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我國政府潛績評估研究——面向東中西部50個縣級政府的探索性實證評價

信息來源: 《甘肅行政學院學報》2018年第6期  責任編輯:劉思蘭作者:尚虎平 雷于萱  發布時間:2019-05-15

摘 要】在政府績效的生成中存在著預期潛績、配置效率型潛績、X-效率型潛績、可持續型潛績、情境型潛績等五種政府潛績,想要評估就需要從“使命評估”“戰略評估”“內隱績效評估”“職能評估”等維度入手。在單輪德爾菲法專家調查、隸屬度分析、相關分析、鑒別力分析、信度效度檢驗、賦權的基礎上,我們篩選出了一套由64個操作性指標(三級指標)構成的政府潛績評估指標體系。以指標作為“考卷”,我們選取了我國東、中、西部地區共50個縣級政府的硬數據,同時結合我們調查所得的軟數據,對它們的潛績進行了實證測評。實證評價結果顯示,中部地區政府潛績狀況好于東部與西部,西部在三者之中情況最不理想。要改進我國政府潛績現狀,可以從改變現有的顯績評價導向,嘗試開發我國各級政府的潛績評估指標體系,開展對“五年計劃”“長期規劃”等政府戰略的預期績效評估等方面著手來。

關鍵詞】政府績效評估;政府潛績;指標體系;縣級政府;預期績效評估

 

一、我國政府管績效評估對潛績評估的忽視

在我國引入政府績效評估這種新事物之后,它很快在全國各地推開。《中國人事報》調查發現,早在2007年時我國已有超過三分之一的省份在推進政府績效評估事業。此后,我國在中央層面開始籌劃政府績效評估工作。

在30多年的持續探索中,我國各地政府逐漸摸索出了一些行之有效的績效評估模式,這對推進各地經濟、社會、文化的發展起到了不可估量的作用。然而,各地幾無例外以GDP為導向的政府績效評估也釀成了嚴重后果,使得各地發展中存在著見物不見人、見物不見環境、見物不見道德等問題,使得地方的發展逐漸變成了GDP“數目字”的競賽,而非人民幸福感的增強,以及老有所養、幼有所教、安居樂業等和諧局面的形成。究其本質而言,這肇源于我們偏頗地將政府管理中形成的顯績當成了所有的績效,而忽視了潛績的存在。習近平主席在《之江新語》中曾專門強調了潛績的重要性。他指出,“‘潛’與‘顯’是對立統一的一對矛盾”;“‘潛’是‘顯’的基礎,‘顯’是‘潛’的結果,后人的工作總是建立在前人基礎之上的,如果大家都不去做鋪路石,甘于默默無聞地奉獻,‘顯績’就無從談起,就成了無本之木、無源之水,即使有‘顯績’,充其量也只是急功近利的‘形象工程’”。習主席還以河南的紅旗渠為例指出,紅旗渠是幾代干部與群眾艱苦奮斗形成的“潛績”,我國就需要大量的此類政府績效,這種才是造福子孫后代的可持續績效。實際上,完整、科學的政府績效評估,應該既能夠評估出政府的顯績,也能夠評估出政府的潛績,惟其如此,才能夠科學、合理的評價特定地域政府管理工作的全部。

從我國的實踐來看,當前政府績效評估主要是對顯績的評判,在顯績評估上有著豐富的經驗,但對潛績評價還缺乏深入的探索,最多只是在個別評價體系中設計了一些“主觀評議”類的指標。為了突破這種窘境,我們有必要對政府潛績評估進行專門探討。從評估的科學規律而言,要洞察政府潛績評估的真諦,就首先需要厘清潛績的核心維度,并構建出一套科學的潛績評估指標體系。[1]在我國的五級政府體系中,縣級政府處于鏈接上下,既接觸民眾,又能夠下情上達的“操作性基層”;縣級政府的一舉一動,既牽動著基層群眾,又關聯著省級政府甚至中央政府,正所謂牽一發而動全身,故而自古就有“郡縣治,天下安”的行政管理箴言。探索我國政府潛績評估問題,從縣級政府入手,無疑一方面有利于洞察我國當前地方政府的潛績現狀,另一方面也有利于從縣級政府這個“前后聯系,上下呼應”的層級來管窺其他級別政府潛績現狀。

二、政府潛績及其評估維度與評估指標

國內外學術界對政府績效內涵的理解不盡相同。美國學者理查德·科爾尼(Richard C.Kearney)把政府績效看成是管理政府部門的公共行為在實現了預期目標時所取得的成績,它以效益、效率和公平等指標作為是否取得好成績的檢驗標準。[2]但我們認為,“政府績效是就是指政府在行政管理過程中某一特定的時點和階段創造的,不給其他地方和地域的政府帶來負面影響的一種具有正能量的政府行為”。[3]政府績效必須不能損人利己,必須既要保障當代人的利益,更要保證子孫后代的利益。在這種情況下,政府績效看作是一個復合概念,包括直接績效與間接績效、有形績效與無形績效、外顯績效和潛在績效。由于政府績效的多維屬性,要科學把握它的內涵與進展,就需要開發出多樣化的績效評價方法與模式。在績效評價過程中,不僅要考核那些外顯的、易于表征的外在績效,也要考核內隱的、還未成形的績效。這樣,績效就有了易于觀察的“顯績”和不易觀察的“潛績”之分了。

“顯績”即外顯績效,指看得見、短時間內能夠實現,可以簡單考核評估,反映結果和成效,易于用量化的指標進行表征、反映的工作績效。“潛績”即潛在績效,是一種隱性的、暫時難以觀察的政績,比如有些任務極具挑戰性,需要花很長的時間才能完成,工作結果也需要頗多時間才能最終形成;有一些工作本身屬于“看不見,摸不著”的類型,比如宣傳工作、教育工作;有些工作只是基礎性的,它只是其他工作的一個環節甚至組成部分;還有一些工作在本屆政府之內雖然已經開展,但卻難以完成,等等。就學理而言,可以將“潛績”界定為支持系統良性運行的不易被人們覺察、發現、把握的行為及其結果。潛績與顯績是相對于人類當前的發現能力、測量技術、價值導向等而言的。

