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改革與轉型:中國基層治理四十年

信息來源: 《政治學研究》2019年01期  責任編輯:劉思蘭作者:周慶智  發布時間:2019-05-25

摘 要】以公共性社會關系性質的變化為觀察和分析視角,從三個制度維度即社會組織結構、社會聯系方式、國家與社會關系,闡釋從單位社會的利益組織化架構進入公共社會的利益組織化架構所發生的社會轉型和制度變遷,涉及政府治理、社會治理和市場治理等領域的主體型構及其功能界分,其中最為核心的部分是重構基層公共性社會關系,由此可以明辨中國基層治理四十年改革和轉型的歷史基礎和現實發展條件。

關鍵詞】中國基層治理;公共性社會關系;改革與轉型

 

改革開放四十年,中國基層社會發生了結構性變化,從過去單位社會的利益組織化架構進入現在公共社會的利益組織化架構,之前的治理體系——“行政單位”體制已解體,個體進入異質化、契約化和多元化的社會秩序形態當中。在公共性社會關系性質發生變化的條件下,中國基層治理的改革和轉型涉及政府治理、社會治理和市場治理等領域的主體型構及其功能界分,因此,傳統的治理結構和治理觀念體系既是中國基層治理一系列改革的對象,同時也是中國基層治理實現轉型展開于其中的歷史背景和現實社會發展條件。

一、中國基層治理改革和轉型的觀察視角

以何種觀察和解釋視角,來梳理和分析中國基層治理四十年的改革與轉型,主要取決于研究者的學科背景、分析理路和敘述方式。以此觀之,主流的觀察和解釋視角可以歸納為以下三種:一種是政治學的視角,即主要從黨政體制的改革角度,將觀察視角放置于國家治理的宏觀層面上,比如以黨的建設、基層民主、協商民主、政治監督、責任政府、公共服務、公共政策等重要政治領域的改革,來說明改革開放四十年來中國民主治理的變化與進步;或者基于中國共產黨治國理政理論和中國的國情,來分析解釋國家治理、政府治理和社會治理的基本含義。(1)一種是社會學的視角,即從社會學的社會成員組成關系變化,來解釋基層治理領域發生的結構性改變,比如從影響人們的生存利益的社會組織結構三種方式:構造成員身份(membership)——個體是否被納入團體成為其中一員;組織囊括(organization includes)——個體是否擁有責任組織;結構可及性(structural access)——個體是否可能接近公共體制,影響政策并依靠其生存,來闡釋中國基層社會治理體系發生的結構性變化。(2)再比如從國家與社會關系的視角,以政府與社會的“雙向運動”模式來解釋中國社會治理的創新探索和實踐經驗。(3)再有一種是從組織學(包括組織社會學)或行政學的視角,比如從縱向的央地關系和橫向的地方競爭兩個視角解析中國政府治理的傳統特征、組織邏輯以及演化進程,來梳理改革開放以來傳統政府治理模式經歷的傳承與改造,(4)等等。

對中國基層治理四十年的概括和總結,需要從基層社會的立場出發,從基層社會結構性關系的變遷出發,如此才能展開對中國基層治理的整體性梳理、闡釋和分析。因為,一方面,中國基層治理改革和轉型面對的所有問題無不是以公共性社會關系性質的變化為中心而展開的,事實上,中國基層治理四十年的變化,核心議題都發生在公共性社會關系領域當中。另一方面,治理研究是一個跨學科研究領域,尤其近二十年來,基層治理已經成為眾多學科、眾多學術研究領域的重要議題。盡管上述的觀察和解釋視角富有價值亦不乏深刻,都是對中國基層治理改革和轉型進行觀察和分析的必需參考維度,但只反映了中國基層治理變革的某一層面或某些側面,也就是說上述觀察和解釋視角只是中國基層公共性社會關系不同側面或維度的展開形式而已。

公共性社會關系是指公共領域中個體與公共體制之間的社會關系。換言之,所謂公共性社會關系是指社會成員體系的組織方式和聯結關系,它是個體與公共組織(政府)之間發生聯系的基本形式,它的本質特征是公共規則/規范的性質規定和社會成員之間的權利關系或契約關系。公共性社會關系在傳統社會和現代社會都存在,但兩者的根本性區別是在關系性質上,比如,傳統的公共性社會關系建立在權力支配原則上,現代的公共性社會關系建立在個人權利與社會權利的法律保障上。公共性社會關系的組織特征就是社會組織化結構形式——社會組織形式和社會聯系方式,比如,改革開放前,是單位體制的社會組織化結構形式,在單位體制當中,社會被置于政府管控之下,其秩序的形成和維護是政府通過“行政單位”(城市是單位制,農村是人民公社體制)來實現,亦即承擔基層治理責任的組織主要不是政府,而是遍布于社會的“組織”——企業事業單位,由此發展出政府的“間接治理”角色以及對單位不對個人的工作方式。(5)改革開放后,市場機制的引入,推動了社會分工和利益群體多元化,越來越多的人離開了單位體制,進入公共社會的利益組織化架構當中,社會組織化結構形式發生了變化,新的社會組織和市場組織成為社會的基本組織形式,它對傳統政府治理的意義或對個體與公共體制關系的意義就在于“在社會成員中確立公民(身份)、公共關系(公民之關聯、公民與公共組織之關聯)以及公共規則,是公共政權建設的重要任務”。(6)在上述意義上,公共性社會關系性質發生的變化涉及治理主體、公共關系、公共規則和公共權威角色在基層社會的存在基礎等方面,正因為如此,這種變化既是中國基層治理改革和轉型的背景和動力,也是中國基層治理實現轉型的社會結構性基礎條件。

