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技術賦能的治理創新:基于中國環境領域的實踐案例

信息來源: 《中國行政管理》2019年04期  責任編輯:劉思蘭作者:關婷 薛瀾 趙靜  發布時間:2019-06-10

摘 要】當前,以新興信息技術為代表的第四次工業革命迅速展開,正在引發全球經濟、社會、環境等各個領域的系統性變革。本文結合治理理論前沿與中國治理的本土化實踐,提出“技術賦能的治理創新模式”,認為技術賦能實踐正在成為構建多元互動關系和優化治理結構的新型驅動力。通過對兩個環境領域案例的剖析,本文發現,技術賦能創新正在形成一套以應用為基礎的社會問題解決機制,通過降低信息不對稱提升治理水平。同時,這一技術應用的過程能夠提升多元治理主體的自身發展前景和參與公共事務的能力,為治理主體間溝通提供新型平臺與渠道,從而有效促進治理主體間互動,并有望在未來重塑治理結構與治理體系。觀察和分析技術賦能的創新案例有助于學界拓展技術賦能視角下治理理論研究,并為促進轉型期國家治理能力現代化實踐提供重要啟示。

關鍵詞】治理;技術賦能;創新;多元互動關系

 

一、引言

黨的十八屆三中全會提出了“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力的現代化”的全面深化改革總目標,指明了國家發展目標的根本方向與科學內涵。在2014年習近平總書記提出協調推進“四個全面”作為實現國家治理現代化的戰略布局后,2016年中辦國辦聯合印發了《國家信息化發展戰略綱要》,指出“將信息化貫穿我國現代化進程始終,加快釋放信息化發展的巨大潛能,以信息化驅動現代化”作為落實“四個全面”戰略布局的重要舉措。“以信息化驅動現代化”這一主線明確了信息化正在成為推動我國實現治理現代化的重要驅動力。然而,一個尚待回答的問題是,信息技術發展如何驅動治理現代化實現?在中國的治理情境中,新興信息技術應用是否能夠推動有效多元協作治理模式的形成?如果可以,其演進過程和運行邏輯是什么?

在新工業革命到來之際,移動互聯、人工智能、新能源和量子計算等新技術實現了革命性突破,特別是信息和通信技術迅猛發展,為傳統國家與社會治理模式的轉變提供了新的機遇。[1]依托新興信息技術的創新平臺,中國新型治理實踐蓬勃興起,受到了國內外學界與媒體的廣泛關注。例如,浙江省“最多跑一次”項目運用“互聯網+”技術實現數據共享,推進政府政務服務的聯動式改革。[2]滴滴、美團、阿里等運用“互聯網+”技術推出共享出行,大大提升了出行領域的公眾用戶體驗,甚至有望重構整體城市交通模式1。[3]公眾環境研究中心開發了“蔚藍地圖”智能手機程序,讓公眾能夠獲得實時實地環境信息并向官方舉報污染信息。[4]阿里云依托云計算平臺與大數據技術推出“ET大腦”項目,為城市實現智慧交通、智慧醫療、智慧環保等領域提供決策支持等等。[5]這些技術賦能實踐呈快速上升趨勢,特別是由非政府主體發起的應用項目非常引人注目,令治理理論的學界與實踐界為之振奮。但是,當前研究尚未從理論上對這些新型治理實踐的應用形成與運行機制進行分析,這構成了本文的研究出發點。

以“技術-治理”間的邏輯關系為主線,本文重點關注“新興信息技術創新”和“多元主體互動治理模式”之間的聯系,分析技術賦能實踐解決公共問題的基本機制及其對于治理模式的影響,在文獻回顧和邏輯推演的基礎上提出了“信息技術賦能創新”分析框架,并對“蔚藍地圖”和“ET環境大腦”兩個典型案例進行了深入的觀察和分析,提煉技術賦能治理模式的形成過程和運行邏輯,進一步探討這些創新實踐對于治理變革的影響和啟示。

