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我國區域合作的縱向嵌入式治理機制研究:基于交易成本的視角

信息來源: 中國行政管理  責任編輯:潘如男作者:邢華  發布時間:2019-05-24

摘要:在區域合作研究中,縱向政府關系是一個非常重要,但尚未引起足夠重視的研究領域。已有研究側重地方政府的橫向關系,難以解釋復雜的區域合作問題,需要將縱向政府關系納入研究視野。縱向政府關系研究的難點在于合理把握縱向政府介入的程度和方式。在區域合作治理中,縱向政府往往會成為“主宰者”或“旁觀者”,不利于區域合作問題的解決。本文提出縱向嵌入式治理概念,認為應根據區域合作的類型和交易成本特點,使縱向政府有針對性地介入到區域合作中去,通過上級政府縱向嵌入與地方政府橫向協調的有機結合,以實現交易成本最小化。縱向嵌入式治理為我國府際關系發展提供了新思維,只有中央和地方政府有效合作,才能更好地推動區域協調發展。

關鍵詞:區域合作;縱向嵌入式治理機制;交易成本;府際關系

一、引言

在區域合作研究中,縱向政府關系是一個非常重要,但尚未引起足夠重視的研究領域。已有研究側重于地方政府的橫向關系,即通過地方政府之間簽署政府間協議、備忘錄、建立地方官員定期交流機制等橫向組織形式解決面臨的合作問題。[1]新區域主義將研究視野擴展到非政府組織與私人部門,但是也存在著忽視縱向關系的傾向。[2]正如Heinelt等(2005)、Hamilton(2008)對新區域主義的批評所言,如果缺少了高層級政府的選擇性激勵[3]和州級政府的有效參與[4],地方政府之間及其與非政府組織和私人部門之間的橫向合作很難達到預期目標。只有將橫向關系與縱向關系相結合,才能更好地推動區域合作。[5]

我國區域合作也經歷過縱向政府關系與橫向政府關系之間此消彼長的過程。改革開放以來,我國區域合作已經從中央政府主導的“自上而下”模式轉變為由地方政府自主合作的“自下而上”模式。然而,區域合作治理機制是一個由縱向政府關系與橫向政府關系構成的連續的譜系,單純依靠縱向政府和橫向政府治理都難以解決區域合作難題。當前我國區域合作治理主要依賴地方政府之間的橫向關系,在解決復雜的區域合作問題時面臨諸多障礙,必須將縱向政府納入研究視野,才能更好地去解決區域合作治理問題。

縱向政府關系研究的難點在于合理把握縱向政府介入的程度和方式。在區域合作治理中,縱向政府往往會成為“主宰者”或“旁觀者”,不利于區域合作問題的解決。本文在交易成本理論的基礎上,提出“縱向嵌入式治理機制”的概念,認為應根據區域合作的類型和交易成本特點,使縱向政府有針對性地介入到區域合作中去,通過上級政府“縱向嵌入”與地方政府橫向協調的有機結合,以實現交易成本最小化。

二、我國區域合作治理機制現狀及存在的問題

(一)我國區域合作治理機制現狀

區域合作是我國區域發展的重要趨勢。改革開放以來,我國經歷了從地方競爭到地方政府合作、從區域經濟一體化到跨界公共事務治理、從中央主導到地方政府自主合作的發展階段,區域合作不斷深入。目前我國區域合作治理機制主要依賴地方政府之間自愿性協作,縱向政府關系存在過度介入和介入不足并存的情況,非政府組織力量發育不足,區域合作治理機制比較單一。主要體現為:

1.區域合作治理機制主要依賴地方政府之間的橫向關系。主要表現為以“行政協議”為紐帶的區域發展論壇、區域聯席會議、圓桌會議等制度形式。這種機制有助于促進地方政府之間的溝通與交流,是實現政府間平等合作的有效機制。例如我國長三角城市市長聯席會議、長三角地區合作與發展聯席會議、泛珠三角區域合作行政首長聯席會議等。這些機制構成了地方政府溝通交流的重要平臺,在促進區域經濟一體化等方面發揮了重要作用。

2.縱向政府關系存在過度介入和介入不足并存的情形。在我國單一制政府體制下,中央政府和省級政府仍然可以通過縱向政府關系,以行政命令、組織人事、投資審批、政府編制等方式有效控制下層地方政府的行為。[6]在區域合作過程中,上級政府有可能會通過所掌握的行政審批權力過度介入到區域合作治理中去,干擾下級政府的自愿性合作。另一方面,在諸如流域水資源管理、區域大氣污染治理等需要上級政府發揮產權界定、責任分配、利益協調作用時,又存在制度供給不足的情況,導致合作無法達成。