“潛績”與“顯績”都是政績,“潛績”是“顯績”的基礎,而“顯績”則是“‘潛績’的結果。“潛”與“顯”是對立統一的一對矛盾關系。后人的工作總是建立在前人基礎之上的,胡錦濤同志曾在《求是》發表文章嚴肅指出,一些黨員干部在發展組織方面的三觀不正,存在著非常嚴重的重“顯績”輕“潛績”觀念,過分強調眼前利益,忽視未來潛力,甚至出現了制造虛假政績現象。[4]針對簡單以GDP增長率論英雄的問題,習主席在全國組織工作會議上的講話中指出:“要改進考核方法手段,既看發展又看基礎,既看顯績又看潛績”。[5]顯績與潛績就像一對“孿生兄弟”,它們都是完整意義上的政府績效評估中不可或缺的部分。傳統的政府績效評估模式往往只注重顯績卻忽視了潛績,但對于追求科學管理的政府而言,只追求顯績顯然是片面的。要建設為了群眾、百姓擁護的服務型政府,潛績的支持是必不可少的,尤其是,顯績的實現也必須依賴于潛績的支撐,否則顯績最終也會失去憑借。

作為政府績效的有機組成部分,“潛績”的生產過程與績效的生產過程相輔相成,或者更精確地說,它本身就是績效生產過程中的一個部分,類似于一臺電腦,軟件也是它的有機組成部分,沒有軟件電腦也無法正常運轉。

雖然政府績效評估實踐是結果導向的邏輯,但政府績效的生成卻不能脫離事物發生、發展的基本規律。無論是中央政府還是地方政府,無論是東方政府還是西方政府,其績效的生成都有一個客觀的過程,它包括從需求——投入——生產——結果——到效果5個基本環節,同時這些環節又鑲嵌在特定的管理情境之中,如圖1所示。[6]

潛績萌生于政府的綜合績效生產過程之中。在圖1所示的政府績效生成過程中,需求、投入、生產、結果和效果五個環節以及特定的管理情境均在塑造著績效,但并非每個環節都生成潛績。在整個績效生成過程中,政府的顯績主要表現在投入/結果兩個環節,這部分績效對應的經濟學上所強調的“技術效率”,也就是以投入/產出為標識的,看得見、摸得到績效。在其他環節,廣泛存在著經濟學所強調的“配置效率”“X效率”,還存在著政府管理最終形成的“效果”,以及特定的管理情境下獨有的效率,這些共同構成了政府的潛績。[7]

(1)“需求”階段生成“期潛績”。所謂“期潛績”是借用了經濟學上“期貨”的說法,指的是那些人民群眾期望實現的潛績。雖然在需求階段談“潛績”問題似乎有些“空中樓閣”的感覺,但從經濟學規律而言卻并非如此。需求階段產生的是預期的潛績,也就是經濟學上所強調的“期權”性質的潛績,如果轄區民眾與政府從來不設想、預期某種潛績結果的實現,政府就一定不會去主動朝著這些潛績方向去努力,正是從這個意義上而言才存在著政府管理領域的規律——“有什么樣的期望,就有什么樣的潛績”。“期潛績”的評估維度主要包括使命評估、戰略評估、五年計劃評估、規劃評估、文本評估等內容維度。“使命評估”是指評估政府的績效使命中,是否包含潛績內容,具體而言,這些內容需要包括長遠規劃、需要包括弘揚社會正能量、需要注重長遠可持續發展、注重樹立社會誠信、注重建立規則意識和法治意識,等等。“戰略評估”強調“以長遠眼光看當前,以當前眼光看長遠”,它在很大程度上看重潛績的分量,注重那些看不見的“機會收益”“機會績效”。“五年計劃”評估,在本質上是中短期戰略評估,它與“戰略評估”不同的地方在于需要評估出五年中具體的戰略落實步驟,就此而言是一個對具體的、近期的戰略落實方案的評估。“規劃評估”是對更短期的計劃進行評估。實際上,規劃往往是更加具體的“計劃”,是對“五年計劃”的落實方案,它一般是年度性計劃或者分職能部門所做的具體專業工作計劃。

(2)在“投入”和“結果”環節中,主要產出顯績,但有少量潛績,但在績效評估實踐中本環節一般只評估顯績內容。在政府績效的生成環節中,投入、結果兩個環節正好對應經濟學所強調的“效率”問題,也就是顯績。它可以通過計算特定結果(比如GDP總量、財政收入增加額度、高度公路歷程數量)與取得這些結果所支出的預算額度進行比值計算,以觀察它們的績效。這種直觀可見、有明顯數據支持就是廣為人知的顯績。雖然本環節也會產生一些潛績,但在評估實踐中操作中,往往只測量投入/產出形成的顯績。

 

