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風險社會中的城市居住生活安全及其制度性根源

信息來源: 城市發展研究24卷2017年1期  責任編輯:潘如男作者:王郁  發布時間:2019-05-12


【摘要】進入后工業化時代,居住功能與城市所具有的其他經濟社會功能之間的關系日益復雜化。當前我國城市發展中,城市居住生活既存在著基本的生存安全問題,也存在經濟安全和社會安全等問題。大規模拆除式城市更新、住房開發的過度金融化、異化的住房租賃市場成為城市居住生活安全問題的主要影響因素。基于對這些問題的制度性根源的分析,認為城市居住生活安全問題的改善和提高,必然取決于土地制度、戶籍制度等基礎性制度對居住權作為人的基本權利的充分尊重和保護,住房政策、開發規制、城市更新等城市政策對于居住這一基本民生問題的目標導向的回歸。

【關鍵詞】風險社會;城市居住生活安全;制度性根源

一、引言

作為一個時代和社會的特征,風險社會已經來臨。社會學家吉登斯認為,當今社會所面臨的風險主要是來自于人類的決策和行為而導致的,人為風險遠遠高于自然風險,治理失靈而帶來的制度化風險和風險的制度化問題并存[1]。城市作為人類高密度居住的生存空間,隨著現代城市快速發展而帶來的不確定性顯著增加。居住功能是城市作為人類主要生存空間的基本功能,安居樂業是社會經濟發展的基礎條件。近現代以來,隨著各種現代化的建筑技術、開發產業和住房制度的建立和成熟,城市的居住方式轉變為工業化生產、集中高密度居住為主的特征,滿足了工業社會對功能和經濟效率的發展要求。進入后工業化時代,居住功能與城市所具有的其他經濟社會功能之間的關系日益復雜化,在權力和資本逐利的驅動下,城市的土地、住房作為商品的經濟價值被過度開發和消費,甚至影響了其作為基本生存功能的發揮,使得城市居住生活的安全問題面臨著極大的風險。

城市居住生活安全至今尚未作為一個完整的學術問題得以建立。但是對于城市住房問題,國內學界已經有了大量深入的研究成果。其中主要包括了規劃學、地理學界對于城市居住公平和居住社會空間分化問題的研究(吳啟焰等[2];鄭思齊[3]);社會學界對于市民權和相關居住問題的研究(陳映芳[4];趙曄琴[5]);經濟學界對于房價和地價波動問題及其社會經濟影響的研究(鄭娟爾等[6];陳彥斌等[1];高波等[8]);法學界對于居住權的制度化建設問題的研究(張力[9];申衛星[10]),等等。已有相關研究從不同視角對各類城市住房問題進行了有益的探索,研究對象偏重于對農民工等低收入弱勢群體居住問題的關注。但是首先,當前階段的城市居住生活中的問題已涉及到包括全體城市居民,中等收入階層、高收入階層也都以不同的形式被裹挾其中。因此,城市居住生活問題作為社會的整體性問題,其研究急需加強。其次,城市中的居住問題不再是單純的住房問題。居住生活作為城市生活的基礎,通過人的各種活動和發展需求而與城市各類經濟社會活動緊密關聯;因此,居住問題已經發展成為一個經濟問題和社會問題,進而可能發展成為政治問題。當城市生活的基礎部分———居住生活出現偏差、受到威脅,那就意味著一種社會性的居住生活安全問題的形成。因此,對于城市居住生活安全問題及其形成機制需要進行整體性的研究和把握

二、住房與城市居住生活

住房是滿足人的生存需求的必需品之一,也是城市居住生活的核心要素。對于一個家庭而言,住房不僅是一個安居之所,同時也成為家庭的主要資產和社會關系網絡的建構基礎;對于城市而言,住房不僅是構成城市的一種建筑要素和用地類型,更是影響城市經濟繁榮與社會和諧的重要的經濟資本和社會資本。城市居住生活圍繞著住房這一核心而展開,但穩定安寧的居住生活并不僅僅由住房本身的狀況而決定,住房周圍社區整體的居住環境條件以及居住者的居住形態都具有顯著的影響。因此,城市居住生活的內涵,既包括了安全的生活空間的獲得,也包括了有尊嚴的生活環境的保障、穩定安寧和諧的生活秩序的建立。三者之中任何一個因素的缺失都會降低城市居住生活的基本質量,而成為一種影響其安全性的問題。

城市居住生活的安全性,既包括了基本的生存安全問題,也包括了經濟安全和社會安全等問題。從生存安全的角度來看,即使在人類文明已經高度發達的當代,低收入階層的居住生活仍面臨著基本的生存安全問題。建筑老舊、設施不足、高密度居住的城中村、群租房、老城區,低收入階層居住的這些地區往往是火災、建筑坍塌、刑事治安等安全事件的高發地。隨著現代城市的快速發展,生存安全問題又面臨著新的威脅。2010年上海靜安區高樓火災事件、2015年8月天津港爆炸事件以及垃圾處理場污染事件等諸多問題,反映出城市產業經濟高速發展背景下,工業垃圾、氣味、噪音、輻射、生態污染以及易燃易爆有毒物等高危產業對居住生活安全造成了極大的威脅。在城市化高速發展的階段,產業發展重化工化、龐大的人口流動洪流、住房需求多樣化等的背景下,招商引資、產業引導、規劃選址、開發規制等政策的制定和執行已經成為引發居住生活基本安全問題的重要因素。

