,有助于我們對發端于西方的公共政策理論作出一個具有中國風格的知識回應。當然,需要注意的是,幾乎沒有任何一個概念或理論框架能夠一勞永逸地解釋并破解中國公共政策執行中的問題。在中國現代國家的發展進程中,公共政策理論與實踐的探索依然在路上,這需要每一位有時代感和學術使命感的公共管理學和政治學工作者的不懈付出與努力開拓。

 

注釋:

(1)德懷特·沃爾多:《行政國家:美國公共行政的政治理論研究》,顏昌武譯,北京:中央編譯出版社,2017年,第157頁。

(2)參見A.Mertha,“Fragmented Authoritarianism2.0:Political Pluralization in the Chinese Policy Progress,”The China Quartery,vol.200,2009,pp.995-1012.

(3)參見J.Duckett,The Entrepreneurial State in China:Real Estate and Commerce Departments in Reform Era Tianjin,London:Routledge,2006,pp.3-14;M.Pei,China’s Trapped Transition,Cambridge:Harvard University Press,2006,pp.33-44;郁建興、高翔:《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》,《中國社會科學》2012年第5期。

(4)竺乾威:《地方政府的政策執行行為分析:以“拉閘限電”為例》,《西安交通大學學報》2012年第2期。

(5)Kevin J.O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China,”Comparative Politics,vol.31,no.2,1999,pp.167-186.

(6)林梅:《環境政策實施機制研究——一個制度分析框架》,《社會學研究》2003年第1期。

()7陳玲、薛瀾:《“執行軟約束”是如何產生的?——揭開中國核電謎局背后的政策博弈》,《國際經濟評論》2011年第2期。

(8)周雪光、練宏:《中國政府的治理模式:一個“控制權”理論》,《社會學研究》2012年第5期。

(9)周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》2008年第6期。

(10)參見龔虹波:《政府改革政策的執行理論研究:以寧波市行政審批制度改革為例(1999—2013)》,北京:中國社會科學出版社,2013年。

(11)R.Matland,“Synthesizing the Implementation Literature:The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation,”Journal of Public Administration Research and Theory,vol.5,no.2,1995,pp.145-174.

(12)胡業飛、崔楊楊:《模糊政策的政策執行研究——以中國社會化養老政策為例》,《公共管理學報》2015年第2期。

(13)行政—政治互嵌理論認為“政治與行政是不可分離”的,且交織相嵌,注重政治因素的“行政即政治”。參見德懷特·沃爾多:《行政國家:美國公共行政的政治理論研究》。

(14)參見孫學玉:《走出困惑:關于行政概念的再思與再認》,《江蘇社會科學》1999年第6期。

(15)參見賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》,《中國社會科學》2011年第5期。

(16)“高位推動”是具有中國特色的中國共產黨主導下的公共政策執行機制,運用黨的權威來實現公共政策的有效執行,省、市、縣、鄉、村的“五級書記”一起抓,并成立“黨領導小組”以凸顯中國共產黨關于社會、政治、經濟、生態以及民生的理念。

(17)參見薛瀾、趙靜:《轉型期公共政策過程的適應性改革及局限》,《中國社會科學》2017年第9期。

(18)參見寧騷主編:《公共政策》,北京:高等教育出版社,2000年,第297—305頁。

(19)參見廖曉明、賈清萍、黃毅峰:《公共政策執行中的政治因素分析》,《江漢論壇》2005年第11期。

(20)謝志華:《資產的本質是變現能力》,《財務與會計》2006年第10期。

(21)參見賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》,《中國社會科學》2011年第5期。

(22)“林業兩金”是指“育林基金”和“維持簡單再生產費用”。原本的征收標準是20%,如果減免,林業部門將由此形成很大的經費缺口,這對林業部門來說是一場“自我革命”。因此,為了確保“兩金”減免政策的落實,在集體林權制度改革政策內容中設置了負向激勵。

(23)20世紀90年代,由于集體林地區自然、社會條件各異,政府還沒有將承包權真正推進到集體林地家庭經營。參見賀東航、朱冬亮:《林地改革的演變軌跡與制度績效——農村集體林權制度改革30年》,徐勇主編:《中國農村研究》2008年卷(上),北京:中國社會科學出版社,2009年。

(24)早在20世紀90年代初,林業部就將福建三明市確立為全國南方集體林區改革試驗區,創造了“分股不分山、分利不分林”的林業股份合作制。

(25)早期這項政策并未被稱為“集體林權制度改革”,而是稱為“集體林地林木產權改革”。

(26)1981年3月8日,《中共中央、國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》頒發。(參見http://www.forestry.gov.cn/main/4814/content-801605.html,2018年9月25日)從當年6月起,全國農村進行以“穩定山林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”的林業“三定”改革。