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(3)在“生產階段”形成“配置效率型潛績”和“X效率型潛績”。如圖1所示,績效的“生產”階段,政府必須把需要從事的行政活動分解到各種職能部門去,職能部門再按照事項、活動的性質分配到專業處室去,這是績效生產過程中的“任務配置”活動。在任務配置之后,還需要對實現任務的工作流程進行“配置”,這些流程包括“專業職能流程”和“多職能協同的整體流程”。無論是任務配置還是流程配置,這都是政府管理中的“黑箱”行為,在傳統的“結果導向”式政府績效評價模式中,這些配置過程一般都被認為不產生績效,或者說它們的績效只能通過“結果好一切都好”的評價哲學表現出來。但“結果好一切都好”只是一個方面,現實中還存在著大量的“結果好一切都不好”,比如我國某些地方政府推行的暴力拆遷,雖然結果有利于城市市容建設、城市規劃優化,但施政過程中卻存在著違法行政問題。在政府績效生產過程中,任務配置、流程配置本質上是一項“基礎工程”,若配置不科學、不優化、不便捷,則最終的結果、效果環節一定難以取得理想的結果。就此而言,在任務與流程的配置過程中,一直都存在著基礎性的政府績效,這是一種潛績,借用經濟學“配置效率”的說法,這是一種“配置效率型潛績”。在職能、流程配置完成之后,就需要發揮政府工作人員的積極性、主動性來有效、高效地實現績效目標了。然而,政府中的工作人員,也必然具有“經濟人”屬性,他們往往以被動完成政府“配置”的崗位職責為追求,缺乏主動的創新、探索精神來做事。但隨著配置任務、流程的逐漸展開,在一個團隊、一個部門,甚至一級政府一起工作的群體逐漸開始有了“家”的感覺,他們之間開始存在著超越了僅僅實現崗位目標的追求,開始追求公共管理、公共服務工作中奉獻的樂趣、彼此關愛的樂趣。此時,便產生了萊賓斯坦所強調的“X效率”。這種奉獻精神、服務意識、關愛做派,本身是政府績效的一種,我們認為它是“X效率型潛績”。從內容維度而言,完整的配置效率型潛績評估,必須包括對職能優化的評估、對機構設置的評估、對人員與崗位匹配度的評估、人員專業互補性的評估、對職能部門互補性的評估、對職能流程優化的評估、對職能流程互補協同的評估、對職能制度設置的評估、對制度嵌套度的評估、對制度與時俱進的創新度評估等。X-效率型潛績基本上屬于“內隱性”績效,它主要涉及政府中的領導干部、公務員、工勤人員等如何樹立積極向上、奮發有為、任勞任怨、愛崗敬業、樂于奉獻的工作態度,把政府中的公共管理、公共服務工作看做自身需要主動付出,急人民之所急、想人民之所想的事情。X-效率型潛績評估維度主要包括評價政府工作人員的工作積極性、組織文化的進取性、主流工作價值觀、社會主流意識形態的貫徹程度、政府中的互助精神、政府誠信度、工作的主動性等。

(4)在“效果階段”形成可持續性潛績。隨著新公共管理潮流在全球興起,理論界與實踐界在“結果導向”的哲學導引下,逐漸開始用政府管理的“結果”來取代“效果”的概念,誤認為各種結果如廠房數量的增加、公路的增多、摩天大樓的增加就是政府管理的“效果”。這實際上是政府管理領域的過度功利主義,它忽視了政府管理既要解決好當前的各種公共管理、公共服務問題,還需要在解決當前問題的同時不損害未來的政府解決未來工作的能力,不過度消耗自然資源、人力資源、財政資源、物力資源。因此,在政府績效生成的“效果”環節中,實際上存在著可能造福后代、造福未來繼任者的大量潛績,這本質上屬于“可持續發展性潛績”。它們要么有利于,要么妨礙著政府管理、社會生產的可持續發展。習近平同志所倡導的“功成不必在我期”“前人栽樹后人乘涼”強調的正是政府績效生成中“效果”階段所形成的可持續性潛績,它力求做到“思人民所慮,合人民心意,為子孫留路,種綠色大樹”。[8]對于這一類型潛績的評估,首先要從類型學上廓清內容維度。就類型而言,我國提出的經濟、政治、社會、文化、生態“五位一體”的發展導向可以看作是一種效果型、可持續性潛績評價的內容維度,以此為導向可以進行特定政府轄區內的經濟健康度評估、經濟創新度評估、經濟可持續力評估、新經濟領域擴展評估,也可以進行轄區政治穩定度評估、政治和諧度評估、政治包容度評估、人民參與度評估,還可以進行特定地域內與社會、文化、生態相關的潛績評估,比如進行進取文化程度評估、廉潔文化程度評估、服務文化評估、社會和諧度評估、社會誠信度評估、社會良俗度(如道不拾遺夜不閉戶)評估、本地區主流家風評估、生態脆弱度評估、生態良好度評估、生態修復度評估,等等。當然,可持續型潛績也可以用其他的內容維度進行評估,比如“中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議”提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念,也可以作為可持續性潛績的評價維度。[9]

(5)在特定的國家、地域形成獨有的情境潛績。馬克思指出,“人們自己創造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲地創造,并不是在他們自己選定的條件下創造,而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造。”[10](P470-471)羅伯特·達爾也認為,“我們不能假定公共行政學能夠擺脫背景條件的影響,或它是某種獨立或孤立于它所由發展的文化或社會背景的學科”;“公共行政學的研究不應將它束縛在狹窄地界定了的技術知識和過程上,而必須擴展到變化著的歷史、社會、經濟和其他條件因素上(這些因素給每個國家的公共行政學打上特殊的印記)”。[11](P200-203)馬克思與達爾聚焦點均在于治理的情境依賴性,公共管理的環境權變性。也就是說,不同的國度,由于其民族、政治、經濟、文化、環境、社會因素的差異,必然有著與其他國家并不完全一致甚至完全相異的政府管理潛績。與不同的管理情境相適應,政府績效生成中,還有大量的情境潛績。在一個國家內部,不同的地方政府之間,也存在著因管理情境而異的潛績。“情境型潛績”本質上屬于有地域特征、民族特色、意識形態特色的政府潛績,在發展中國家看來,推進特定區域內市容市貌的不斷更新是當地政府有績效的表現,而在高度發達的區域尤其是西歐各國,大拆大建城市建筑不僅不被認為是有績效的表現,還可能被訴諸法律,甚至推進拆建的政府官員要面臨牢獄之災。情境性潛績的萌生于本地特有的文化、意識形態、慣例等,故此,評價它就需要展現與此相關的內容維度。具體而言,要判斷特定地域政府的情境型潛績,首先就要能夠評估出本地區特有的一批公共工程是否具有長遠性、公共服務是否瞄準未來若干代人的保障,進而需要評估出國家主流意識形態在當地的普及、接受程度,然后評價出當地主流文化的繼承創新程度,評估出當地民風好轉程度、民族特色文物保護程度、非物質文化遺產保護程度、民族文化傳承和延續程度等。

