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改革開放40年中國政府績效管理的演化路徑與動力分析——基于PV-GPG模型的詮釋(上)

信息來源: 《中國行政管理》2018年第2期  責任編輯:網絡部作者:孫斐  發布時間:2018-11-19

【摘要】:政府績效管理作為提高行政效率和公共服務質量的重要手段,在實現GDP財政收入等顯性績效增長的同時,社會公平環境可持續發展人民幸福等隱性績效被定格為副產品,從而引發愈演愈烈的價值沖突以往基于時點的探究過于微觀,難以呈現問題的全貌,這需要立足于改革開放40年的歷史長河中,重新審視中國政府績效管理的發展脈絡來尋找答案文章基于PV-GPG模型的縱向價值建構,梳理自改革開放以來,中國政府績效管理的演化歷程,劃分為效率型價值的崛起效率型價值主導與民主價值的萌生效率型價值與民主價值逐鹿中原和多元價值的沖突與共存等四個階段其演化動力包括內生動力和外生動力新時期中國政府績效管理演化經驗與啟示是:其演化過程究其本質是在公共價值指引下的自我重塑過程,其價值體系從單一穩定轉向多元動態,其管理由控制取向治理取向轉變,其運行具有很強的首長意識,其實踐從個別地方試錯到地方群體創新再到地方群體創新與中央頂層設計相結合

【關鍵詞】:改革開放40年;政府績效管理;演化動力;PV-GPG模型

 

20世紀八九十年代起,政府績效管理被引入中國,現已成為推動行政體制改革和政府職能轉變的重要抓手截至2012年年底,中國已有27個省(自治區直轄市)不同程度地開展政府績效管理工作然而,崇尚工具理性的政府績效管理,賦予效率和效能最高的優先等級,并被告知結果優于過程,其結果是在各地GDP財政收入等顯性績效持續增長的同時,社會公平環境可持續發展人民幸福等隱性績效卻被定格為副產品,致使出現經濟增長與公平[1效率與公平經濟增長與社會增長等價值間的沖突[2-4

黨的十八屆三中全會通過中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定指出:完善發展成果考核評價體系,糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,加大資源消耗環境損害生態效益產能過剩科技創新安全生產新增債務等指標的權重。”這為下一階段中國政府績效管理的發展提供基本路線,即實現顯性績效與隱性績效的統一以及多元價值間的動態平衡

面對即將開啟的新紀元,政府績效管理是否具有內生動力在實現應對價值沖突的過程中完成自我演化,還是需要外部動力的介入促成新局面的形成,更或者說是在內外部合力的作用下,沿著某種既定的演化路徑,實現自我的演化歷程對于這一問題的回答,有賴于站在歷史長河之中,以改革開放四十年的長鏡頭來考察中國政府績效管理實踐的發展脈絡,把握績效管理模式呈現的客觀規律性,揭示演化路徑與動力,從而為新時期中國政府績效管理的發展與定位提供有借鑒意義的啟示

文獻綜述與理論基礎

(一)文獻綜述

為了更加有效地理解中國政府績效管理的實踐特征及其未來發展趨勢,學者們從不同的維度系統總結與審視其演化歷程從時間維度來看,既有三階段論,又有兩階段論三階段論認為,中國政府績效管理大致歷經三個階段:20世紀80年代中期到90年代初期為第一階段,主要包含目標責任制和效能監察等形式;20世紀90年代初期到90年代末期為第二階段,社會服務承諾制目標責任制和以市民為評價主體的績效評估制度為主要評價模式;第三階段為21世紀以來,形成的多元評價模式[5-7兩階段論則認為,其演變歷程包括政府績效評價的萌芽期(19491993年)和政府績效評價的發展期(1994年至今)前一時期形成干部考核制度和作風建設制度,而后一時期又可以依據研究范圍深度與廣度的不同劃分為初步探索階段(19941999年)研究拓展階段(20002003年)和細化創新階段(2004年至今)[8