3.非政府組織力量發育不足,在區域合作中發揮的作用比較有限。從理論上來說,非政府組織、私人企業等作為地方政府橫向協調的紐帶,對于解決地方政府合作中的集體行動困境有積極作用。[7]然而在我國政府體制下,地方政府更傾向于通過正式渠道建立合作關系,非政府組織要么作用有限,要么需要依賴正式組織才能發揮作用。例如我國流域管理委員會作為水利部的派出機構,理論上應在流域內地方政府合作中發揮作用,但是由于該機構屬于事業單位性質,缺少法律和行政權威,因此在協調政府關系中面臨許多困難。[8]

(二)我國區域合作治理機制面臨的問題

我國目前區域合作治理機制以地方住橫幅的橫向關系為主、縱向政府關系過度介入和介入不足并存、非政府組織力量發育不足等特征,導致在解決更為復雜的區域合作問題時面臨著諸多障礙,主要是:

1.難以應對各種復雜的區域合作類型。我國目前的區域合作已經進入了多種議題交織的時期,區域合作類型豐富多樣,主要表現為4種類型:一是地方政府之間基于資源優勢互補、互利共贏的互補型區域合作;二是為促進要素流動,實現規模效益最大化而采取的共建型區域合作;三是在為了實現產權分配和責任分擔而實施的分配型區域合作;四是為了實現外部性的內部化而采取的補償型區域合作。這些區域合作類型在治理難度上具有很大的差異性。例如,互補型區域合作治理的難度就要小于分配型區域合作。以地方政府的橫向協調為主的治理機制在解決互補型區域合作時的效果比較好,但是在處理共建型、分配型和補償型區域合作問題時就會面臨很大的障礙。我國區域經濟一體化進程中廣泛采用聯席會議等橫向機制,效果非常顯著。但是在面臨流域水污染治理等涉及責任分配、利益補償等區域合作時仍然較多依賴橫向機制,現實中的效果就比較差。

2.難以應對各種區域合作環境。區域合作嵌入于我國的政府體制環境之中,要受到行政管理體制的制約。當前我國參與區域合作的地方政府層級關系比較復雜,主要包括以下3種情形:一是同一行政區內同一層級的地方政府之間的合作,例如長株潭一體化、江蘇省的蘇北和蘇南地級政府之間的合作等;二是跨省區同一層級地方政府之間的合作,例如東北東部經濟帶“12+2”城市合作等;三是不同行政區內不同層級地方政府之間的合作,例如長三角城市合作等。在區域合作治理中,同一層級的地方政府之間的合作治理要容易一些,而跨行政區不同層級的合作治理則比較困難。尤其是,當地方政府之間的經濟發展水平差異比較大時,治理的難度更高。在這種情況下,單純依賴地方政府的橫向協調難以達到區域合作目標。例如,我國京津冀地區城市經濟水平發展差距較大,存在兩個直轄市,同時北京又具有國家首都的政治地位,區域差異特征突出,因此同樣是聯席會議制度,在長三角運行效果較好,但是京津冀合作過程中卻未能很好發揮作用。

3.難以有效發揮多元主體的力量。區域合作有賴于包括中央和省級政府、基層地方政府、非營利組織、企業等多元主體力量的配合。然而在我國區域合作中,現實中社會和市場的力量發揮還不充分,理論上對于縱向政府關系如何介入到區域合作的問題缺乏研究,導致形成以地方政府橫向協調為主的區域合作機制模式。這種單一的區域合作治理機制無法適應我國日益多元化的區域合作發展趨勢,需要從理論和實踐中加強多元主體的參與,更好的推動區域合作的實施。

三、交易成本視角下的區域合作治理機制選擇及其影響因素

(一)交易成本視角下的區域合作治理機制選擇交易成本理論為理解區域合作治理機制選擇提供了理論基礎。在交易成本理論看來,區域合作治理的目標,就是實現交易成本的最小化。

首先,區域合作都面臨著制度性集體行動困境[9][10],所謂制度性集體行動困境,是指在碎片化以及地方政府分割的情況下,由于存在規模不經濟、正的或負的外部性以及共有產權等問題,單個地方政府基于自身短期利益的行為無法達成集體最優結果的情形。為此就需要設計不同的治理機制。