二、文獻回顧:多元治理與技術發展

主流的治理理論認為“多元主體的良性互動”是實現善治的核心,[6]國際社會也將多元主體協作機制視為實現治理現代化的重要方式。一般來講,國家治理體系從治理結構和治理關系兩個維度來探討:結構指不同制度系統組成的一個整體性系統;關系指治理系統內部各種要素之間的關系。[7]在國家治理體系內部,治理結構是前置且相對穩定的,而治理關系則具有彈性并處于相對變動的過程中。因此,“治理關系”為研究者提供了一個探索機制變化的動態性視角。其中,研究核心的問題在于,治理關系(多元主體間互動關系)的變化是受什么因素驅動的?從中西方研究來看,西方學者以經濟發展理論和產權理論為基礎,將“資源比較優勢”視為多元互動關系形成與運行的根本動力;而中國學者在總結和反思中國實踐的基礎上,認為互動關系形成的動力來源于參與主體不斷的學習和互動過程。顯然,中西方學者并未將技術要素納入治理體系討論的范疇之內。那么,當前學者是如何理解信息技術與治理實踐之間聯系的?信息技術是否有望推動治理結構發生根本性變革?

當前新信息技術的不斷發展,正在深刻地改變著人類的生產方式與生活方式,社會逐漸形成不同于工業化時代的思維方式和價值理念。在一定程度上來講,信息時代的價值理念與多元治理機制具有某種意義的“同構性”。新信息技術的核心價值觀念——“自由、開放、共享”,[8]實質上是一種開放型與互動型理念的體現,這套理念與多元互動機制的運行理論上能夠相互兼容,甚至相互促進。然而,當前研究仍主要聚焦于新技術發展對于單個治理主體創新與實踐的影響,大體可以歸為政府改革和社會創新兩大類。

第一類研究關注新技術應用對于政府改革的影響。研究者發現,新技術應用能夠顯著提升公共服務組織的效率和公共服務供給的有效性。例如,“互聯網+政務服務”舉措可以推動政府政務服務的數字化和一體化,運用基于互聯網的信息通信技術能夠有效提高政府的行政審批效率和部門聯動。[9]再如,借助大數據分析和運算,政府能夠更好地把握公共問題本質和規律、了解社會輿情和民眾偏好,促進政府決策的科學化、智慧化和精準化。[10]此外,新信息技術還為公眾監督和公眾參與提供了更加透明和便捷的途徑,從而能夠調動行政體制外部主體的積極性,對政府形成有效的外部壓力以增強政府回應性。[11]第二類研究則主要探討新技術應用對于社會創新與社會轉型的影響。信息技術創新使公民個體和社會組織獲取信息的能力與范圍得到大幅提升,并降低了各類信息的獲取門檻。[12]同時,大數據與人工智能等技術創新也極大提升了公民個體對于復雜環境技術和治理規則的學習與掌握能力。[1]不僅如此,研究者還發現,新技術所帶來的信息滲透使社會結構、關系與資源發生重組,正在促使一種新社會形態的產生。如張康之等認為,以互聯網為代表的新信息技術促進了個體之間的高頻互動與相互影響,為既有制度的抽離和治理邊界的消解提供了新的“去中心化”場域。[14]

不難看出,當前研究大多將技術賦能的創新實踐視為既有制度框架下針對特定目標的解決方案,關于政府創新的研究仍主要停留在信息技術的應用層面,尚未從系統的視角對技術賦能創新的作用機制和潛在影響進行分析。從理論的視角來看,當前國內外的治理研究尚未將新技術發展與技術創新等要素納入主流討論的范圍內,尤其是在這個國家與社會主體間交流與互動方式正在發生重大轉變、技術賦能的治理創新實踐蓬勃發展的檔口。這意味著,治理理論中的技術賦能維度具有相當大的理論拓展潛力。本文試圖提出一個新的分析框架,對技術賦能創新實踐的運行邏輯及其對治理變革的潛在影響展開系統性討論,并對當前中國技術賦能治理實踐的進行案例剖析,填補學界在這一研究領域中的空白。

三、技術賦能治理創新:形成多元協作治理的新型驅動力

(一)技術賦能治理創新:運行邏輯與分析框架

要論證新興信息技術與治理體系轉型之間關系,我們應理清并回答三個方面的問題:第一,什么是技術賦能?新興信息技術賦能創新的特征和本質是什么?第二,技術賦能創新是如何在治理領域中運行的?其內在機制和運行邏輯是什么?第三,如何分析技術賦能治理創新對于多元互動主體間關系的影響?技術賦能實踐是如何對治理關系與治理結構產生影響的?在探討這些問題的基礎上,我們提出了本文的分析框架。