以公共性社會關系性質的變化作為中國基層治理改革和轉型的觀察和解釋視角,主要包括三個制度維度:社會組織化結構、社會聯系方式和國家與社會關系。上述制度維度可以概括和解釋以下問題:第一,從基層社會立場亦即在基層社會治理的意義體系上,來討論基層社會秩序規則和規范體系的變化。第二,觀察基層社會權威結構變化,有助于理解基層社會秩序變遷的制度結構條件、推進和限制它的各種因素以及它的發展能力和方向,其意義在于基層社會秩序的型構需要建立在傳統與現實的連續性上。第三,辨識基層權威的社會性來源,關系到國家治理的公共性和社會主體重構,關系到社會利益組織化和社會聯系方式的改變,歸根結底關系到地方社會共同體和基層社會合法性秩序建立在什么樣的規范或規則基礎之上。

二、中國基層社會結構的變化

改革開放前的中國基層社會治理結構體系形成于上世紀50年代,它肇始于政治經濟制度變革及其伴隨而來的一系列社會改造運動,其政治特性是,國家權力在基層社會實現了史無前例的社會結構重組,這包括社會關系、組織關系和治理關系的重組,以此建構起新的公共性社會關系。在城市實行單位制與街居制,在鄉村實行人民公社制度,整個社會被納入國家的權力支配體系和資源分配體系當中。“社會成員不僅有了所屬的‘組織’,能夠工作并得到報酬,更重要的是,他們和公共制度的結構性關系建立:個體在新的公共體制中獲得位置,成為其中的成員。這等于個體獲得相應的公共資格,社會成員和國家正式制度之間的聯系也就此發生”(7)。比如,國家通過“三級所有,隊為基礎”的人民公社體制重新建構了鄉村社會組織形式,所以,這一時期的村莊之所以能夠作為一個社區或單位存在,主要依靠的是村莊即當時的生產隊所具有的由國家力量所建構的一種新型權力,這種新型權力由生產資料的集體所有、工分制度、統購統銷制度以及戶籍制度等一系列制度所維系,這種制度型權力重塑了村民與村民之間的聯結方式,并且對村民具有強有力的支配能力。(8)通過政治整合,國家權力實現了對整個社會包括城鄉社區的全覆蓋。“國家將強制性的行政權力和交換性的財產權力集于一身,通過對單位組織的資源分配和權力授予,擁有了直接控制單位組織的權力,并使單位組織依附于國家”,(9)社會結構重組的結果是將公共性社會關系建立在國家權力支配關系基礎上,整個社會實現了高度的一體化和組織化。城鄉社區成為國家政權統治的一個基礎單位,納入國家權威管制體系的現代再造過程當中。

上述公共性社會關系的基本特征是,社會結構分化程度很低,公共體制滲透于社會生活的各個領域,整個社會生活的運作呈現高度的政治化和行政化的特點。個體及其家庭/家族小共同體完全被納入國家這個大共同體中。這樣的社會被稱為“總體性社會”(total society),(10)即社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一,國家與社會合為一體,資源和權力高度集中,國家具有極強的社會動員與組織能力。

改革開放四十年,上述公共性社會關系的性質發生了變化:第一,社會組織結構發生了變化。一是從單位社會的利益組織化架構轉型進入公共社會的利益組織化架構。由于城鄉體制改革和市場機制帶來的社會分工和利益分化,國家或全民所有的社會組織在整個中國社會中所占的比重在迅速下降,在某些經濟領域和行業中,國家或全民所有的經濟組織已經變成一個很小的部分,取而代之的是私營的、合資的或股份制的經濟組織形式。(11)進入市場組織的人在不斷增長,還在單位利益結構當中的人在不斷地減少。二是鄉村社會組織結構發生了重大改變。人民公社體制解體之后,基層政權收至鄉鎮一級,農村實行基層群眾自治,即舊的利益組織化架構的廢止,代之以新的利益組織化架構即村民自治組織。村民自治組織是一個沒有多少自治權的社會組織,是基層政府權力的一個功能部分;并且它只是一個與集體土地產權相關聯的行政村村民的“成員身份自治”共同體,或者說,它不可能將基層所有民眾甚至包括全體村民的利益納入權利分配的體系當中。(12)