在確定了潛績的生成過程和基本維度之后,就可以開始構建潛績評估的指標池(理論指標),進行指標篩選和賦權了。[12]筆者結合自身在政府績效評估研究方面的經驗積累,同時參照包國憲、吳建南、卓越、周志忍、楊開鋒等的相關研究成果,收集了反映縣級政府潛績的98個操作性指標作為指標池,然后經過調查專家選擇、專家臨界值確定、隸屬度分析、相關性分析、鑒別力分析、信度效度檢驗、指標賦權等步驟在我國實證出了包含64個操作性指標(三級指標)的政府潛績評估指標體系。[13]

三、我國東中西部縣級政府潛績實證測評

在確定了我國政府潛績評估的指標體系并賦予權重之后,就可以利用它展開潛績實證評估了。本研究嘗試性地面向我國東、中、西部的縣級政府展開了潛績評估。在具體評估過程中,本研究采取了一種不同于傳統績效評估的方式來進行實證評價評估。首先,我們將東部、中部、西部地區各縣進行分類評估;其次,將數據分為硬潛績指標數據和軟潛績指標數據,硬潛績指標數據主要是以通過各類統計年鑒和政府統計公報獲得的數據為準,軟潛績指標數據以問卷調研獲得的數據為準;第三,問卷調研獲得的軟潛績數據和查統計年鑒獲得的硬潛績數據不僅用在了指標體系構建過程中,還用在本章實證評估績效分析中;第四,根據因子分析法確定的指標權重結合指標的標準化處理原則,計算出東、中、西部地區各縣的整體潛績;最后,我們采用了比較分析和總體分析的方式對東、中、西部各地區縣級政府潛績評估狀況進行了判斷和分析,并從中總結出改善我國政府潛績的政策措施。

在實證測評中,我們按照國家統計局“東中西”的口徑,在東中西選擇特定的縣級政府作為評價對象。當然,“東、中、西”的范圍還是過于寬泛,需要縮小范圍。考慮到數據采集的便利性、數據的可獲得性,以及評估客體的代表性,課題組決定從東、中、西共選擇50個縣級政府作為探索性研究的對象,以隨機抽樣方法抽取其中50個縣級行政單位,并通過課題組自身,或者通過“外包”方式委托當地的專家學者、研究生進行實地調研發放問卷,將這些隨機抽選的縣級政府作為數據采集和實證評估的客體。在選取實證評價對象的過程中,我們適當考慮了東、中、西部縣級政府的總量比例,從東部地區選取了30個縣級政府,中部地區和西部地區各抽選了10個縣。

根據不同指標所具有的主客觀性質不同,我們首先確定了主觀績效測量數據,也就是本研究所指的“軟指標數據”或者“軟數據”,它來源于全國東、中、西部地區各省抽樣的50個縣級行政單位的2100多份關于“中國縣級政府潛績評估狀況調查問卷”調查。然后,我們開始設法獲得客觀績效測量數據,也就是本研究所強調的“硬指標數據”或者“硬數據”,這些數據主要來源于2015年至2016中國統計年鑒、政府統計公報、縣級統計年鑒(發展年鑒)、相關政府行政記錄等數據源,并經過科學處理與計算整理而得。整個實證調研過程前后歷時四個月,經歷了試評估、實施調研、整合數據幾個階段。

試評估階段始于2016年3月20日,在2016年4月30日基本結束。在試調研期間,我們采用了典型評估對象處理方法,在湖南省長沙縣、廣東惠東省、青海省互助縣,以及黑龍江蘭溪縣這4個縣進行了實地調研。與縣委、縣政府、發改委等相關部門的干部進行了座談,用課題組設計篩選出的指標問卷做了試評估。通過實地訪談對話,查閱歷年政府報告、行政記錄等,初步了解并掌握了全國各地縣級政府潛績評估情況和現狀。實施調研階段始于2016年5月14日,基本上結束于2016年6月24日。在試評估完成之后,我們將試評估結果反饋給了幾個縣級政府部門的領導干部,這些干部邀請了群眾代表共476人參與問卷填答工作,為了使正式的評估具有較好的現實性,并為后面的正式實證評估打下良好基礎,我們在此階段也評估了一部分數據,以便保證試評估的認可度。同時,我們完成了“中國政府潛績考核指標體系”和“中國縣級政府潛績評估狀況調查”問卷的設計。然后,課題組開展了為期40多天的調研,包括給全國各地的縣級政府部門發送郵件網絡問卷,直接深入縣市、鄉鎮等基層單位,到現場發放調查問卷,督促調查對象高效完成,對一些普通下級并不了解的問題,直接對相關上級領導訪談,充分了解情況,收集具有研究價值的第一手資料。特別需要強調的是,我們有不少工作是“外包”給當地的調研隊伍、研究生、年輕老師實施的,這有助于減少課題經費支出,保證與當地政府、群眾的交流質量。

整合數據階段開始于2016年7月18日,基本上結束于2016年8月8日。通過查詢2014至2015年中國統計年鑒、政府統計公報、行政記錄等資料收集偏硬指標的數據,并統計主觀調研數據,將兩方面的數據結合起來進行指標得分計算,編寫“全國各地區政府潛績評估分析報告”的初稿。

1.潛績評估結果分類型計算

指標實際數據經過標準化處理后,我們便能夠計算出每個指標的得分。在計算中,我們首先計算了賦權指標的得分,這是一般績效評估的基本做法。另外,我們還會計算“無干擾績效得分”,或者“標準績效得分”,它是指在績效評價中,并不對每個指標進行差異化賦權,而是依照“數的規律”,以每個指標值與其樣本標準差的倒數相乘的方式,“自動解決賦權”問題,這是按照數學原理所做的,不加人為干涉、人為干涉的績效評價方式,可以避免因為人為主觀賦予指標不同的權重,破壞指標固有的客觀規律。