1.技術賦能的內涵與特征

明確“技術”和“賦能”各自的涵義有助于我們理解技術賦能。本文中所指的“技術”特指新一輪科技革命中以移動互聯網、云計算、大數據、物聯網為代表的新興信息通信技術。工業界普遍認為,新興信息技術在傳統產業與新興產業中的應用,能夠從根本上促進行業升級與變革,其中的核心機制就是“賦能”。然而,關于賦能的具體內涵,不同學科的學者眾說紛紜,有的將其簡單的解釋為“賦予能力”或“決策權力的去中心化”,[15]有的將其與“還權”掛鉤,[16]有的將賦能視為個體賦權的一種方式。[17]考慮到“賦能”詞匯是一個西方“舶來品”(英文原詞為enable或enablement),我們對該詞的涵義進一步追蹤:在《牛津大辭典》中,“賦能”有兩個釋義:(1)給(某人)做某事的權威或方法,使……成為可能;(2)使(某種設備或系統)運作成功;激發。[18]由此可見,“賦能”并不是簡單地賦予能力,而是激發行動主體自身的能力實現既定目標,也可以理解為為行動主體實現目標提供一種新的方法、路徑和可能性。因此,我們將“技術賦能創新”定義為“通過應用新興信息技術,形成一種新的方法、路徑或可能性,來激發和強化行動主體自身的能力實現既定目標的創新”。

技術賦能創新有哪些特征呢?施瓦布從宏觀的全球視角出發,認為當前工業革命正在通過技術革新實現物理世界、數字世界和生物世界的融合和交互,讓“全世界正在進入顛覆性變革的新階段”。[19]不同于工業時代的線性時間與空間模式,信息時代的社會信息流正在構成全新的社會-技術基礎設施,進而實現信息與工業基礎設施的融合,這為重新安排時間-空間組織提供了重要的條件。[14]具體來講,技術賦能創新的特點有:(1)信息供給維度,新技術賦能創新提升了系統整體的信息供給總量。隨著政府信息公開力度的加強,海量的官方信息正在從沉睡狀態被調動起來;企業與社會組織、公民個體在信息平臺上都成為新的信息供給者。(2)信息交互維度,新媒體技術使信息交流具有扁平、便捷、實時和共享等特性,這促進了信息傳遞由單向傳接的“金字塔”型垂直機制向雙向交互的“網絡”型平行機制轉變。[8](3)信息應用維度,大數據與人工智能等技術正在為不同的治理場景提供更多的創新性應用與服務,該過程正在賦予政府與非政府主體掌握復雜技術和學習治理規則的能力。[1]由此,技術賦能實踐的本質是“信息流系統創新”,即通過信息供給、信息交互與信息應用的革新促進信息流系統的開放、透明、共享。

2.技術賦能治理創新的運行邏輯

“技術賦能治理創新”關注的是技術賦能實踐在治理領域中的應用及影響。“治理創新”主要指治理主體間關系及治理機制的創新。從治理關系的視角出發,治理主體間的互動關系可以劃分為兩個層面:(1)傳統的政府、市場與社會主體間互動;(2)政府、市場與社會主體內部的次級主體間互動,包括政府內部不同層級、不同部門間的互動;社會內部不同社會主體間的互動;市場內部不同市場主體間的互動。可以看出,“技術賦能治理創新”本質上是通過技術賦能實踐,改變治理過程中的信息流系統,由此優化治理主體間的互動關系,形成一套新型社會治理機制,從而可能引起治理結構乃至治理體系變革。

技術賦能治理創新的實現過程涉及“治理挑戰、解決方案、潛在影響”三個核心要素:當前的治理問題與挑戰是什么?新型治理機制提供的解決方案是什么?這一解決方案對于既定挑戰的解決效果與對于治理關系和治理結構的潛在影響是什么?從“治理挑戰-解決方案-潛在影響”出發,我們將開展進一步的理論分析和邏輯推演(如圖1)。