第二,社會聯系方式發生了變化。城鄉二元結構體制的松動,以及市場化導致的資源和人口的大規模流動等體制因素造成傳統的社會關系及其社會聯系方式發生了變化。一方面,從身份社會(13)向契約社會轉變,過去聯結人們權利、責任、義務這些因素的紐帶,比如單位、村莊、家庭,宗族,發生了一個從“身份到契約”即從身份關系到契約關系的變化。反映在社會關系領域,與過去不同的是,人際關系的契約化構成現代生活各種社會關系中的最基本形式。另一方面,基于自由合意產生的契約關系基礎上形成的共同體,逐漸發展起來,比如各種社團組織,即社會中的互助團體、市場中的商會、行業協會組織,等等,構成社會基本聯系的是充滿選擇和變易的契約關系,也就是說,盡管在今天一個人身份特征還能夠決定公民的教育、醫療、養老、社保等方面的權利并且約束著人們的思想和行為方式,但社會結社關系和利益關系的組織化,已經成為現代經濟生活必不可少的基礎性條件。

第三、國家與社會關系發生了變化。與西方社會的公共領域不同,中國社會的公共領域不是國家與社會的二元(對立)結構,社會與國家具有互嵌性性質特征,即國家秩序規范(以國家法形式)與民間(基層)社會秩序規范(以習慣法形式)具有渾融和互滲的復雜關系,它揭示了中國獨特的國家與社會關系。(14)這種關系的現代形式就是1949年后的國家與社會一體化結構關系,它的特性是官治與民治結合、社會治理體系與資源分配體系合二為一。改革開放以來,公共領域出現了新的組織形式,社會有了實質性的自主空間,產生了體制外整合或協調個體與個體或個體與國家關系的“半官半民”的社團或個體協會。(15)比如,國家允許公民享有有限的結社自由,允許某些類型的社會組織存在。同時,國家也有意識地利用各種社會組織提供公共產品和公共服務的能力,比如社區公共產品供給和公共服務的市場化做法,使其發揮輔助治理的作用。上述社會關系領域的變化,使社會組織的發展有了體制外的成長空間,為國家與社會之間的結構性安排以及這種安排的制度化提供了基礎條件。

三、中國基層治理體系的變化

改革開放以后,以公共性社會關系性質的變化為中心,基層社會治理再次進入一個圍繞權威重建秩序的過程。第一,國家改變了對基層社會的管理和控制方式,從政社合一體制到政社分離體制,體制性權力從村社收縮至鄉鎮一級,國家與基層社會的關系發生了變化。第二,基層社會組織形式發生了改變。在城市,體制外的社會成員大量進入市場領域,多元的、異質的社會空間不斷擴大;在農村,實行基層群眾自治組織形式,這是一種村民個體與集體土地產權相連的成員身份共同體,其自治更多的是體現在經濟生活意義上。第三,國家權力的退出但村組制度性權力沒有得到加強卻出現弱化的趨向,這根源于基層黨政權力對鄉村社會的實質性介入,或者說,改革開放以后的鄉村社會秩序建構并沒有處于黨政權力的覆蓋之外。

與傳統社會治理結構不同,在過去,國家(政府)是通過“直接代理組織”(“行政單位”)與個體民眾建立聯系,現在的基層社會治理結構缺失了這樣一個“中介結構”,是一個國家(政府)直接面對個體民眾的官-民(所謂“干群”)治理結構關系。比如在農村,基層社會組織形式重構的秩序特征主要體現在兩個方面:一方面,在國家正式權力的運作過程中,引入了基層社會規則或地方性知識,展現了國家與農民關系的實踐形態。(16)另一方面,國家權力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式,這是國家權力對基層社會進行的重新“行政化”即官治化,后者成為鄉鎮基層政權對基層社會控制和動員的組織形式。概言之,改革開放以后,國家權力對基層社會改變了過去的控制和動員方式,在秩序規范上由國家力量構建起來的基層社會秩序結構轉變為以國家的規范性權力為主與以鄉村社會的(基層群眾自治組織)非規范性權力以及基層社會規范(比如習俗、慣例等地方性知識)為輔的秩序形態和組織形式。