(1)指標賦權評價值計算

這是績效評估工作的“標配做法”,即將標準化值與其對應的權重相乘來計算指標得分,將各個指標得分相加便構成潛績的總分值,如公式(1)所示:

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其中,Pj指具有j項評估指標的政府潛績評估的總體值,ij指指標j上經過無量綱化處理的評估值,wj指該項指標的權重。

(2)對無干涉“理想”評價值的計算

按照應用數學規律,對“無干擾”的“標準化值”進行計算有兩種模式,其一是“簡單粗暴模式”,即對每個評價指標值不進行無量綱處理,直接用之于計算,這種算法強調的是“無干擾性”;其一是改進“簡單粗暴”的做法,即對每個指標的原始值進行無量綱化處理,以解決不同量綱在第一步計算中的影響度。本研究采用的是第二種做法,其計算公式為:

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其中,Pj指具有j項評估指標的縣級政府潛績評估的總體績效,ij是第j個指標無量綱化之后的值,бn2是樣本數據的標準差。

(3)對無干涉當期評價值的計算

前兩種評價模式究其本質而言屬于“科學評價”范疇,它們以評價科學所要求的標準化、可加性為基礎,一方面解決了不同指標之間量綱不同無法計算(加和)的問題,另一方面又解決了當前評估與歷史比較問題(標準化的過程中要借助于歷史平均數據,否則無法進行標準化計算),[14](P4125-4134)使得評估獲得的結果具有統計學、應用數學上的科學意義。然而,這種科學評價卻有可能引發社會現實問題,因為無論是第一種評價模式,還是第二種評價模式,都要依賴于標準化值,它建立在與樣本均值比較的基礎上,而只要有比較,結果就可能出現負值、零值,這種評價結果不利于鼓勵政府積極做事。因為面對一批負值與零值,心態再好的領導干部,也難以抑制受挫感,以至于產生“再努力都結果不佳”的消極情緒。為了解決這種問題,我們發展出了“當期潛績評估模式”。它借鑒了學生考卷計分模式,將每個指標的現有得分與權重直接相乘,獲得每個指標的評估值,這就是每個指標的“當期評估值”(當年潛績評估值)。就每個指標而言,這種做法是符合評估學、統計學、應用數學原理的。但按照統計學、應用數學原理來說,每個指標的量綱不同是無法直接加和(加總)的,否則就可能會產生“3個茶葉蛋+3個原子彈=?”的困境。然而,學生考卷的計分模式卻有助于我們參照。比如在學生的試卷中,有些題是考察算數能力的,有些題是考察公式記憶情況的,有些題是考察數學思想(思維)的,這些“量綱”不同的試題,在閱卷結束之后,也可以簡單將每題的分數(數字)相加,形成“當期值”———考試成績。我們也可以參照這種做法,將每個指標的當期值(數字)進行加和,這種加總獲得的總數字,只是一種輔助理解當年政府潛績現狀的數據,它不對應任何量綱,既不屬于“萬元”,也不屬于“只”“增長率”等量綱,只是一種“決策支持數字”。在具體計算中,每個指標的無干涉“當期評價值”就是將評估所得的數據(數字)不加干涉(人為處理,比如標準化)的與所在指標的權重進行相乘,其計算公式如(3)所示:

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其中,Pj指第j項評估指標無干涉當期值(當年的潛績值),ij指指標j獲得的實際數據(數字)(不加人為干涉,比如不經過無量綱化處理),wj指該項指標的權重。

所有指標的總體非干涉當期評價值的計算模式如式(4)所示:

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其中,Pt指所有指標無干涉當期值的總和,Pj指指第j項評估指標無干涉當期值(當年的潛績值)。

2.實證評估結果

我們的實證評估工作從3個大區展開,我們的實證評價結果也按照三個大區來進行展示。在計算總體潛績的過程中,本文主要以公式(1)(2)(3)(4)為依據,這些公式的計算主要以所有指標的數據實際值為基礎,然后利用SPSS19.0分別統計,得出數據均值和無量綱值,這樣就可以計算出每個指標的總體績效值與“無干涉”的標準值,同時為了展示各個政府當年潛績的成就,我們也統計了當期無干涉值,所有結果均呈現在表1、表2和表3中。

(1)東部地區縣級政府潛績評估結果分析

從表1可以看出,我國東部地區縣級政府潛績的整體狀況著鮮明的特點。

首先,預期潛績的“使命評估”“規劃評估”,X效率型潛績的“內隱績效評估”,以及可持續型潛績的共45個三級指標的“無干涉”理想值、“無干涉”當期評估值的總體績效值均大于0,說明在這64個潛績指標中,超過一半以上的指標(70.31%)所代表的我國東部地區縣級政府的潛績評估情況同歷史平均數據相比有所提升(在指標的無量綱化中,我們使用了歷史平均數據作為基準,正向的改變意味著潛績整體狀況的改善),整體的潛績水平也在慢慢改善并有上升的潛力和勢頭,說明東部地區各省市縣政府對“潛績”有所重視,并在執政和改革過程中有所行動。

其次,東部地區縣級政府的績效評價的無干涉當期值得分為7.720276分,與可能最達到的最大理想值10分相比,這些政府當年的潛績水平處在較為良好的狀態。雖然這些指標所代表的潛績得到了縣級政府部門的重視,也逐漸所改善和提升,但從可能達到的最大理想值(滿分)來看,情況還不夠樂觀。這些潛績指標的績效值與理想值有著非常大的差距,東部地區縣級政府的評價值僅為0.228904,“無干擾理想值”僅為26.710431,與無干擾狀態可達到的最高值(1分、100分)的差距還非常非常大,這充分說明東部地區縣級政府的單項指標潛績和總體潛績還須得到更多重視,同時要針對具體情況和特殊情況制定相應的改革策略,以不斷完善和提升東部縣級政府的潛績狀態。

