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改革開放40年中國政府績效管理的演化路徑與動力分析——基于PV-GPG模型的詮釋(下)

信息來源: 《中國行政管理》2018年第2期  責任編輯:網絡部作者:孫斐  發布時間:2018-11-22

中國經濟存在的諸多問題除了受世界經濟環境和自身客觀因素的影響以外,與市場經濟發展不相匹配的行政體制也是重要的制約因素因此,黨的十五大報告針對機構龐大人員臃腫政企不分官僚主義嚴重等問題,提出機構改革的總體性要求,即按照社會主義市場經濟的要求,轉變政府職能,實現政企分開,把企業生產經營管理的權力切實交給企業;根據精簡統一效能的原則進行機構改革,建立辦事高效運轉協調行為規范的行政管理體系,提高為人民服務水平1998年實施的機構改革就是要回應當時行政機構設置與社會主義市場經濟發展的矛盾,集中解決政企不分和機構龐大等問題在此輪機構改革過程中,國務院組成部門由原來的40個減少到29個,人員編制減少了47.5%

一方面,為了更好地建立和完善社會主義市場經濟體制,實現經濟增長方式的根本轉變;另一方面,為了推進機構改革和職能轉變,建立辦事高效運轉協調行為規范的行政管理體系各級地方政府沿襲前一階段以GDP增速行政效率提高為主的考核型評價,并有意識地通過自上而下地簽訂績效合同來保證經濟增長和行政效率提升的順利實現比如,運城市地區行署的新效率工作法”、青島市的目標管理績效考核漳州市機關效能建設等因此,此階段政府績效管理實踐主要呈現出評估的內向性”“單向性”“控制取向等特征

隨著市場經濟的建設,社會財富的積累,公民個人以及其他社會力量開始積極參與到各種類型的社會服務組織中,他們對政府有了更高的期待,再加之提高為人民服務水平的職能轉變要求,政府績效管理出現新氣象,即部分地方政府開始大膽創新,要么將公民滿意度評價作為已有考核型評價的補充,開展社會服務承諾制,如煙臺市;要么開展萬人評議政府活動,如沈陽市的市民評議政府”、珠海市的萬人評議政府其結果是在政府績效管理實踐中不但催生出公民導向的珠海模式,打破前一階段單一的考核型評價態勢,形成考核型評價與民意調查型評價的二元結構,而且隨著公民導向的珠海模式出現,公民滿意透明等民主價值也被納入政府績效管理價值體系中,導致其價值間的層級關系和因果關系發生改變,從而引發新的價值結構的形成此階段,在實踐中出現真正意義上的績效管理,實現從單一評價環節到整個管理過程的轉變盡管公民評議政府依舊是由政府組織的,但公眾進入評價體系本身就會影響政府對績效的理解,或者說此階段的政府績效不再是由政府單方面決定,而是在政府主導與公民有限參與的基礎上共同作用的結果

(三)效率型價值與民主價值逐鹿中原(20002003年)

2001年,中國加入WTO組織,標志中國漸進式市場化改革道路逐步走向成熟,也為中國經濟注入新的活力20012004GDP年均增長8.65%2003年中國經濟實力躍居世界第7位,人均GDP超過1100美元,進入中低收入國家的行列,人民生活總體上實現由溫飽到小康的歷史性跨越,社會由匱乏轉向豐裕然而,中國經濟自身存在的結構性缺陷日益顯露:一是粗放式的經濟發展,導致較低的單位資源產出效率,中國僅相當于美國的1/10,日本的1/20,德國的1/6;二是高消耗帶來高污染,環境可持續與經濟增長間的矛盾日益加重;三是經濟增長后勁不足,資本和勞動的作用正在弱化[23];四是加入WTO,中國受世界經濟的波動影響加大,經濟安全的風險加大;五是國有企業活力不足,效率低下,整個國民經濟將難以持續健康發展

雖然國家仍然是社會資源的控制者,但是與之前階段相比,社會已經成為控制資源的潛在力量社會占有資源的多元化,社會的自主性逐漸增強,出現相對獨立的個人與社會力量,涌現一大批非營利組織和獨立社團截至2000年,共有700個外國基金會70個倡導組織200家慈善組織及150家以信仰為基礎的組織參與公共事務治理中社會團體的規模效應開始逐漸形成,面對一系列社會問題以及自身利益的訴求,人們正通過自我組織,在鄉村教育環境保護社會健康,乃至農民工權益等方面開展廣泛而豐富的志愿行動隨著社會團體的逐漸興起,一方面,公眾對于參與公共事務治理具有強烈訴求;另一方面,公民參與的局部性或隨機性,以及與政府的關系還處于層級與平行合作關系的混合狀態二者間的矛盾將會變得日益明顯