為將異質的、多元的社會(非組織化的個體)納入體制和秩序的范圍,一直以來中國基層政府通過制度變革來改變自己與其他社會成分的治理關系,以適應變化了的社會結構和治理環境。第一,政府管理導向的改革。包括:(1)結構性改革。確立政府依法行政并提高政府機關的效率,比如,加強基層管理,成立專門的機構解決專門的問題,推行政務公開,建設透明政府,簡化審批減少管制,提高效率。(2)功能性改革。建設服務型政府,改善公共服務體制。比如,強化公共服務,完善公共教育、醫療、社保、就業等方面的服務,擴大社會保障的范圍,促進社會的公平正義,推動和諧社會建設,同時強化政府的應急處理能力。(3)程序性改革。規范執法行為;實行簡政放權、政務信息公開;推進協商民主,完善社會協商機制以化解社會矛盾。比如,拓寬監督公共權力的渠道,加強對政府權力的有效監督,擴大公民有序參與的渠道推進人民民主的發展等。第二,政府服務導向的改革。在關系民眾日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務等領域積極開展有效的便民服務。政府投入大量經費,用于鄉村道路、醫療衛生站、公共電視網等公共設施的改進,并大力推進村容村貌整治、文化下鄉、特色小鎮建設等工程。同時,實施扶貧政策,建立社會救助制度維護社會弱勢群體的權益。第三,完善民間組織管理體制的改革。比如,讓利益相關者共同參與,保證公共選擇的有效性,增強政府與民間的互動性,將政府機制和社會機制有效地結合起來,實現社會各方共管共治,(17)但上述制度變革貫穿于其中的治理邏輯,乃是為了加強和強化公共體制(國家)的權威主導地位,使公共組織(政府)具備更強大的執政資源與社會動員能力。

從權威來源和制度化力量上看,當今中國基層社會秩序確立在由黨政系統、派生系統和職役系統三大系統所構成的治理體系之上。黨政系統由兩個權力系統即黨的組織系統和國家的行政系統構成,前者代表政治權力,后者代表行政權力。黨政統合體系的治理意義在于:執政黨通過政黨組織系統將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系當中,將黨的實質性領導這一原則嵌入政府治理模式之中。黨政統合體系之精髓所在:這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分,它有兩層含義:一是社會整合在行政體系中達成;一是政治博弈進入行政體系當中。(18)派生系統是黨政體系派生的系統,由黨政外圍組織和企事業單位及社團組織構成。這些治理主體與基層政府不是上下級行政隸屬關系,它們負責某一個社會領域的事務,與基層政府構成既競爭又合作的復雜關系。這些治理主體包括黨政系統的“外圍組織”如工、青、婦,(包括轄區外的)企事業單位,掛靠行政部門的社團組織也在其中。構成派生系統的治理主體主要起到宣傳政策、處理諸如福利、衛生等社會事務,發揮政府助手的作用。職役系統是國家體制之外“民”的部分,是改革開放四十年來社會結構和公共性社會關系變化的產物。但更接近本質的定義是,職役系統是官治與民治相結合、以民治輔助官治的組織形式。

職役系統主要由三個部分構成:一是基層群眾自治組織。基層群眾自治組織是國家權力控制和影響基層社會秩序的新的組織形式,實際上是一種國家政權在鄉村社會重建的形式。(19)其目標是提升國家在廣大鄉村民眾中的權威以及國家對鄉村社會有效整合的能力。與派生系統的依附性社團組織所不同的是,它是一個與集體土地產權制度聯系在一起的身份共同體,發揮著連接政府與基層民眾,起到鄉村公共資源分配和社會秩序維護的功能和作用,是基層政府倚重的輔助治理力量。二是公安機構輔助力量。“輔警”群體是基層治安的重要補充力量,它通過社會招聘方式形成,工資福利、裝備保障、社會保險以及日常管理等所需經費,由各級財政部門按照財政體制予以全額保障,其規模是警務人員的一到兩倍甚至更多。在新時期政府社會動員能力不斷弱化的背景下,維持社會穩定成為基層政府治理的頭等要務,致使警務雇傭群體的規模呈現不斷擴大的趨勢。三是雇傭群體,即政府通過購買服務的方式扶持起來的社會組織,完全依靠市場化機制構建起來的雇傭群體,它們居于國家與社會的交匯點上,承載著行政機構分配下來的任務。(20)這是為了加強基層政府的公共性,通過市場購買服務的方式培植起來的雇傭群體,為基層社會提供公共產品供給與公共服務。這類雇傭性質的組織一般圍繞政府的公共資源而繁殖、生長,是被組織而不是自組織,是官辦或者半官半民性質的,不是民間的,不是社會的一部分,而是官的延伸、政府的延伸。

職役系統因其非體制性特性及其“以官治民”和“以民治民”的功能作用,與“公-私”、“官-民”這樣的本土概念范疇具有內在的關聯性,這些概念范疇(如國家與社會關系這樣的現代概念)揭示的個體與公共體制的關系并非是一種對立關系,而是具有互嵌性的、可以互相轉換的支持關系。也就是說,現在的職役系統與歷史上的鄉官制或鄉役制等“間接代理組織”(以胥吏、宗族、鄉紳等為主體)比較,具有同構性和連續性,二者都是建立在支配關系上。因此,職役系統它的發展走向對當今中國基層治理結構的形成和影響具有鮮明的歷史文化意義。