再次,“戰略評估”“五年規劃評估”“職能評估”“編制評估”等反映政府長遠發展目標的指標所反映的潛績,在政府職能部門流程的配置中屬于基礎性的政府績效,這種反映奉獻精神和服務意識的潛績現狀比歷史平均數據還要糟糕。從總體評估結果可以看出,“戰略評估”維度下的“政府重大戰略決策的遠見性”(評估值為-0.00093,“無干擾理想值”為-0.171289)等四項指標;“五年規劃評估”維度下的“政府未來‘五年計劃’方案制定的周全性”(評估值為-0.00275,“無干擾理想值”為-0.278345)等四項指標;“職能評估”維度下的“職能流程互補協同程度”(評估值為-0.00103,“無干擾理想值”為-0.160584)等四項指標;“編制評估”維度下的“機構職能分解細化為崗位情況”(評估值為-0.00033,“無干擾理想值”為-0.310462)等三項指標;以及“情境型潛績”下的“公共服務體系健全度”(評估值為-0.00571,“無干擾理想值”為-0.363990)和“國家主流意識形態在當地的普及接受程度”(評估值為-0.00597,“無干擾理想值”為-0.428223)等共18項潛績指標,都出現了負向的評估結果,這表明同以前的平均數據相比,東部地區的大多數縣級政府忽視了這些領域的問題,甚至目前的狀況還不如以前(歷史上)的狀況,出現了這類潛績的惡化。

 

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最后,“環境污染治理投資增長率”相對于歷史平均數據沒有出現績效改進,該項指標的潛績評價值、“無干擾理想值”均為0,說明東部地區縣級政府在環境污染治理投資方面并沒有取得應有的效果。

(2)中部地區縣級政府潛績評估結果分析

在表2中,我們總結了中部地區縣級政府潛績評估的情況。

從總的評價得分來看,中部地區的縣級政府潛績成績“無干涉”當期值為6.991324,同滿分10分的狀態相比,這是一個合格水平。但從評價值(評價得分)與“無干擾”的“理想值”來看,中部地區情況要好于東部,這表明與歷史狀態比起來,中部表現出了明顯的進步。在五種類型的潛績指標中,除了“情境型潛績”下的8個三級潛績指標的評價值與“無干擾”的“理想值”為負值外,其余56個指標的潛績評價結果明顯要好于歷史狀態,出現了潛績的顯著提升與改進,橫向來看,這些指標也明顯好于東部地區縣級政府的潛績現狀。然而,與評估值與“無干擾”的“理想值”可達到的滿分狀態相比,當前中部縣級政府的潛績狀態還有巨大的改進空間。整體而言,雖然中部地區的評價值與“無干擾”的“理想值”(0.237556、39.957535)總體績效值為,比東部地區高出不少(0.228904、26.710431),但與兩類值得最高狀態(1、100)相比,差距還非常明顯,僅僅達到了最高點的23.76%與39.96%。此外,“情境型潛績”中的“公共服務”維度、“當地文化和意識形態”維度下的各潛績指標的評價得分與“無干擾”的“理想值”出現了負績效的情況,這也警示我們:中部地區縣級政府對于地方文化、地方社會意識、地方社會行為慣例等具有地域特征、民族特色和意識形態特色的政府潛績并未給予應有的重視。雖然整體上中部地區的“無干涉”潛績狀況好于東部,但這些方面表現并不比東部好,確切地說,是要明顯弱于東部,證明中部比較忽視柔性的政府績效,忽視文化、意識、行為等領域的潛績,有著明顯的看輕“非物質”因素的苗頭。

(3)西部地區縣級政府潛績評估結果分析

在表3中,我們總結了西部地區縣級政府潛績評估現狀。

在64個潛績評估指標中,西部地區縣級政府在18個潛績指標的評價值(評價得分)與“無干涉”理想值上出現了負值,這說明西部地區縣級政府的潛績在在這些指標上相對于歷史平均數據來說出現了惡化的趨勢,相較于東部地區和中部地區縣級政府的總體潛績值來看,也有較大的差距,尤其是“預期潛績”“X效率型潛績”“配置效率型潛績”和“可持續型潛績”下的各個指標得分均不理想,這說明,西部地區不僅顯績不佳,即使內隱性的潛績也與其他地區有著明顯差距。西部地區若要迎頭趕上,不僅僅要在GDP、城市建設、道路建設等顯績與硬績效上做文章,更需要在五年計劃制定、戰略政策制定、機關作風建設等潛績、柔性績效上下功夫。

“組織文化的進取性”“新經濟領域開拓程度”“傳統文化的繼承情況”“社會主義文化的內隱化程度”“社會良俗普遍程度”“本地主流家風健康程度”“突發環境事件投訴事件降低率”“公共工程的長遠性”等8個潛績指標的評價值與“無干涉”理想值為0,說明這些指標相對于歷史平均數據并沒有出現績效改進,但也未出現惡化跡象,基本上維持了現狀。這些指標基本上都屬于可持續型潛績指標,考察的是長遠性、未來性、可持續性績效的狀況,它們主要貫徹了績效評價的“結果導向”哲學,以結果來看待潛在過程的合理性。從西部縣級政府的評價結果來看,雖然這幾個方面沒有出現惡化,但也未出現明顯的改進,表現屬于“中規中矩”型。

除了上述指標之外,在在另外的38個指標上,西部地區縣級政府的績效值為正值,這表明,這些指標所表征的諸多方面都有了改善,這種改善占到了所有評價領域的59.38%。這表明,以整體眼光來看,西部地區的潛績狀況有了較大的改進,按照100%的標準而言,目前已經有了合格的表現(接近60%的指標有了較大改善)。當然,這只是硬幣的一面,從硬幣的另一面——與兄弟地區相比,依然能夠看出西部縣級政府潛績狀況的不足。整體而言,西部地區的評價得分僅為0.142804,遠低于中部的0.237556與東部的0.228904;“無干涉”理想值僅為13.447289,遠低于中部的39.957535與東部的26.710431。這再次證明了,西部不僅財政收入、居民收入、高速公路數量、兒童入學率等顯績明顯落后于中部與東部,就是潛績也明顯落后于中部與東部,這種差距甚至超過了顯績的差距。