除了基于時間維度以外,學者們也基于評價組織與主體的視角,主張中國政府績效評估的實踐歷程包括上級政府對下級政府的考評政府自我評估和公眾參與政府績效評估等三個階段[9從評價目的來看,績效管理實踐歷經以提高政府機關工作效率為目的的政府績效評價,以改善政府及行業服務質量提高公民滿意度為目的的政府績效評價,以建設效能政府全面提高政府管理質量和能力為目的的政府績效評價,以強化公共治理為目的的政府績效評價等四個階段[10此外,尚虎平采取類似于門捷列夫發現元素周期律的研究思路對改革開放三十年來中國地方政府績效評估出現的11種主要績效評估方式進行梳理,探索出中國地方政府的績效評估演化樹11

學者們并沒有止步于此,其研究的聚焦點逐漸從較為宏觀的歷史分析向更加微觀具象化的案例分析過渡,期望透過案例的歸納分析,總結出政府績效管理的代表性模式和類型從評估主體評估內容和評估方式等維度來看,中國政府績效管理模式大致可歸納為以崗位責任制和目標管理責任制為主要內容的績效評估以社會服務承諾制為主要內容的績效評估以效能監察為主要內容的績效評估以效能建設為主要內容的績效評估以督察驗收重點工作為主要內容的績效評估以提高公民滿意度為主要內容的績效評估以經濟社會協調發展為主要內容的績效評估以地方政府領導班子實績考核為主要內容的績效評估以公共支出績效考評為主要內容的績效評估以地方人大對其選舉和任命的領導干部的評議為主要內容的績效評估等10種類型[12-14

就績效評價的實施路徑還可分為政府內部自上而下的政績考核自下而上的有組織的評價活動和特定意義上的外部獨立績效評價(第三方評價政府)[15就評價對象及其屬性則可分為:一是普適性政府績效評估,主要表現為目標責任制社會服務承諾制效能監察行風評議干部實績考核等形式;二是行業績效評估,例如,國家計委聯合推出的企業績效評價系統;三是專項績效評估,主要表現為社會調查和滿意度評價[16-17

此外,鄭方輝等學者基于體制內自上而下的考評特征,認為中國政府績效管理分為三種模式:一是以加強機關效能建設為目標的政府績效評價;二是針對領導及領導班子的落實科學發展水平考核評價;三是結果導向與公眾滿意度導向的過程控制,或政府績效導向下的目標(標桿)管理[18董靜則在參考薩拉蒙對政府與民間組織關系分類的基礎上,將政府績效評估實踐分為科層參與合作治理和獨立等五種模式[19

學者們雖然基于各自視角梳理中國政府績效管理的發展歷程與實踐模式,但是仍然存在兩個方面不足:一是現有研究囿于對政府績效管理實然發展現狀的陳述性總結,缺乏基于特定理論的詮釋,降低對未來可能演進方向的預判;二是已有文獻將更多的注意力集中于過程性的梳理,對中國政府績效管理為什么會呈現如此這般的演化規律和路徑特征,即背后的演化動力卻鮮少研究為此,本文試圖基于PV-GPG模型,以公共價值創造為視角重新解讀中國政府績效管理的演化歷程,揭示演化路徑與動力,以期獲得更具啟發性的觀點

(二)理論基礎

若想實現對中國政府績效管理演化歷程的再解讀,需要理論有能力回答兩個關鍵性問題:一是政府績效管理持續發展的動力是什么;二是可否提供一種可行,且貼近現實的階段劃分標準包國憲等學者提出以公共價值為基礎的政府績效治理理論(Public Value-based Government Performance GovernancePV-GPG)[20],見圖1

1.PV-GPG模型的基本命題之一是政府績效是一種社會建構,是政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應中形成的有形與無形成果”。這就是說,只有來源于社會的政府績效,才能獲得合法性基礎;也只有根植于社會的政府績效,才能產生可持續提升的需要這是政府績效管理的根本動力,其