(1)治理挑戰:眾所周知,實現有效治理的挑戰之一就是治理主體間存在信息不對稱,即因缺乏有效溝通導致組織之間難以進行高效的協同合作。在實踐中,治理主體之間的信息不對稱情況非常普遍。信息擁有方在多主體互動過程中有著更大的“談判”優勢,而信息供給不足或信息流通不暢則會致使治理效率降低乃至治理失效。解決國家治理中信息不對稱問題的傳統方式是加強政府信息公開、[23]監督與問責機制、[24]政府回應機制等。[25]但是,這些治理機制作用的充分發揮受限于官僚組織結構制度的既有運作邏輯。

(2)解決方案:技術賦能創新在提升整體信息流系統的透明度、信息交互與應用方面擁有巨大優勢。這一創新在治理場景中的應用能夠有效拓展信息公開渠道、促進治理主體間的交流與溝通、提升既有數據與信息在決策場景中的應用價值。由此,新興信息技術可以在不同的場域中對不同的主體進行不同程度的賦能,降低信息不對稱以促進多元主體間互動,進而使相關方發揮各自的比較優勢共同解決公共問題。

(3)潛在影響:技術賦能治理創新的實踐本質上是改進三大治理主體之間及次級主體間的信息流系統,通過信息流通與輿情公開的壓力促進相關主體采取行動,針對特定的公共問題形成解決方案。這一過程具有“良性循環”的特征:一方面,信息流的改進促進了治理相關方的互動來形成問題解決方案;另一方面,解決問題的效果反過來也會對信息流的改進及治理各方的進一步參與產生影響。如果技術賦能實踐能夠更好地解決公共問題,那么就可以進一步提升在傳統治理模式中處于劣勢治理主體的合法性和地位,且對治理公平與效率提出更高的要求,這無疑將加強治理主體之間的互動關系,并有效提升現有治理體系的效率。長遠來看,新的治理機制在提高治理效率的同時,還有可能因治理主體之間互動關系的循環強化而促使治理結構發生根本性的轉變。

 

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3.技術賦能治理創新的分析框架

技術賦能治理創新正在成為形成多元互動關系和實現治理機制轉型的新型驅動力。我們認為,新興信息技術作為一種新的技術手段,能夠推動操作層面的信息公開、信息流通與信息應用,降低三大治理主體之間及治理主體內部的信息不對稱問題,促進多元主體間溝通與互動,進而形成一套解決公共問題的新機制(如圖2所示)。其中,(1)2(2)3(3)表示政府、市場與社會主體間互動;(4)(5)(6)表示政府、市場與社會主體內部的次級主體間互動;新興信息技術是技術賦能治理創新的核心驅動力。與傳統“權威驅動”型治理機制不同,這套新技術賦能治理機制以“信息驅動”為動力來源,通過技術創新降低信息流系統中的信息不對稱來促進治理相關主體發揮比較優勢,共同形成公共問題的解決方案。

 

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(二)研究議題與案例選擇

為了對技術賦能治理創新機制的運行過程進行進一步分析,我們以兩個非政府主體發起的環境治理項目來具體闡述新技術對于促進多元互動關系的形成與運行的賦能過程。

選擇中國環境治理領域的兩個案例,主要是考慮到環境治理歷來是公共管理領域的“棘手問題”(wicked problem),導致環境治理失效的重要原因之一就是因信息不對稱導致追責困難。這一信息失效現象普遍存在于各類主體間的互動過程之中。例如,在中央-地方政府互動中,中央政府承擔解決環境問題的壓力和責任,而地方政府則因考慮本地經濟發展可能對于環境問題采取相對寬松的態度,央地間的信息不對稱致使中央政府較難解決環境問題。在國家-社會互動過程中,公眾希望政府懲治污染企業,但苦于證據不足或舉報不順暢難以對企業形成威脅,這本質上也是信息問題。因此,本文選取公眾環境研究中心的“蔚藍地圖”和阿里云的“ET環境大腦”兩個典型例進行深入剖析。