四、中國基層治理的改革與轉型

從上述基層社會的三大治理體系看,一個突出的特征是,公共體制在基層治理結構中占據主導地位,并且它向基層社會的深入更為制度化和行政化。與此形成對照的是,社會空間不斷縮窄,大多數社會組織并不具備民間組織應該具有的關鍵特點——組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性,(21)不僅如此,尤其是近些年來,基層治理的諸多“制度創新”,改變了三十多年來基層政府治理約定俗成的“黨政分開”的固有思維,通過對基層黨政權力系統的重新組合,基層黨組織的政治功能和社會治理功能得到了進一步的強化,形成以基層黨組織權力為核心的社區黨群治理結構體系,及其外圍社群組織的制度化和結構化,在黨政合一的高度集權運作體制機制下,實現權力集中和權責合一,以提高黨政權力運作的效率。(22)這是對傳統治理邏輯的回歸和強化,但它必須面對這樣一個問題:與之前的治理結構不同,當今的基層社會是一個治理結構多元化的社會,即社會分工多樣化、利益群體多元化和價值多元化,具有權力分散和結構多元的特點,換言之,公共體制如何用權力集中和結構集中來控制和平衡權力分散和結構多元,取代社會多元和利益多元,這是一個結構性問題。因此,當前中國基層治理存在的一個政治邏輯悖論:既要加強公共體制,提高其管控和治理社會的能力;又要適應市場經濟條件下的社會文化多元與價值多元的發展態勢。或者說,用公共體制的一元來取代社會多元,乃是當前中國基層治理轉型所面對的挑戰和內在張力。

中國基層治理改革和轉型的主導性力量主要來自政府,因為中國基層政權組織一直是基層社會的權威性資源與配置性資源分配的中心,同時也是制度創設和變革或制度供給(定規矩和規則)的提供者甚至是唯一的提供者。也就是說,中國基層政權組織在社會領域、市場領域一直是支配性力量并具有決定性影響力。傳統的社會管理指的就是政府對社會事務進行管理和控制,強調政府是公共管理的主體,社會是公共管理的對象,以實現政府對社會的管控。但“如果社會或經濟的變化消弱或破壞了傳統的聯合基礎,要實現高水平的政治發展,還須依靠人民發展新形式的聯合的能力”(23),這就要求基層政府治理要實現從過去的一種權威模式向一種協商共治模式轉變,即基層公共治理秩序的運行和維持,要從其權威源于國家授權的基層單中心(mono-centric)組織秩序,過渡到其權威源于社會授權的多中心(poly-centric)自治秩序之上。換言之,對現代社會治理來說,政府并不是國家唯一權力中心,各種機構(包括社會的、私人的)只要得到其成員的支持,就可以成為社會權力中心。(24)所以,當前中國基層治理改革和轉型的核心議題,就是要求中國基層政權組織以建構現代公共性社會關系為基本任務,這也是有關中國基層治理的理論建構和現實設計的出發點和思考方向。

進一步講,中國基層社會治理體系建構取決于現代公共性社會關系所具有的幾大結構特征:公共領域的自治結構,多元治理主體的權利界分,強大的主體社會。這些結構條件滿足了公共社會的多元性、異質性、權力分散等特點,為社會整合和凝聚提供了結構制度化和利益組織化條件,在此基礎上形成的治理秩序,涉及社會公正維護機制、利益協調機制和社會組織化形式。當前中國基層公共性社會關系性質的變化,已經具備了多元主體治理等基礎性條件。換言之,政府不再是制度來源的唯一主體,社會力量的崛起,為制度供給提供了新的來源;社區、社團、社企、社工等社會力量和組織形式的出現和壯大,為社會秩序提供了有效保障;社會資本對公共產品供給的介入,為社會發展和政治穩定激發出更多的經濟活力與社會創造力。(25)這就是說,傳統治理——政府是公共管理的主體而社會是公共管理的對象——已經難以應對變化了的公共性社會關系,并且中國基層治理改革和轉型所面對的問題更錯綜復雜,更需要實踐的多維度的創新,這些創新包括價值的、制度的、規范的、結構的,亦即“社會改革和創新社會治理體制的核心議題,就是要處理好政府與社會的關系以及市場與社會的關系。要弄清楚,哪些社會事務,需要政府、市場和社會各自分擔,哪些需要政府、市場和社會共同分擔。在充分發揮政府宏觀調控作用、市場決定性作用的同時,更好發揮社會力量的作用”(26),也就是說,所有的政府治理實踐或創新無不是集中在政府與社會、政府與市場的權利關系領域當中。概括地講,當前中國基層治理的改革和轉型是一個綜合性系統,它要實現的是這樣一個治理格局:政府機制(政府是主體)、市場機制(企業是主體)、社會機制(社團、社區、社工、社企是主體)三種機制的多元共治,這一種治理格局揭示了當前中國基層公共性社會關系的結構特征及其性質變化。