本質是社會價值管理這就回應第一個問題

 

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2.政府績效的價值建構是績效觀在意識文化和制度層面的積淀形成和變遷的歷史過程,而公共價值是在一定時期內價值建構的結果和表現一方面,政府績效管理受公共價值約束,在公共價值基礎上對政府績效進行管理;另一方面,通過政府績效管理體系促進公共價值的表達并最終承載公共價值價值建構過程表現為從基本社會價值到基本公共價值,基本公共價值規定政府績效管理系統的邏輯結構在不同的社會政治經濟和文化背景下,基本社會價值表現出差異性特征,并構成孕育基本公共價值的基礎因此,政府績效的價值建構結果———公共價值,可以為中國政府績效管理演化歷程提供階段劃分標準

基于此,本文試圖基于PV-GPG模型的縱向價值建構,重新梳理自改革開放以來中國政府績效管理的演化歷程,以期揭示演化路徑和動力

中國政府績效管理的演化路徑及階段特征

本文基于PV-GPG模型的縱向價值建構,完成兩項任務:一是依據不同時期的政府績效價值建構結果———公共價值,將中國政府績效管理的演化歷程劃分為四個階段:效率型價值的崛起效率型價值主導與民主價值的萌生效率型價值與民主價值逐鹿中原和多元價值的沖突與共存;二是將政府績效的價值建構過程,即從基本社會價值到基本公共價值再植入政府績效管理作為各階段的分析路徑,以期呈現出演化特征

(一)效率型價值的崛起(19781993年)

為了結束文革階級斗爭所導致的農業發展停滯不前,人民溫飽問題日益突出,工業經濟下滑,基本政治秩序與法律失控的局面,黨中央召開了十一屆三中全會會議決定把黨和政府的工作重心轉移到以經濟建設為中心,拉開了改革開放的序幕19781983年,中國建立了四個經濟特區,完成對外開放的第一步

然而,國民經濟歷經10年左右的高速發展后,在1989年出現拐點,中國經濟體制改革遭遇危機一方面,高通貨膨脹率和國企虧損變得日益嚴重19887月,國內通貨膨脹率高達19.7%;到1990年前后,國有企業出現1/3明虧1/3暗虧的局面;另一方面,價格雙軌制的實行,使得企業喪失對價值信號的反應能力,強化私營企業所遭受的價格歧視,再加之1988年實行的緊縮政策,最終導致私營企業數量,從1988年的20多萬個減少到1989年年底的9萬多個,降幅超過50%,并且這個水平一直延續到1990此后,在國家政策的刺激下,中國經濟開始新一輪的高速增長,GDP增長率超過12%,特別是1992年,GDP增長率高達14.1%,工業總產值增長率達到25.1%21

經濟增長使得被壓抑許久的社會這一概念重新回到人們的生活中從改革開放初到1992年,社會組織也經歷一個從無到有從點到面遍地開花的原始生長期[22

據不完全統計,此時期,中國建立了1600家全國性社團和20萬家地方性社團(其中包括30多家全國性基金會和180多家地方性基金會以及170多家全國性行業協會)為此,1988年和1989年國務院相繼出臺基金會管理辦法外國商會管理暫行規定》。在改革開放的大背景下,隨著社會結構的改變,公民意識開始覺醒,更多地投身于經濟領域,而公共政策或政治領域較少涉足原因可能在于公民缺乏參政議政的知識和技能,長期政治斗爭的后遺癥和全能政府的影響但經濟發展的結果,勢必促成公民意識的提升,這為此后公民更加積極參與公共事務治理埋下種子

鑒于經濟和社會領域的問題,其根源深植于政治和思想領域,為了實現經濟形勢扭轉和社會健康發展,鄧小平南方談話以及三個有利于判斷標準的提出,為經濟社會的改革澄清了長期以來困擾和束縛人們思想的重大認識問題黨的十四大報告第一次正式將建立社會主義市場經濟體制確立為改革目標,并明確市場在資源配置中的基礎性作用此后,黨的十四屆三中全會通過中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定,形成建立社會主義市場經濟體制的基本框架