 

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 四、我國政府潛績評估結果與推論

從表1、2、3可以看出我國東部、中部、西部縣級政府潛績現狀及其它與“無干涉”理想潛績值的差距。在與歷史具有比較關系的評價值(評價計分)、“無干涉”理想值中,出現了0值和負值,這警醒我們,無論是東部、中部,還是西部,都應該積極主動地去推動潛績評估工作,不僅要努力改善本地在政治、經濟、社會、文化、生態等方面顯績,更要努力使得這幾個方面的潛績出現根本性改變,起碼要“消零”、“滅負”,使得潛績比歷史平均狀態有所改進,有所改善。

改革開放40年來之所以能夠形成“中國奇跡”,就在于我國各級政府積極上進,努力為人民做事,努力促進當地經濟、政治、社會、文化與生態的持續改進。這種努力甚至被國際學術界稱之為“發展型政府”,即是說,我國各級政府會盡力去推動當地的發展,以地方發展為己任。然而,即使被公認的“發展型政府”,也存在著大量“非發展”領域。這些0值和負值,以刺眼的形式警示我們,無論東部、中部、還是西部政府,均有不少工作做的還不如過去,或者也僅僅保持了過去的水平,完全沒有體現出“發展型政府”的做派。

本文的實證評估結果實際上還隱含著一個延伸性的發現,它對于我國縣級政府乃至各級別的政府潛績評估、潛績改進也有著啟發價值。通過對評估值、“無干涉理想值”的分析可以看出,即使在我們的評價體系中獲得“好”成績的縣級政府,其64項指標中也不乏0甚至負值,這些“領頭羊”單位都未能做到“清零”“滅負”,遑論那些成績較差的政府了。由于本研究在選擇評價對象的過程中,并未傾向性的選擇條件較好或者較差的地域,基本上保持了“隨機”屬性。從科學研究方法論意義上說,這種具有隨機抽樣性質的評估便可以推及到解釋全集總體的情況。就此而言,由已經評估的結論,可以管窺我國總體情況。由當前的評價結果推論而言,我國總體上可能有這些特征:

第一,從主流上來看,我國地方政府普遍已經開始將潛績納入了政府工作的應有范疇,已經開始在努力改善潛績。自習近平主席從辯證法的高度廓清了“潛績”與“顯績”的關系,“金山銀山”與“綠水青山”的關系之后,各級政府均開始將潛績納入了本級政府的施政綱領,作為了政府績效的應有內容。從我們的實證評估結果來看,無論是東部、中部,還是西部的縣級政府,它們都在64個指標中的絕大部分上表現出改進趨勢,即使情況最不理想的西部,也在越60%的指標上出現了增長和改進。縣級政府作為一級承上啟下,自古就幾乎能代表中國各級政府特征的政府層級,這種表現在一定程度上也體現了我國其他級別政府的潛績動向。就此而言,這種潛績的主流動向也顯示了我國各級政府在潛績創造與生產上的成就。至少我們可以肯定,各級政府已經“動起來了”,而非像以前那樣僅僅重視顯績,重視“形象工程”“面子工程”。這說明十八大、十八屆三中全會、十九大精神已經開始在我國各級政府落地生根;說明習近平主席的潛績思想已經成為促進政府管理、社會進步的有效工具;體現了新時代習近平中國特色社會主義思想已經進入實踐領域,理論已經有效地指導了實踐。

第二,我們也應該看到,我國當前地方政府在獲得潛績的過程中,更多還是做哪些簡單易行,容易“上手”的工作,有著捏“軟柿子”的傾向,基本上回避去做那些耗時耗力的工作,只做短期內容易見效的工作。雖然東部地區、中部地區、西部地區的政府都開始重視潛績工作,這些潛績工作甚至也較為匹配當前我國的政治、經濟、社會、文化、生態五位一體發展戰略。然而,從我們潛績評價的分項結果來看,這些縣級政府潛績評估的得分更多地是從顯而易見、容易完成的指標中獲得的,而對反映公共政策領域的民眾需求,引導政府為滿足老百姓的需求而做出努力的潛績,比如“預期潛績”中的“使命評估”“規劃評估”“戰略評估”和“五年計劃評估”等維度下的三級指標,作為評價對象的政府完成的普遍不理想,這表明這些政府對于需要政府為本地群眾去設想、預期實現某種績效的工作,籌劃得不夠,同時對于實現他們努力的更加不夠。另外,對于“X效率型潛績”中具有內隱性,反映奉獻精神、服務意識的潛績指標,以及“配置效率型潛績”下職能、機構、流程科學、優化配置等為政府管理發展奠定基礎的潛績指標,我國縣級政府也表現得一籌莫展,絕大多數三級指標的績效值都低于歷年平均標準,有些甚至看不到改善的跡象。這表明,我國縣級政府在潛績創造與生產中采取了一種指標博弈的策略,也就是做那些更容易完成的事情,只找“軟柿子”捏,而較少去做民眾期望的、基礎性的、有利于縣級地域未來長遠發展的耗時耗力的潛績工程。

第三,潛績的獲得依然秉持顯績創造的“結果導向”哲學,這使得當前以做“顯績”思維來創造潛績,以至于給“潛績”也打上了短視、短期化、顯績化的烙印。這可以說是第二個問題的一體兩面問題。從東、中、西部地區的縣級政府潛績評估結果來看,那些得分普遍較高的指標,屬于短期內容易完成,同時也在一定程度上能夠向社會“展示”的潛績,至少政府可以通過特定的模式,向社會、上級、巡視的領導干部展示這些“潛績”,這種創造潛績的模式,實際上是各級政府最熟悉、操作最熟練的顯績創造模式。在顯績創造中,地方政府通過“形象工程”“面子工程”“花瓶工程”等,可以在短期內創造出眾多“政績”,使得上級政府、巡視的領導干部可以立馬辨識出來自己的“貢獻”。在我們實證評估過程中,我們發現潛績值較高的指標,往往都具有這些屬性,這實際上把潛績“顯績化”了,它強調“結果導向”,以展示各類“結果”的形式來展示潛績,但這卻正好違背了潛績的初衷。