在中國,高投入高消耗高污染低產出低效率的經濟增長模式,引發社會各界對資源問題人口問題三農問題污染和環境治理問題貧富懸殊問題腐敗問題失業和社會保障問題的關注為了回應這些棘手的問題,黨的十六大報告就經濟建設和改革的主要任務指明方向,即完善社會主義市場經濟體制,推動經濟結構戰略性調整……在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用,健全統一開放競爭有序的現代市場體系隨后黨的十六屆三中全會通過中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定,提出科學發展觀,即堅持以人為本,樹立全面協調可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展

為了切實解決行政層次過多職能交叉人員臃腫權責脫節和多重多頭執法等問題,服務于市場經濟建設,黨的十六大就深化行政管理體制改革的任務提出總要求,即進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規范運轉協調公正透明廉潔高效的行政管理體制黨的十六屆三中全會通過的中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定指出,切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上因此,2003年的機構改革便是基于黨的十六大確定的行政管理體制改革路線前行國務院組成部門由原來29個減到28個,國務院人員編制減少50%,不再保留國家經貿委和外經貿部,其職能并入新組建的商務部,國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會

一方面,完善社會主義市場經濟體制,推動經濟結構戰略性調整的政治要求為整個行政系統的改革確定總方向,再加之政績錦標賽政績沖動的助力,以及長期形成的唯GDP的績效觀,各級政府依舊將經濟增長作為績效評價的首要指標考核型評價作為一種行之有效的控制手段,在不同層級不同部門得以廣泛采用,導致在實踐中不同職能部門出現評價指標的趨同化現象另一方面,為了更好地提高行政效率,降低行政成本,形成行為規范運轉協調公正透明廉潔高效的行政管理體制,實現為人民服務水平的提升部分地方政府開始從提高公民滿意度改進機關作風和機構效能等方面入手,通過試錯和大膽創新,使其自身在橫向府際競爭中脫穎而出,其結果是在實踐中涌現出杭州市滿意不滿意單位評選廈門市思明區的公共績效評估和南通市的機關作風建設等實踐案例,并形成效能建設的思明模式

究其原因在于:一是這些經濟發達地區的地方政府在其行政體制改革中沿襲在經濟發展中形成的試錯精神,敢于大膽創新,其結果不但回應中央政府的要求,而且更為自身的政治晉升增大機會二是市場經濟的形成與發展,形塑社會團體主體身份拓寬社會空間培養相應的公民意識營造相應的自治機制,其結果公民不但更加關注經濟發展的質量環境的可持續性和腐敗問題,而且通過各種社會團體參與到公共事務治理中[24這促使政府重新思考自身與市場社會的關系,并開始有意識地主動回應公民或市場的訴求,其結果公民參與績效評價逐漸常態化此時的政府績效管理價值體系內部,充斥著經濟發展效率透明和公民滿意等價值間的競爭與沖突,政府績效管理價值體系越發具有張力

此外,為了實現對公共政策實施的效果公共項目運行的情況以及公共資金使用的效率進行監督與評價,但又限于自身專業知識的局限性,政府開始有意識地組織相關專家進行評價,其目的就在于優化政府決策,從而催生決策型評價這使得政府績效管理的評價類型更趨多元化總之,在此階段,績效評價的組織權和管理權依舊為政府所有,但隨著評價主體的多樣性,對政府績效的理解也變得更趨多元化此時的政府績效更傾向于是由多元主體在互動基礎上共同建構的結果,只不過政府主導的色彩依然存在

(四)多元價值的沖突與共存(2004年至今)

在中央宏觀調控經濟結構戰略性調整加入WTO和唯GDP主義的政績錦標賽等因素的綜合作用下,中國經濟發展延續著前一階段的黃金發展態勢,從20032014GDP基本維持在7.4%14.2%之間,并且成為全球第二大經濟體和第一大經濟增長貢獻國然而,從2010年第二季度開始,至2014年第四季度,經濟增速出現連續19個季度的回落這預示著中國經濟發展進入新常態

以經濟發展和效率為主要價值取向的政府績效管理,在實現GDP高速公路財政收入等顯性績效持續增加的同時,社會公平環境可持續發展人民幸福等隱性績效并未成比例上升,反而出現愈演愈烈的價值沖突傾向一是反映社會公平的全國居民收入基尼系數高于警戒線,維持在0.4620.491之間二是社會建設遠滯后于經濟發展,2015年人類發展指數在188個國家中,中國位列第90三是在唯GDP的績效觀驅使下,各地出現經濟發展與環境可持續發展間的背離。《邁向環境可持續的未來———中華人民共和國國家環境分析指出,在世界上污染最嚴重的10個城市中,仍有7個位于中國四是食品安全令人擔憂,由20052014年間主流網絡輿情報道的中國發生的食品安全事件分析報告可知,20052014年的十年間中國發生的食品安全事件數量達到227386起,平均每天發生約62.3起,處于高發期五是愈演愈烈的群體性事件。《2014年度中國社會典型群體性事件分析報告指出,2014年的群體性事件依然保持高位運行,總量高達17.2萬起左右總之,高速的經濟發展,并未如人們所愿帶來幸福感的持續增加2016年全球幸福指數報告來看,在157個國家和地區中,中國的人民幸福度僅列83如何破解高績效下的價值沖突這一戈耳迪之結,成為黨和國家必須解決的棘手問題