第一,政府治理主體的重塑。基層治理機制的多元主體建構,關鍵是政府權威角色、性質、及其與其他社會成分關系的變化。(1)傳統治理思維的改變。與之前政府管控和包辦社會的治理思維和治理方式不同,當前公共性社會關系性質的變化,要求政府成為公共事務、公共財政的管理部門,提供公共產品和公共服務,并確保國家與公民之公共事務的制度化關系。(2)政府治理法治化。其內涵包括如下方面:一是樹立法治主義原則。它包含兩層意思:法治政府和民主政治。就法治政府建設而言,一方面公權力建立在人民主權原則上,另一方面政府要保障全體公民的權利。就民主政治而言,當前迫切的問題是擴大政治參與,沒有政治參與,就沒有公意的形成,法治就變成了法制——治理社會的工具和手段。二是公共參與的制度化。建構政府治理的公共性要先從普通民眾參與開始,“以廣泛社會參與為主要形式的社會合作為社會治理提供不可或缺的社會化機制。這一合作機制強調社會治理過程的合作參與而不是對抗,強調社會資源的動員整合而不是使其在對抗中相互抵消”。(27)公共參與涉及政府政策信息的公開透明,以及公民個人及社會組織參與渠道制度化。三是預算法治和財政民主。一方面,政府承擔運用法律保障經濟自由與激勵的任務,通過新的權利分配保護經濟自由,為高效、合法的交易提供安全保障。另一方面,只有政府財政為公共需要負責,賦予財政以民主的性質,保障民眾的政治、經濟、社會和文化方面的權利,讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過稅收轉移給政府的資源價值,才能使政府的公共性與基層公共性社會關系的建構內在地關聯起來。(3)確立政府與社會的法治關系。這有兩個含義:一方面,明確和限定政府的有限職能,并依此來不斷調整國家與非國家組織和團體的關系;另一方面,社會自治組織是公共秩序不可替代的利益組織化形式,它受法律、法規以及社會規范體系的限制和約束,它阻止國家權威直接地、最大限度地施加于每個個體的社會成員之上。

第二,社會治理主體的型構。其內容主要包括兩個方面:一是主體社會建設。從單位社會進入公共社會,社會治理所面臨的一個結構性問題,就是在個體與公共體制之間沒有一個主體社會的存在,后者是指一個介于國家和個人之間的領域,它由相對獨立存在的各種各樣的組織和團體所構成,這些組織和團體包括家庭組織、宗教團體、工會、商會、學會、學校團體、社區和村社組織、各種娛樂組織和俱樂部、各種聯合會和互助協會等。主體社會發揮兩個方面的功能,一方面,主體社會是建立在個人從事經濟、文化和社會活動的基礎上并與國家相對應的一個公共領域。各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區組織、利益團體構成了公共社會的基本元素。在這個公共領域中,社會本著自我組織、自我規制的原則,在法治和民主協商的框架下自主運轉。另一方面,主體社會是在面對市場的侵蝕時,社會本身展開動員,產生出各種社會規范和制度安排,諸如工會、合作社、爭取減少工作時間的組織、爭取擴大政治權利的運動等,以此來抵御和規范市場。二是社會治理的自治權利法律保障。如上所述,國家與個人之間的中介組織由社會自治組織和團體所組成,后者以其具有的非營利性、民間性、志愿性和自治性應對“政府失靈”和“市場失靈”。個體和公共體制建立制度化關聯并有效發揮連結、代表、協調和應責作用,其意義在于,它廣泛影響著個體的生存利益,比如依靠公共制度解決問題、避免相互損害的能力,通過代表增強自身力量的能力,尋求公共衡量標準、要求權威機構幫助的能力。(28)換言之,社會治理主要是指社會對于社會事務的管理,強調社會組織和公民個體是公共管理的主體,其主要表現形式不是政府管制,而是社會自治。但迄今的社會自治,還沒有產生法治意義上的社會自治權利,這與混淆社會自治主體與社會自治權的概念有關,比如公共權力積極地滲入社會和社區,以及名義上的社會自治組織實際上大都是公共權力機關的分支,(29)這給社會自治的發展帶來兩個方面的直接影響:一方面,自治權的缺失使社會自治的范疇和邊界不清;另一方面,自治不能成為自治體成員的自治,而變質為自治機關的自治。也就是說,沒有個人自治權和社會自治權,社會團體在法律上就不可能有獨立于公共體制之外的存在,就不能自行處理自身的公共事務,基層社會自治就發展不起來。因此,自治權的法律保障關涉兩個方面:一方面,社會自治遵循法治原則,以尊重和保護社會成員的基本權利為前提,沒有公民個人的結社權,就沒有社會組織的自治權;另一方面,公共權力為社會自治提供制度性的法律保障,即對社會自治活動確立人人適用的普遍法律規則。而且所有公共組織均具有有限但獨立的自治地位,沒有任何個人或群體作為最終的或全能的權威凌駕于法律之上。(30)法治是社會自治制度化的保障,是社會共同體存在的基礎性條件。