(27)福建省在20世紀80年代林業“三定”后,大部分農村地區采取了村集體統一經營,但一些擁有所有權的村集體再將林地流轉給某些林木業公司(有地方國營,也有私營),形成了復雜利益的產權結構。

(28)《黃建興廳長講話材料選編(2002—2008)》,華中師范大學中國農村林業改革發展基地,2008年5月印刷(未公開出版資料)。

(29)《黃建興廳長講話材料選編(2002—2008)》,華中師范大學中國農村林業改革發展基地,2008年5月印刷(未公開出版資料)。

(30)中共中央文獻研究室編:《十六大以來重要文獻選編》(上),北京:中央文獻出版社,2005年,第483頁。

(31)2003年6月25日,中央發布《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》,將林業改革提升到新的高度,參見http://www.forestry.gov.cn/portal/xby/s/1277/content-126964.html,2018年8月26日。

(32)朱冬亮、賀東航:《新集體林權制度改革與農民利益表達——福建將樂縣調查》,上海:上海人民出版社,2010年,第91頁。

(33)參見周強:《全面推進集體林權制度改革》,《湖南林業》2008年第12期。

(34)《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》,2008年6月8日,http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_1057276.htm,2018年9月20日。

(35)《中央林業工作會議在京召開溫家寶發表重要講話》,2009年6月24日,http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/9530784.html,2018年9月25日。

(36)賈治邦:《國務院關于集體林權制度改革工作情況的報告——2011年4月20日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上》,2011年4月20日,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2011-04/21/content_1652554.htm,2018年9月25日。

(37)參見溫家寶:《高度重視林業的改革和發展》,《求是》2009年第16期。

(38)劉天蓉:《全國97.7%的集體林地實現確權》,《紙和造紙》2013年第1期。

(39)胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告(2012年11月8日)》,北京:人民出版社,2012年,第39頁。

(40)例如,財政部出臺了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》和《育林基金征收使用管理辦法》;保監會出臺了《關于做好森林保險試點工作有關事項的通知》;中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會和林業局出臺《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》;最高人民法院出臺了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》;國家檔案局聯合國家林業局制定頒布了《關于加強集體林權制度改革檔案工作的意見》。

(41)張蕾、黃雪麗:《深化集體林權制度改革的成效、問題與建議》,《西北農林科技大學學報》2016年第4期。

(42)張蕾、黃雪麗:《深化集體林權制度改革的成效、問題與建議》,《西北農林科技大學學報》2016年第4期。

(43)參見《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》,2016年11月25日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/25/content_5137532.htm,2018年8月26日。

(44)《意見》規定:國家林業局重大工程項目、財政補貼政策向承擔相應試驗示范任務的試驗區傾斜,各試驗示范區可同等條件下優先承擔農業綜合開發林業項目、享受林業貸款貼息補貼。

(45)詹學齊、潘子凡、黃尚才:《堅持實踐探索推進集體林業綜合改革試驗示范區建設》,《林業經濟》2016年第1期。

(46)參見孫迎春:《國外政府跨部門合作機制的探索與研究》,《中國行政管理》2010年第7期;孫迎春:《國外政府跨部門協同機制及其對中國的啟示》,《行政管理改革》2013年第10期。

(47)參見N.J.Smelser,TheoryofCollectiveBehavior,NewYork:FreePress,1962.

(48)毛予菲:《紅頭文件里的治國密碼》,《環球人物》2014年第22期。

(49)景躍進:《從“社會管理”到“社會治理”——學習十八屆三中全會〈決定〉有感》,《華中科技大學學報》2014年第3期。

(50) “政策的多屬性”是指重大公共政策往往擁有一個以上的目標,即目標群,這些目標分別指向政府不同的職能部門,需要它們之間的協同和配合,從而形成了多元參與者的復雜網絡關系,這種多屬性反映了中國政策執行網絡中的“塊塊”特征。

(51)“政策的層級性”是指政策目標在中央和地方呈現出不同的特征。中央目標往往具有指導性和整體性,而地方政府則根據自身的偏好和行為能力的強弱顯現出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標,而且,這種層級性反映了中國公共政策執行網絡中的“條條”特征。

(52)桑玉成:《著力推進黨領導一切原則下的黨政領導制度化規范化建設》,《探索與爭鳴》2019年第2期。

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