在經濟持續發展的助力下,社會組織獲得長足發展,公民參與公共議題的形式也從單一走向多元,逐步常態化截至2017年年底,中國共有社會組織79.8萬個,同比增長8.4%其中,社會團體37.2萬個,基金會6294個,民辦非企業單位42萬個此外,互聯網的快速發展加快了信息交流的速度和質量,促進社會團體的高速發展,據中國互聯網絡發展狀況統計報告顯示,截至20176月,中國網民規模達7.51億人,占全球網民總數的1/5雖然,經過三十多年的發展,中國社會組織在經濟社會發展中的作用日益明顯,但依然面臨進一步發展的障礙:一是合法化困境,國務院發布的有關社會組織的法規層次較低,相關規定又不能很好地適應實踐發展需要,造成現實中社會組織發展無法可依的困境二是行政審批項目過多,阻礙各級政府將事務性服務職能部分行業管理職能城市社區的公共服務職能農村生產技術服務職能社會慈善和社會公益等職能向社會組織轉移,從而影響社會組織參與公共事務治理的能力

基于對經濟社會發展中存在問題的研判,黨中央就接下來的改革方向和內容做出一系列部署:黨的十六屆四中全會提出構建社會主義和諧社會這個科學命題,黨的十七大則將科學發展觀寫入黨章,并明確建設服務型政府的要求,實現執政理念的轉變黨的十八大報告更是旗幟鮮明地指出,法治是治國理政的基本方式黨的十八屆四中全會通過的中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定進一步明確依法行政的價值導向

為了應對經濟結構性矛盾和經濟下行壓力,實現社會治理能力的構建,以及改變唯GDP的績效觀,黨的十八大報告指出,經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用黨的十八屆三中全會通過中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定指出:完善發展成果考核評價體系,糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,加大資源消耗環境損害生態效益產能過剩科技創新安全生產新增債務等指標的權重,更加重視勞動就業居民收入社會保障人民健康狀況。”201312月,中共中央組織部出臺的關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知進一步要求,政績考核要突出科學發展導向”“對限制開發區域不再考核地區生產總值,而且選人用人不能簡單以地區生產總值及增長率論英雄”。

為了促進社會組織的良好有序發展,一方面,中華人民共和國政府信息公開條例的正式施行,關于深化政務公開加強政務服務的意見國務院辦公廳關于加強政府網站信息內容建設的意見的發布,增強了政府信息公開和公眾監督的作用另一方面,關于加強和創新社會管理的意見》《社區服務體系建設規劃(20112015年)》《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》《關于進一步開展社區減負工作的通知的印發,以及黨的十八大將加快形成現代社會組織體制設定為中國改革的一項重要議題,這都為公民參與社會治理掃除體制機制障礙

作為助力經濟社會發展的中國政府,其職能是否能夠適應新環境新任務的要求,對于實現中國夢具有舉足輕重的作用目前,政府職能轉變還不到位,對微觀經濟運行干預過多,社會管理和公共服務仍比較薄弱;部門職責交叉權責脫節和效率不高的作為助力經濟社會發展的中國政府,其職能是否能夠適應新環境新任務的要求,對于實現中國夢具有舉足輕重的作用目前,政府職能轉變還不到位,對微觀經濟運行干預過多,社會管理和公共服務仍比較薄弱;部門職責交叉權責脫節和效率不高的問題仍比較突出;政府機構設置不盡合理,行政運行和管理制度不夠健全;形式主義官僚主義問題突出,奢侈浪費現象嚴重,一些領域消極腐敗現象易發多發

因此,2006年,中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定指出,建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能在此基礎上,黨的十七大報告明確行政管理體制改革的總體方案,黨的十七屆二中全會通過的關于深化行政管理體制改革的意見進一步指出,深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心,全面正確履行政府職能,通過改革,提供優質公共服務維護社會公平正義的根本轉變2008年,機構改革的重點是圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系,探索實行職能有機統一的大部門體制基于新的歷史時期,黨的十八大對行政管理體制改革和職能轉變提出新要求,即深入推進政企分開政資分開政事分開政社分開,建設職能科學結構優化廉潔高效人民滿意的服務型政府為此,2013年的機構改革則是以職能轉變為核心,繼續簡政放權推進機構改革完善制度機制提高行政效能,穩步推進大部制改革作為總體改革思路,減少和下放行政審批權改革社會組織管理的相關制度,加強依法行政等為主要內容作為結果之一,2013年的國務院組成部門由27個減到25此后,為了持續推進政府職能轉變,國務院相繼發布2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點,都將推進簡政放權放管結合優化服務改革作為重點,用政府權力的減法,換取市場活力的乘法”。在逐步形成權力清單責任清單分享:

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