第三,市場治理主體的型構。市場自組織是形成市場秩序的基本因素,市場經濟促成了平等自治的契約關系、法治原則、自治原則和民主發展進程。(31)這包括兩方面涵義:一方面,市場主體形成聯合形式,成為內生型的利益集團組織,在政府與個體之間起到溝通和協調作用,即防止政府公權力的不當干預行為;另一方面,約束成員損害市場秩序和社會秩序的行為以及規范市場行為。當前市場治理主體具有以下兩個突出的特征:一是市場組織與公共體制之間存在一種交換性或依附性關系,這種關系的存在基于一種政治關聯和利益關聯的基礎。二是市場組織具有法團化(Corporatism)特征。這類市場組織主要是指地方政府即縣、鄉鎮政府直接介入經濟,擔任管理企業的角色的過程,以及各級政府、政黨組織與所轄企業形成的一個類似大企業的利益共同體。(32)市場化改革以來,公共體制資產經營者角色的發展,就使它更深地卷入資產、融資、信貸和市場信息的壟斷活動當中。這類市場組織帶有某種法團主義結構特征——市場組織成為公共體制正規的、組織化利益的聯合體的制度形式。上述市場組織特性不是市場主體結構的全部,甚至也不能代表當前市場治理主體型構的變革方向,因為,市場治理主體的型構需要推動市場組織的自治化,即市場利益共同體應該成為連接國家和社會兩方的協調性經濟組織,具有更多的自主性地位和社會權力,這意味著國家和社會兩邊的權力平衡發生了變化。上述發展傾向都不同程度地存在,但它們的發展歸根結底取決于社會利益組織化、制度化的連接方法在基層政治秩序中的性質、作用及形式。

五、結語

改革開放四十年,以公共性社會關系性質的變化為中心,中國基層治理改革和轉型進入到政府治理、社會治理和市場治理的多元共治的主體型構議程當中。

從中國基層治理的改革實踐上看,法治政府建設、民主參與、社會組織發展、社會自治、權力監督等方面都有探索和實踐,目標是為了加強公共體制(國家)的權威地位,使公共組織(政府)具備更強大的執政資源與治理能力。尤其本世紀以來,基層治理表現出以權力集中和結構集中來控制和平衡權力分散和結構多元的趨向,試圖使基層社會處于權威政府的管理和服務之下,并且出現向傳統的全能主義治理體系回歸的趨向。(33)換言之,中國基層治理的改革和轉型還需要適應市場經濟條件下社會多元與價值多元的發展態勢,來調整公共體制的經濟社會功能和治理角色,實現多中心的社會治理現代化目標,而不是相反,基層社會治理的權威建構退回到傳統社會治理的出發點。

當前中國基層治理的改革和轉型面臨的問題是,一方面公共性社會關系性質的變化要求把基層社會治理建立在政府機制、社會機制和市場機制的協商共治架構上;另一方面,基層政府治理一直表現出將公共權力覆蓋于所有社會領域中的傾向。之所以出現兩種不同的治理改革取向,主要根源于傳統的政府治理路徑依賴和現實中基層社會結構多元和社會力量的分散及非組織化。但不能回避的現實問題是,與之前的社會治理結構不同,當前的基層社會治理面對的是一個結構多元、利益多元和價值多元的公共性社會關系,因此,核心的問題是,如何將大眾利益充分組織化,通過連接個體民眾與國家的社會組織,全體社會成員都置身于相互勾連的、制度化網絡之中。這個問題的實質是,中國基層治理改革和轉型的成功與否最后確定在社會利益協調機制和社會公正維護機制的建構上。

中國基層治理改革是要改變傳統社會治理的權力支配關系,將基層社會治理秩序建立在個人權利和社會權利的目標實現上。這就需要對傳統的治理規則和基層體制做出實質性變革,比如改變權力支配社會的觀念,讓社會力量得到充分的發展,使社會能夠(有能力)自己管理自己,在基層社會形成一種現代公共領域和現代公共生活方式。因此,建構中國基層治理的基礎性條件包括:一是社會自治權利的法律保障,即明確社會自治權利以及公民與國家之間、不同層次的自治體之間的權利內涵和邊界。二是重構主體社會。主體社會是基層治理轉型的基礎部分,它是個體與公共體制之間不能缺位的公共領域和組織形式。三是政府、社會、市場等領域的多中心公共治理主體的型構。

中國基層治理轉型涉及兩個方面的體制機制改革:一是政府職能的公共性建構并與社會確立法治關系,二是建構基層社會自治結構體系,實現社會公正和社會利益組織化。因此,中國基層社會治理轉型的目標是要使政府與社會確立在法治、民主、自治、共治的結構性關系上,從傳統治理的一種支配性和依附性關系轉變為一種現代治理的民主共治的協商關系,這就是中國基層治理轉型的現實社會政治含義。

 

注釋:

(1)參閱俞可平:《中國的治理改革(1978~2018)》,《武漢大學學報》,2018年第3期;王浦劬:《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析》,《國家行政學院學報》,2014年第3期。