作為新型環境治理創新實踐,蔚藍地圖和ET環境大腦兩個案例在三個方面具有典型性:第一,兩個項目的發起者都是非政府主體,前者由一個非政府組織發起,后者由一家高科技企業發起。第二,它們提供的環境問題解決方案都是以新技術的應用為基礎的,涉及諸如大數據、移動互聯網、云計算、人工智能等新興信息技術;第三,它們解決環境問題的思路都是通過調動政府、市場和社會的力量、建立新型互動關系來形成問題解決方案,這在一定程度上重塑了政府-社會或政府-市場的互動關系。因此,本文將通過對這兩個案例的深度剖析來展示新興信息技術是如何賦能多元治理模式的形成和運行的。

四、兩個環境治理創新案例的考察與比較

(一)案例介紹

1.“蔚藍地圖”公益項目

近十年來,中國最引人注目的環境非政府組織代表即是公眾環境研究中心(IPE,以下簡稱IPE)。蔚藍地圖是一款由IPE開發的實時公開環境信息的手機應用程序,旨在向公眾提供便捷獲取環境污染信息的服務,引導大家通過使用手機了解、監督并參與環保行動。2006年,環保公益人士馬軍牽頭成立了IPE,確立了“通過環境信息公開促進公眾參與和環境治理”的核心目標,陸續建立了水污染、空氣污染、固廢危廢和企業環境污染違規信息的數據庫,借助政府環境信息公開的浪潮,發布了中國空氣污染地圖(PC端)。52014年,為了進一步使公眾獲取實時實地的污染信息,馬軍團隊研發并推出一款名為“污染地圖”的手機應用程序(APP),并于2015年3月發布該應用的2.0版本,并將其更名為“蔚藍地圖”。2016年,蔚藍地圖再次升級為3.0版本,將手機平臺與國家環保部(現生態環境部)、水利部等公開舉報環境違法平臺直接連通,提供了一條公眾參與環境治理的最便捷通道。2017年,蔚藍地圖4.0版本發布,新版本進一步增強了可視化的空氣質量動態展示、風場功能以及更加便捷的分享方式。

在“蔚藍地圖”上,公眾可以隨時獲取所在城市的天氣、空氣質量指數、水源質量監控、生活服務指數等關鍵的環境信息,以及官方發布的污染源排放實時監測數據,輕松識別身邊的“排污大戶”。同時,公眾也可以將身邊污染現象與監測數據通過手機分享平臺上傳,或通過APP將污染信息轉發到微博、微信朋友圈等新媒體平臺上,引起社會關注,對污染企業和政府部門形成整改壓力。企業與政府在環境領域的整改行動,也同樣會在“蔚藍地圖”上實時更新,將“污染問題-解決問題”的整個過程向公眾與社會各界曝光。這種“互聯網+環保”方式,為提高公眾認知、公眾參與、公眾監督提供了新的更加便捷的渠道,并逐漸形成新的“政府-企業-公眾”在線互動模式。目前,“蔚藍地圖”的數據已經全面收錄了31省、338地級市政府發布的環境質量、環境排放和污染源監管記錄,以及企業基于相關法規和企業社會責任要求所做的強制或自愿披露。7此外,“蔚藍地圖”的環境信息公布目前不僅涵蓋了中國境內,還擴展到部分境外環境數據與信息。

2.“ET環境大腦”項目

作為中國新經濟的代表,阿里巴巴旗下的阿里云為眾多企業提供了云計算的基礎設施平臺,成為中國新興信息技術的帶頭人。2017年6月,阿里云發起了ET環境大腦項目,該項目隸屬于“ET大腦”系列,8旨在將人工智能、云計算、大數據處理等技術與垂直領域行業知識相結合,在模糊認知反演理論基礎上,實現不同應用場景的全局判斷和智能決策分析。ET環境大腦項目主要是通過人工智能技術為環境治理主體提供全景生態分析、智能綜合決策輔助、智能環境監督等服務,目標是1年內賦能100家環保機構。

阿里云的ET環境大腦項目開創了較好的政企合作模式,其與多個地方環保部門深度合作,通過協助政府執法,幫助政府進行環境預測等方式建立政企合作關系。目前,阿里云已經與江蘇、內蒙古等地的環保部門建立了項目合作,對水、氣、土、污染源進行全方位智能感知。以江蘇的固廢處理合作項目為例,在之前的政府實踐中,污染企業偷排事件頻發,環保部門執法主要是事后監管和被動管理;而在運行了ET環境大腦項目之后,環保部門實現了對固體廢物生產、轉移、利用和處置的全鏈路實時監管,“ET環境大腦”通過學習廢棄物在全鏈路過程轉移中的函數關系,可以非常專業的對異常線路進行預警和識別。9