第四,低潛績意味著緩慢的發展和較差的潛績評估質量。從東、中、西部地區縣級政府潛績評估的評價值(評價計分)、無干涉理想值的結果來看,盡管大多數潛績指標的績效值為正值,但不少值只比0值稍大。比如在東部地區縣級政府潛績評估指標中,“年度社會發展規劃”“經濟可持續發展程度”“社會主義文化的內隱程度”等指標的“無干涉”理想值僅僅0.1多一點;西部地區縣級政府潛績評估指標中,“社會多元格局形成”“政府部門人員工作的主動性”“職能制度設置的嵌套程度”“人員配置優化程度”等指標的“無干涉”理想值還不足0.1,且其他指標的績效值得分也不夠理想。我國作為一個追趕型和趕超型的國家,在打基礎、促發展、強后勁的潛績方面的行動如此不理想,證明我們在督促推進潛績增長的措施上尚不到位。按照科學管理規律來說,“沒有評價就沒有管理”,顯然潛績欠佳的首要因素應該歸因于潛績評價工作的缺位、虛位、弱位。倘若潛績評價工作年年抓、月月抓、天天抓,潛績的生產與增長必然會有很大的改進,畢竟評價具有導向、監督、干預功能,它能夠及時將潛績評價結果反饋給各級政府,讓其查缺補漏,及時提升潛績。

第五,資源稟賦對潛績的影響不如對顯績影響大,中西部在推進潛績進步上,完全可以做得更好,取得更大的成就。從我們的潛績評價結果來看,東部地區縣級政府評估值(評價計分)為0.237556,中部地區縣級政府評估值為0.228904,西部地區縣級政府評估值為0.142804;東部地區縣級政府“無干涉”理想值為26.710431,中部地區縣級政府“無干涉”理想值為39.957535,中部地區縣級政府“無干涉”理想值為13.447289。雖然西部相較于中部、東部而言潛績情況較差,與西部顯績與中部、東部的顯績對比結果幾乎一樣,但中部的潛績評估結果較之于東部卻要優秀不少,這與中部顯績與東部顯績的對比截然相反。從GDP、財政收入、外商投資、內源投資等顯績來看,中部顯然與東部有較大的差距,這說明顯績的創造很大程度上受資源稟賦、環境稟賦、社會因素的影響,東部由于海路、陸路交通便利,由于外資投資充裕、社會主義市場經濟體制建設較為完善等,東部在顯績的創造上要明顯優于中部與西部。然而,潛績的創造上,中部卻明顯優于東部,說明潛績的創造對情境依賴要輕的多,只要政府有意愿,都可以創造出更好的潛績,這也是解決中西部政府績效不佳的著力之處。從創造總體績效來說,在顯績增長較慢的情況下,中西部完全可以增大潛績的創造能力,從而增加整體績效的產出,縮小總體績效與東部的差距。

五、未來提升我國政府潛績的對策

“郡縣治,天下安”,我國縣級政府存在的問題,往往在其他各級政府身上都或多或少地存在著,解決縣級政府的問題,往往也意味著解決其他各級政府的問題。從東、中、西部50個縣級政府的潛績評價結果來看,目前需要針對不足進行改進。

第一,改變現有的顯績評價導向,樹立顯績、潛績并行的政績考核導向。我國之前的政府績效評估過于看重GDP、財政收入、公路鐵路等的增長等顯績,完全是一種“物質化的顯績導向”,在這種績效導向下,政府往往只注重GDP的增加、稅收的增多、公路的增長、投資數量的增多等顯在的績效,卻忽視了人民幸福、人民滿意、環境保護等潛績,使得政府管理中出現了嚴重的重物不重人的“拜物教”傾向。要矯正這種政績評估導向的偏頗,就需要走出唯顯績論思維,將潛績納入政府績效評價的必然范疇,推行“顯績+潛績”式綜合績效評價導向,以從根本上根除唯GDP是論的拜物教傾向。在具體推進中,可以在黨政干部管理條例、黨政干部考核規定中將潛績導向作為基本導向,以制度性規定向各級政府貫徹,要求它們在年度考核中必須貫徹“顯績+潛績”的綜合導向,杜絕重物不重人、重眼前輕長遠、重經濟輕環境的不良做法。

第二,要嘗試開發我國各級政府的潛績評估指標體系。從目前來看,我國尚未出現系統的政府潛績評估指標體系,本項目探索性地以縣級政府為對象實證篩選了一套我國政府顯績評估指標體系,嚴格來說它還是屬于“縣級政府顯績評估指標體系”,將其推廣到其他層級政府可能還會有所不適應。另外,這套指標體系更多屬于一個“通用指標體系”,也就是適合于全國各地政府、通用式的績效評價指標體系,如果要精確評價不同地域的政府潛績,還需要在此基礎上結合當地特征,補充當地的“專用指標體系”,這樣的評價才更有針對性、更具科學性。

第三,需要開展對“五年計劃”“長期規劃”等政府戰略的預期績效評估,將“期潛績”評估落到實處,解決“計劃美好”但現實中走樣的問題。從本課題的實證評價結果來看,我國中西部的縣級政府普遍在“期潛績”(面向未來的戰略計劃)的評估值(評價計分)與“無干涉”理想值上得分很低,甚至接近于0的水平,這表明我國縣級政府普遍忽視對“五年計劃”“年度計劃”“長期規劃”等戰略規劃預期績效的評價。實際上,縣級政府的這種缺陷在其他級別政府身上也或多或少都存在,畢竟在“職責同構”的體制下,縣級政府必須要“對標”各級上級政府的各類做法。作為一個一個社會主義大國,我們較之于資本主義國家最顯著的優

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