(2)張靜:《通道變遷:個體與公共組織的關聯》,《學海》,2015年第1期。

(3)燕繼榮:《社會治理的中國經驗》,《教學與研究》,2017年第9期。

(4)相關闡述參閱周黎安:《中國政府治理的變革與現代化》,2018年5月20日,愛思想,aisixiang.com,2018年5月30日;劉建軍、馬彥銀:《從“官吏分途”到“群體三分”:中國地方治理的人事結構轉換及其政治效應——對周雪光〈從“官吏分途”到“層級分流”:帝國邏輯下的中國官僚人事制度〉一文的一個補充》,《社會》,2016年第1期;周雪光:《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學的研究》,三聯書店,2017年版。

(5)張靜:《社會治理為何失效?》,《復旦政治學評論》,2016年第16輯。

(6)張靜:《現代公共規則與鄉村社會》,第5頁,上海書店出版社,2006年版。

(7)張靜:《通道變遷:個體與公共組織的關聯》,《學海》,2015年第1期。

(8)申端鋒:《二十世紀中國村莊權力研究綜述》,《學術界》,2006年第4期。

(9)李路路、李漢林:《中國的單位組織——資源、權力與交換》,第1頁,浙江人民出版社,2000年版。

(10)“總體性社會”這個概念最初是由美國政治學家鄒讜先生提出來。參見Ho Ping-ti and Tsou Tang(eds.),China in Crisis.Chicago:University of Chicago Press,1968;鄒讜:《中國二十世紀政治與西方政治學》,《思想家》,1989年第1期;孫立平:《自由流動資源和自由活動空間——論改革過程中中國社會結構的變遷》,《探索與爭鳴》,1993年第1期。

(11)李漢林:《中國單位社會:議論、思考與研究》,第1頁,中國社會科學出版社,2014年版。

(12)周慶智:《基層社會自治與社會治理的現代轉型》,《政治學研究》,2016年第4期。

(13)身份社會是指法律根據種種不同的身份確定人們相應的權利或義務,并且這種情形極為普遍,構成社會的常態,這種社會就可稱之為身份社會。參見瞿同祖《中國法律與中國社會》,商務印書館,1981年版。

(14)周慶智:《中國基層社會秩序變遷及其建構涵義》,《華中師范大學學報》,2018年第1期。

(15)參閱王穎、折曉葉、孫炳耀:《社會中間層——改革與中國的社團組織》,中國發展出版社,1993年版;時憲民:《體制的突破——北京市西城區個體戶研究》,中國社會科學出版社,1993年版。

(16)孫立平:《軟硬兼施:正式權力非正式運作的過程分析》,《清華社會學評論》,鷺江人民出版社,2000年版。

(17)參見燕繼榮:《社會治理的中國經驗》,《教學與研究》,2017年第9期;俞可平:《政府創新的若干關注點——關于一則地方政府創新案例的分析報告》,2010年8月2日,hhh:/www.sociloyol.org/shehuibankuai/shehuipinglunliebiao/2010-08-02/10742.hutml,2018年7月20日。

(18)周慶智:《代理治理模式:一種統治類型的討論》,《北京行政學院學報》,2016年第3期。

(19)詳見榮敬本、崔之元等:《從壓力型體制向民主合作體制的轉變—縣鄉兩級政治體制改革》,中央編譯出版社,1998年版。

(20)劉建軍、馬彥銀:《從“官吏分途”到“群體三分”:中國地方治理的人事結構轉換及其政治效應——對周雪光〈從“官吏分途”到“層級分流”:帝國邏輯下的中國官僚人事制度〉一文的一個補充》,《社會》,2016年第1期。

(21)萊斯特·薩拉蒙等:《全球公民社會——非營利部門視角》,第561頁,社會科學文獻出版社,2002年版。

(22)周慶智:《權威主義基層治理——以深圳羅湖“質量黨建”為例》,《求實》,2016年第10期。

(23)塞繆爾·亨廷頓:《變動社會的政治秩序》,第34頁,上海譯文出版社,1989年版。

(24)俞可平:《治理與善治》,第5頁,中國社會科學出版社,2000年版。

(25)燕繼榮:《社會變遷與社會治理——社會治理的理論解釋》,《北京大學學報》,2017年第5期。

(26)李培林:《社會改革與社會治理》,第3頁,第20頁,社會科學文獻出版社,2014年版。

(27)張靜:《通道變遷:個體與公共組織的關聯》,《學海》,2015年第1期。

(28)崔智友:《中國村民自治的法學思考》,《中國社會科學》,2001年第3期。

(29)劉建軍:《和而不同:現代國家治理體系的三重屬性》,《復旦學報》(社會科學版),2014年第3期。

(30)參見鄧正來:《中國市民社會研究的研究》,鄧正來、歷山大主編:《國家與社會——一種社會理論的研究路徑》,上海人民出版社,2006年版。

(31)JeanOi,Rural China Takes off:Institutional Foundations of Economic Reform,Berkeley&LA:University of California Press:1999,pp.3~16.

(32)參見周慶智:《權威主義基層治理》,《求實》,2016年第10期;景躍進:《中國農村基層治理的邏輯轉換》,《治理研究》,2018年第1期。

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