其次,區域合作治理機制的類型多樣,它包括從最簡單的非正式網絡,到地方政府間協議乃至更為復雜的縱向政府關系介入等龐雜的制度安排譜系。從這個角度上看,地方政府之間的橫向協調僅是區域合作治理譜系中一種特定的治理形態。

第三,不同治理機制在解決不同的制度性集體行動困境時的交易成本是不同的。交易成本是新制度經濟學的核心概念,它是指由于存在有限理性、信息不完備以及機會主義等因素所導致的信息成本、談判成本、執行成本、外部決策成本等交易成本的總和[11][12]。在區域合作過程中,不同類型的區域合作需要相應的治理機制與之相配合,單純依賴某一種機制必然會導致過高的交易成本。因此,我國目前以地方政府橫向協調為主的機制難以系統提出區域合作解決方案,交易成本比較高

(二)區域合作中交易成本的影響因素

區域合作治理機制選擇的目標就是以最小的交易成本獲取最大的預期收益。交易成本的大小取決于以下4個因素:

1.區域合作性質。區域合作性質表明該合作包括哪些參與者、需要解決什么樣的問題以及采取什么樣的治理方式。可以歸納為以下兩個方面:一是區域合作參與者的數量與需要解決的問題的復雜性。一般而言,參與者數量越多,所要解決的問題的越復雜,交易成本就越高。這是因為在參與者數量眾多和議題復雜的情況下,獲取信息更加困難,達成合作的談判成本更高,執行該機制成本比較高昂,同時在需要外部決策者介入的情況下,讓渡部分權力的成本也比較高。二是該機制取決于網絡嵌入、法律和契約以及政治權力介入的程度[9]。網絡嵌入依賴參與者的社會人際網絡來緩解制度性集體行動困境,法律和契約依賴參與者的自愿性協議,政治權力介入則需要第三方加入。僅從治理機制自身設計角度來看,網絡嵌入等橫向機制的交易成本最較低,而政治權力介入等縱向機制的交易成本則比較高。由上述2個因素可以構成若干治理機制組合。區域合作性質越復雜,交易成本就越高。

2.區域合作風險。不同的區域合作類型面臨著不同的風險。區域合作風險源于三個方面,分別是溝通協調、利益分配以及監督執行。[13]當所要解決的問題關聯性很高時,溝通協調風險很大;當很難進行利益的合理分配時,就會存在利益分配風險;而當存在專用性投資以及機會主義行為時,監督執行成本就變得很高。在前述我國4種區域合作類型中,互補型區域合作面臨的風險是利益匹配問題;共建型區域合作面臨的風險是囚徒困境和“搭便車”問題;分配型區域合作面臨的風險是利益分配問題;補償型區域合作所面臨的問題則是外部性的內部化問題。從風險程度上來看,互補型區域合作由于具有共同利益基礎,合作風險最低,補償型區域合作由于利益協調、分配和監督等方面比較復雜,合作風險最高。

當區域合作風險比較低時,宜采用非正式網絡、行政協議等簡單的橫向治理機制。此時這些機制的交易成本會比較低。但是當面對風險較高的區域合作時,這些機制的交易成本將會迅速提高,此時就需要采用更為復雜的機制。例如,當合作風險較小時,采用網絡嵌入型治理機制交易成本最小,但是當合作風險變大時,網絡嵌入的交易成本會迅速提高,這是由于當合作風險變大時,通過網絡嵌入已無法有效解決溝通協調、利益分配和監督執行,因此導致交易成本迅速提高。

3.區域差異特征。如果目標區域具有較高的同質性,治理機制的交易成本就會比較小;如果區域內部轄區之間的差異比較大,則會導致交易成本提高。因此共同的戰略使命和目標是地方政府合作的重要前提[14]。區域差異化特征主要體現在兩個方面:一是地方政府所在轄區的特征。包括該轄區的管轄范圍、轄區人口統計特征、經濟發展水平、資源環境狀況等。如果轄區管轄范圍、經濟發展水平和資源環境狀況相近,則交易成本就會比較小。二是地方政府的級別和地位高低。在我國的單一制政府結構中,地方政府有著嚴格的層級,在同樣的合作風險情況下,不同層級之間的地方政府合作交易成本更高。另外,地理位置的接近性也是影響地方政府偏好分布,進而影響區域合作治理機制交易成本的重要因素。