(二)案例比較與討論

接下來,我們對蔚藍地圖和ET環境大腦兩個案例中技術創新內容、賦能路徑及其對多元主體互動關系的影響三個方面開展進一步分析。

1.技術創新-應用內容

從本文案例的技術創新方式和內容來看,新興信息技術為環境治理創新賦予了新的形式和內容。傳統解決環境問題的方式主要以應用政府規制型工具、經濟激勵型或其他基于市場機制的自愿型工具為主。本文兩個案例解決環境問題的主要方式是采用信息技術賦能的信息型工具(如表1所示)。第一,兩個項目落實的初始優勢主要在于大數據積累、云平臺或新數據分析技術的開發。蔚藍地圖項目能夠得到落地并迅速推廣的原因有二:一是公眾環境研究中心多年以來的環境數據積累;二是2007年21家環保組織聯合發起綠色選擇倡議建立了綠色選擇聯盟。前者為蔚藍地圖APP的運行提供了基礎數據庫來源,后者為供應鏈環境信息公開提供了信息來源。ET環境大腦的推出則得益于阿里巴巴的“飛天”超大規模通用計算操作系統和分布式數據庫的開發,以及阿里巴巴集團的大力支持。第二,兩類創新均屬于基于新興信息技術的平臺創新,一個側重于信息公開,另一個側重于信息處理與決策支持。第三,從創新內容上來講,“蔚藍地圖”項目通過數據公開平臺將實時環境信息以最直觀(可視化)的形式呈現給公眾,同時與其他社交媒體及官方舉報平臺互聯互通,將公眾舉報信息及時轉遞給政府與網絡公眾;環境大腦項目則通過與地方政府合作實現多元環境數據與信息收集,并利用自身的技術優勢(云存儲和云計算)實現多元污染源實時監測,通過多維數據比對實現環境智能感知,為公共機構的環境管理提供智能決策服務支撐。

 

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2.賦能路徑-內在機制

蔚藍地圖和ET環境大腦兩個項目目標均為解決環境問題,前者側重于通過信息公開調動公眾的力量進行社會參與和環保監督,后者則通過高技術企業與政府合作進行環境監管和決策支持。依據“治理挑戰、解決方案、潛在影響”三個核心要素,我們對這兩個案例中創新機制的作用過程進行分析(如圖3所示)。

在蔚藍地圖(案例一)中,環境治理挑戰表現為兩個方面:一是由于央地矛盾和部門間利益沖突導致政府環境信息公開的資源分散,難以形成環境信息公開合力。[26]二是公眾-企業-政府之間的信息不對稱,表現為公眾希望政府懲罰污染企業,但是公眾往往缺乏充足的證據難以對政府和企業有效施壓。蔚藍地圖手機APP有最突出的兩個功能:一是使公眾能夠便捷的獲取實時實地的環境信息;二是為公眾投訴和建議提供直通官方與社交媒體的渠道。通過這種方式,公眾壓力得以轉化為信息,推動相關主體采取措施,提升環境治理水平。

在ET環境大腦(案例二)中,環境治理挑戰則突出表現為政府對污染企業的監管不力,既是由于政府內部層級間信息不對稱,也由于監管企業本身所需成本與條件較高。阿里云憑借操作系統與云平臺技術創新,與政府進行合作,并聯合其他具有相對優勢的高技術公司,共同形成環境監管的技術解決方案。其中,政府具備資源、信息方面的優勢,阿里云則具備技術方面的優勢,各方發揮比較優勢共同通過技術手段解決污染企業的監管問題。

環境治理的核心問題:政府層級間和治理主體間的信息不對稱,在兩個案例中均有所反映。技術賦能創新,直接回應環境治理過程中的信息不對稱問題。通過信息公開形成環境監督與參與的合力,通過新興信息技術應用提升環境監管水平,共同促進多元主體的互動與協調合作,形成新的環境治理機制。