為了適應經濟建設和改革開放的歷史性選擇,行政管理體制和機構改革也被提上議程1982年的機構改革將提高政府工作效率,實行干部年輕化確立為目標,國務院部委辦直屬機構從100個減為61個,人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人此后,為了避免重走精簡膨脹再精簡再膨脹的老路,1988年的機構改革首次將政府職能轉變作為關鍵黨的十四大報告則進一步對行政管理體制和機構改革提出新要求,即切實做到轉變職能理順關系精兵簡政提高效率為此,1993年的機構改革首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要,其核心任務是在推進經濟體制改革建立市場經濟的同時,建立起有中國特色的適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制

一方面,回應改革開放和建立社會主義市場經濟體制的時代要求;另一方面,實現精兵簡政和高效的行政管理體制改革目標部分地方政府自發地圍繞提升政府工作效率,開展以目標責任制和效能監察為主要內容的考核型評價,例如,四川省質量責任目標考核和深圳市效能監察效率被確定為此階段政府績效管理的首要價值目標,并形成效率導向的深圳模式”。對于政府工作效率的關注和追求,導致政府績效評價的組織權管理權和評價權都歸屬于政府內部所有,政府績效評價成為一個典型的政府內部改進行為

(二)效率型價值主導與民主價值的萌生(19941999年)

隨著中國社會主義市場經濟體制的初步建立,經濟呈現良好的增長勢頭,GDP年均增長9.98%,并且第二產業的增長領先于第三產業,標志中國進入重化工業時期然而,在經濟高速發展的同時,也存在一系列問題一是由于市場不完善,市場法規不健全,對市場的監管不力,通貨膨脹問題逐漸變得嚴重起來1994年,居民消費價格總指數上升24.1%,零售物價總指數上升21.7%二是政企不分,致使企業無法就市場供求信號做出及時的響應,其結果經濟效益下滑,企業虧損面和虧損額同時增加三是經濟過熱使得銀行信貸規模猛增,貨幣超經濟發行四是多種所有制經濟投資活動的體制障礙,導致非國有經濟和非公有制經濟的投資潛能難以在更加廣闊的領域發揮作用

隨著市場經濟的發展改革開放的深入和社會轉型的漸行,社會組織逐步走向正規化截至1998年年底,全國性社會團體已達到1800多個,地方性社會團體達到16.56萬,甚至出現了公民個人以及其他社會力量投資興辦學校社會福利機構研究機構等非營利性社會服務組織為此,1998年,國務院出臺了社會團體登記管理條例以便實行統一管理隨著社會組織的興起與壯大,公眾已不滿足于參與經濟生產活動,開始具有強烈的訴求參與到與自身利益相關的公共政策和社會治理領域,但囿于有限的參與渠道以及缺乏與政府合作關系的構建

為了建立比較完善的社會主義市場經濟體制,保持國民經濟持續快速健康發展,黨的十四屆五中全會通過中共中央關于制定國民經濟和社會發展九五計劃和2010年遠景目標的建議,強調兩個根本性轉變:一是經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變;二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變在此基礎上,黨的十五大則進一步明確總體性的改革方向,即積極推進經濟體制和經濟增長方式的根本轉變……堅持和完善社會主義市場經濟體制,使市場在國家宏觀調控下對資源配置起到基礎性作用此外,為了釋放出更多的經濟活力,黨的十五屆三中全會強調,實行以公有制為主體多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度隨后的九屆全國人大二次會議,通過中華人民共和國憲法修正案,明確非公有制經濟是中國社會主義市場經濟的重要組成部分這不僅是對前一階段經濟建設戰略目標的貫徹與堅持,還是對完善社會主義市場經濟體制的明確與部署

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