4.地方政府自主權。地方政府的分權特征在不同的政府體制下是不同的,單一制政府體制強調中央政府對地方政府的控制,而在聯邦制體制下,地方政府則享有更多的自治性權力。在同樣類型的政府體制下,地方政府分權的程度也會受到轄區人口數量等因素的影響。一般而言,具有更高自治權的地方政府合作的交易成本相對較低。在上述交易成本的影響因素中,區域合作性質決定了零風險情況下的交易成本的大小,區域合作風險決定了交易成本曲線的形狀,而區域差異特征與地方政府自主權則決定了交易成本曲線的位置。

四、我國區域合作中的縱向嵌入式治理機制選擇

根據交易成本理論,地方政府之間的橫向協調與縱向政府關系的介入都是區域合作治理機制工具箱中的特定工具。在解決區域合作問題時,不能只依賴地方政府的橫向關系,而應根據區域合作類型與交易成本特征,選擇“最優”區域合作治理機制。在這個過程中,合理界定縱向政府關系的地位和發揮作用的方式就顯得尤為重要。本文據此提出“縱向嵌入式治理機制”的概念,認為應將縱向政府關系納入到區域合作中來,通過縱向政府關系與地方政府橫向關系的有機配合,以更好地解決區域合作問題。

(一)縱向嵌入式治理機制的概念界定

承認縱向政府關系在區域合作治理機制中的作用,并不是說讓中央政府或省級政府主導區域合作,而是希望縱向政府關系能夠成為區域合作治理網絡中的有機組成部分,根據區域合作風險、區域差異化特征及其交易成本特征,通過根植于區域合作治理網絡,與橫向機制有機配合,以降低區域合作的交易成本。本文將這種縱向政府關系的介入方式稱為“縱向嵌入式治理機制”。其主要特征是:

1.依賴正式權威。這是縱向政府關系在解決區域合作時與地方政府橫向關系協調機制的主要區別。縱向嵌入式治理機制主要依托法定權力,包括政治、行政、法律、經濟和組織人事等權力。與橫向機制依賴地方政府間自愿性合作的柔性機制相比,縱向機制依賴正式權威下的剛性機制。正式權威是柄“雙刃劍”,它會在短期內迅速解決現有機制交易成本過高的問題,但是也有可能會導致長期交易成本增加。因此要善用正式權威,以使其在區域合作中更好地發揮作用。

2.與橫向機制有機配合。正式權威常常會成為縱向機制替代橫向機制的原因。縱向嵌入式治理不是以縱向機制替代橫向機制,而是要使縱向機制與橫向機制有機配合,共同參與網絡治理。“嵌入”的含義是指,縱向政府不是區域合作的“主宰者”或者“旁觀者”,而應根植于區域合作網絡,通過產權界定、規則設計等在網絡中發揮應有作用。

3.根據區域合作交易成本特征有針對性地嵌入。要根據區域合作交易成本特征選擇有針對性的嵌入程度和嵌入方式,避免過度介入與介入不足。當合作風險較小時,應主要發揮支持和補充的作用;當合作風險較大時,則應積極介入,以降低交易成本。

(二)縱向嵌入式治理機制選擇的影響因素

縱向政府關系應該在什么情況下嵌入到區域合作中去?這要取決于區域合作的性質、區域合作風險、區域差異特征以及地方政府的自主權等因素。

1.當合作風險較低時,應避免縱向機制過度介入,充分發揮橫向機制的作用。與橫向機制相比,縱向機制需要依賴縱向政府關系作為第三方介入到區域合作中來,提高了區域合作的復雜性,交易成本較高。此時,最優的選擇是采用橫向機制,推動縱向放權。

2.當合作風險較高時,應相應提高縱向機制嵌入的程度。不同區域合作類型所蘊含的風險特征是不同的。總體而言,從互補型到補償型區域合作的風險呈現不斷增加的趨勢。互補型區域合作中面臨的主要風險是利益協調,共建型區域合作的風險除了利益協調外,還面臨機會主義、“搭便車”等監督執行問題。而分配型和補償型區域合作在利益溝通協調、利益分配、監督執行等方面面臨著更大的風險。