3.多元互動-驅動機制

在“技術賦能治理創新的驅動機制”分析框架下,我們認為非政府主體發起的技術賦能治理創新離不開三個必要條件:信息技術創新的應用、發起主體與政府間的良性互動,以及相關方的積極參與。

蔚藍地圖項目的技術創新點是信息公開內容和渠道的創新(如圖4左所示)。廣泛收集各個渠道的信息數據并借助手機移動客戶端進行信息公開,可以有效提高公眾的環境認知與知情程度;網上平臺也為公眾發聲提供了便捷的渠道,從而增強公眾環境參與的意愿與能力。這種信息公開與傳遞方式的創新為政府部門、公眾、污染企業等搭建了信息橋梁。公眾或企業環境訴求能夠通過該橋梁迅速轉化為民意壓力轉導至政府環保部門,政府環保部門的積極行動也能夠通過該橋梁便捷地傳遞給公眾與企業,從而為政府贏得公信力。這為形成政府部門、公眾與企業的良性互動創造了空間,開創了新信息時代的環境治理新模式。

 

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ET環境大腦項目的創新點在于信息分析與處理的創新(如圖4右所示)。第一,該項目落實有效促進了政府、高技術企業以及其他相關方的合作:政府與阿里云的目標一致(實現智能化環境監管);各自具備合作優勢(政府負責提供多元環境數據與信息,阿里云為收集和計算環境大數據提供技術支撐);其他相關方積極配合并參與。第二,云平臺為形成項目解決方案提供了信息基礎設施,實質上是一種商業模式的創新,通過和不同具備行業優勢的技術企業進行合作,共同解決社會問題。例如,阿里云與其他獨立軟件開發商和商湯、依圖等AI公司合作(統稱“商業第三方”),共同開發固廢全鏈路模型。其中,阿里云負責提供底層的飛天云計算平臺以及計算資源層對應的數據功能組建,商業第三方提供行業專家及其他技術支持等。10通過這一過程,技術提供方事實上形成“技術合作池塘”,解決環境問題的市場力量得以發揮并進一步增強。

可以看出,新興信息技術發展為形成新的環境問題解決思路提供了新的路徑。但是,受限于既有制度與環境,新型環境治理實踐顯然不可能完全脫離政府的邏輯獨立運行,因而兩個案例中的發起主體都通過各種渠道與政府形成了相對良性的互動。在新技術革命的背景下,這些新型環境治理實踐正在為中國乃至全世界開創一種新型技術賦能的治理模式。

五、結論與討論

第四次工業革命的到來,正在引發中國經濟、社會、環境等各個領域發生系統性變革。結合國內外理論研究與治理實踐,本文提出“技術賦能治理創新”的分析框架,并對中國環境治理的新型實踐進行了具體剖析。研究表明,新技術的賦能創新正在形成一套以應用為基礎的社會問題解決機制,這套機制的運行構成了優化治理主體間關系的新型驅動力。“技術賦能治理創新”的內在核心是降低治理過程中的信息不對稱,通過信息公開、信息流通與信息應用方面的技術創新推動治理主體間的溝通與互動,促使治理主體發揮比較優勢解決公共問題。因此,“技術賦能治理創新”實踐的興起推動中國治理領域發生兩個方面的重大轉變:

第一,技術賦能創新促進公共問題解決機制從“權威驅動”向“信息驅動”轉變。當公共問題出現時,傳統的解決機制是政府通過設置公共政策議程調動各方資源(權威、信息、資金、組織等)來實現的,而“技術賦能治理創新”的解決機制則是通過降低信息不對稱,以信息流創新驅動治理主體發揮比較優勢來解決公共問題的。信息公開與信息平臺創新大幅降低了治理相關主體與公眾個體獲取信息的門檻。同時,智能化信息服務與產品的創新又在很大程度上提升了個體分析復雜問題的分析與掌握治理規則的能力,使得解決公共問題的主體與路徑更加多元化。

第二,新的問題解決機制具有去中心化特性,客觀上促進了治理主體從“政府主導”向“多元協作”轉變。新媒體平臺創新促進了非政府主體的內部粘結,并將共同訴求轉化為信息傳遞給政府,在一定程度上可能打破政府主導的壟斷格局。非政府主體掌握的數據收集與數據分析技術也為解決公共問題提供了新的方案。當前,中國正處于轉型期,出現的公共問題具有跨領域、跨議題等屬性,呈現出高度的復雜性,政府難以在短時期內識別、分析并形成解決方案。一些非政府主體在社會問題的識別與智能分析方面具備技術比較優勢,可以與政府形成互補與合力,共同形成更加有效的公共問題解決方案。

值得注意的是,技術賦能治理方案在治理體系中的有效應用,其產生的影響遠不止對治理主體互動關系的強化,更在于長此以往,有可能引發從治理主體關系到結構關系的漸次變化,進而形成以技術賦能治理為核心的新型治理結構與治理體系,助力治理現代化。當然,政府能否在新興信息技術迅猛發展的浪潮中及時了解并掌握技術賦能創新的治理特點,把握機會恰當充分地將之運用到治理體系的建設進程中,則是對政府部門意識、能力、智慧與魄力的考驗。

學界也不能片面夸大技術賦能創新在促進國家治理現代化中的作用。一方面,新技術發展和應用需要相應的制度環境和條件,而非單獨發揮作用。技術賦能社會創新作用的發揮依賴于制度環境,它只有在制度允許且有較高社會需求的前提下才可能發揮應有的作用。另一方面,技術創新與實踐也在不斷挑戰現有的制度框架,促進其調整與適應,抑或是促進一套更加有效的社會問題解決機制與體系的形成。只有如此,技術賦能創新才能逐漸使傳統治理結構中政府-市場-社會的相互關系發生改變,為新治理體系逐步演化和形成提供必要條件。

技術賦能創新是一把雙刃劍。一方面,它提供了一套更加有效的問題解決機制:提高了非政府主體與公民個體在政策議程設置、決策與執行中的參與,并對政府信息公開與政府回應性提出了更高的要求;另一方面,它也可能形成治理格局中的“技術控制”:數據資源與技術擁有者在與政府合作與互動過程中獲得了新的資源與權力。政府是否有能力對其進行有效監管?技術賦能所帶來的控制與權力可能對政府與相關公共部門的權威形成挑戰,甚至影響政府維護社會穩定與公平正義的仲裁權。對于這些問題的探索和回應,需要學界共同開展更多的后續研究。

 

注釋:

(1)參見:陳清泰.共享出行有望重構城市交通[EB/OL].http://www.sohu.com/a/289323485_99949100.

(2)2007年4月5日,國務院頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(該條例于2008年5月1日起實施)。2007年2月8日,國家環境保護總局2007年第一次局務會議通過《環境信息公開辦法(試行)》,并于2008年5月1日起施行。

(3)2010年,該地圖的升級版本上線,新版本的“中國污染地圖”不僅合并了水和空氣污染地圖的數據庫,還加入了固廢和危廢等污染信息,以及企業環境污染的違規信息,形成相對全面的環境信息公開數據庫。通過數據庫的搜索引擎,公眾可以便捷的獲取相關的官方環境污染信息。

(4)新版本的地圖綜合全國接近4000個官方空氣監測站點的空氣質量數據,通過地理信息技術處理和推算,匯點成面,清晰地呈現3天內大氣污染產生、聚集、轉移和消散的動態過程。新增的風場功能使得空氣質量和氣象條件有機結合呈現,使公眾更加直觀和清晰地識別污染遷移過程,并及時采取防護行動。

(5)截至2018年12月,“蔚藍地圖”用戶已達到300多萬人,共計推動1400余家重點監控企業企業就其在線監測數據情況進行反饋說明。該數據來源于2018年12月20日公眾環境研究中心主管訪談材料。

(6)截至目前,“ET大腦”系列已經廣泛應用于工業、交通、醫療、環保、金融、物流調度等數十個垂直領域“ET環境大腦”是其中之一。

(7)在固廢全程監管模擬推演過程中,ET環境大腦共為環保廳預警131次,其中有效預警122次,有效率達93%,管理企業達2.5萬家。

(8)資料來源于2018年6月5日與阿里云“ET大腦”項目經理訪談,北京。

 

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