當區域合作風險加大時,單純依賴地方政府之間的橫向協調已經不足以解決制度性集體行動困境,此時就需要縱向政府關系嵌入。在實踐中我們可以發現,同樣是聯席會議制度,在解決互補型和共建型區域合作時效果比較好,但是在解決分配型和補償型區域合作時,卻難以達到預期效果。其原因就在于,當合作風險加大時,橫向機制的交易成本迅速提高所致。一般而言,當合作風險較小時,橫向機制的交易成本會小于縱向機制,但是當合作風險變大時,橫向機制的交易成本也會相應變大。當橫向機制的交易成本大于縱向機制時,縱向機制就應成為治理機制的優先選擇。

3. 當區域差異特征明顯且外部性較大時,應通過縱向嵌入推動區域合作。區域差異化特征導致橫向機制交易成本提高,此時,單純依靠橫向機制無法有效解決區域合作問題。如果此時區域合作給國家整體發展帶來的外部性較大,那么就需要縱向機制嵌入。根據前述分析也可以看出,由于區域差異特征明顯,導致橫向機制的交易成本提高,當風險進一步提高時,橫向機制的交易成本就會大于縱向機制。在這種情形下,縱向機制就應成為治理機制的優先選擇。

4.在地方自主權較低的領域,應提高縱向嵌入的程度。我國地方政府的分權與聯邦制政府體制下的分權有很大的不同。上級政府在重大項目審批、基礎設施投資等領域仍然擁有較大權力。我國水、土地、礦藏等資源的所有權屬于國家,在涉及共有產權利益分配問題時,地方政府的權力受到很大限制。在上述這些領域,如果缺少上級政府的有效介入,僅依靠橫向協調,則很難解決地方政府之間的矛盾與糾紛

(三)縱向嵌入式治理的主要方式

縱向嵌入式治理機制依賴正式權威,但是其介入區域合作的方式是根植性的,而不是指令性的,其目的是為了解決區域合作的風險問題,采取的機制主要是建立戰略一致性目標、提供溝通交流平臺、明確界定產權、制定利益交換規則、落實各方責任、強化監督執行等。具體包括以下方式:

1.政治動員。目的是為了建立戰略一致性,形成統一的行動綱領,使地方利益服從整體利益。這種方式主要應用于具有較強外部性而且難以由地方政府橫向協調而實現的區域合作。例如京津冀區域差異較大,難以進行橫向協調,隨著人口、資源和環境問題日益突出,區域外部性逐漸顯現,京津冀合作納入國家政治議程。習近平總書記多次考察京津冀,要求三地改變“一畝三分地”思維。這些行動就可以被視為政治動員。在這種情況下,京津冀三地破除行政藩籬,區域合作進入實質性推動階段。

2.法律和行政命令。主要在界定產權、劃分責任、加強監督等方面發揮作用。例如,在流域水資源分配時,由國家界定初始水量分配;在區域利益補償中,由國家明確產權價值和補償領域;在區域大氣污染治理中,明確各方削減污染物指標。通過縱向政府關系嵌入,可以有效降低區域合作風險,提高區域合作的有效性。

3.戰略規劃。戰略規劃本身是一種溝通交流的機制,有助于降低溝通協調等方面的風險。戰略規劃能夠建立區域共同愿景,確定各方的定位,明確各方的責任,有助于降低利益分配方面的風險。另外,通過規劃的監督執行和績效評估,也有助于降低監督執行風險。通過降低區域合作風險和交易成本,戰略規劃能夠在區域合作中發揮重要作用。

4.制度激勵。制度激勵是指縱向政府充當制度中介人的角色,通過優化制度安排激勵地方政府合作的積極性。例如在流域水資源管理中建立水權交易市場,以促進地方政府的水權交易。在區域大氣污染治理中建立污染權交易平臺,以市場機制提高治理效率。另外,縱向政府關系還直接介入到區域合作中,通過財政激勵等手段引導地方政府合作。

5.項目評估。由于國家掌握重點投資項目審批、創新試驗區制度供給等正式權力,可以通過項目評估等縱向嵌入方式以降低區域合作交易成本。在設立項目過程中,可以建立各方參與和討論的機制,以促進各方利益協調與溝通。在項目實施過程中,則應加強評估和監督,督促各方承擔相應責任。通過這些方式來降低機會主義行為,降低交易成本。

6.省部際聯系會議。在解決復雜的區域合作問題時,可以建立省部際聯席會議等方式,以促進縱向政府關系和地方政府橫向關系之間的相互配合和溝通協調。例如,我國在太湖流域建立的太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度,對于太湖流域水環境保護發揮了重要作用。[15]

[參考文獻]

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