從社會安全的角度來看,安寧和諧的社區關系、社會福利保障的享有、教育醫療交通等公共服務配套齊全,是建立有尊嚴、體面的城市居住生活的基礎條件。社會福利保障和公共服務供給作為城市居住生活的重要支撐,對于居民在城市社會經濟活動中的參與機會和參與成本具有顯著的影響。如果缺乏這些重要的支撐,低收入與中等收入階層都將在社會融入、生活秩序的建立、生活環境的改善等各方面面臨極大的壓力。這種壓力不僅是一種個體家庭承受的生活壓力,也在逐漸演變成影響社會和諧穩定的系統性的社會安全壓力。近年來巴黎、倫敦等以大城市郊外居住區為中心爆發的一系列大規模社會騷亂事件,提醒著我們關注城市發展中的社會安全隱患及其由來。

經濟安全是城市居住生活中的一個新問題。自20世紀后半期以來,從1980年代日本泡沫經濟的興起和破滅,1990年代末香港樓市,乃至同時期的亞洲金融危機,21世紀美國的次貸危機,都反映出土地開發、房產投資的過度金融化而導致的整體經濟體系的泡沫化。20世紀后期以來,中產階級化背景下對投資渠道的巨大需求,房地產業市場化程度提高為資本深度介入提供的良機,經濟全球化為金融投資提供的便利性,這一系列因素推動了城市住房市場發生的變化。隨著金融資本在住房市場的深入參與,城市開發和住房建設日益受到資本市場控制,而變為投資獲利的金融工具。這一變化帶來的劇烈的市場波動不僅直接影響居住需求的滿足和家庭的財產安全,更由于房地產業與眾多相關產業的連鎖反應,使得整個城市和國家經濟體系陷入了泡沫化的危機。在經濟全球化推動下,層層風險累加而造成的系統性的危害,已經使得更多的城市也同樣的面臨著前所未有的巨大風險。

三、我國城市居住生活安全的影響因素

(一)大規模的拆除式城市更新

我國城市的大規模拆遷始于1980年代,隨著1990年代房地產市場化的加速而加速。以上海為例,1980年代的拆遷以產業結構轉型背景下工廠的外遷和市政拆遷為主,1990年代后,城市改造和市政拆遷進一步加速。根據統計數據,自1995—2004年的10年期間,上海10個中心城區年均拆遷建筑面積達436萬m2,于2002年曾達到最高近650萬m2,其中490萬m2為住宅;年均拆遷戶數7.7萬戶,于2002年曾達到最高10萬戶[11]。由于大規模拆遷引發的社會矛盾愈加激烈,國務院于2004年下發了“關于控制城鎮房屋拆遷規模,嚴格拆遷管理的通知”。此后,各地方的拆遷熱潮才有所降溫。

大規模拆除式重建作為城市更新的一種方式,對城市居住生活的安全產生的影響主要體現在四個方面。一是不顧居民意愿、缺乏合理補償的強制性拆遷,使得社會矛盾大大激化。據國家信訪局的數據,2000—2004年之間的群眾集體上訪中,反映城市拆遷、征地問題的批次和人次占到50%以上,且以每年約50%的速度大幅增加[12]。二是大規模被動的、人為的居住遷移,往往使得中低收入階層在拆遷和安置過程中的隱形經濟損失和支出負擔大大增加,生活壓力加大。三是大規模拆遷和遠郊區安置的方式,不僅使得原有的穩定的社會網絡和社會關系被割裂,破壞了良性的社會資本,而且導致了低收入階層的邊緣化,加劇了社會空間的分化與社會階層的隔離,從而成為影響社會穩定和安全的隱患。四是作為一種高成本的城市改造方式,大規模城市拆遷通過拆遷成本、地價、房價的傳導效應,加速了城市生活成本和商務成本的提高,導致了城市房價的過快上漲[13][14]。

(二)住房開發的過度金融化

1990年代末,傳統的福利分房制度結束之后,住房政策一直以鼓勵個人購房為解決城市住房問題的主要途徑。從此之后,1980年代以來規模較小的城市住房市場①規模開始快速擴張,銷售商品房竣工、銷售面積和價格逐年快速攀升(圖1)。出于加快地方經濟增長、獲得財政來源、快速提升政績等多重目的,地方政府在住房商品化的進程中與房地產商更趨于利益一致。“土地財政”使得地方政府難以成為獨立的房地產市場監管者,地王頻出、地價高漲已經成為房價上漲的重要推手

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與此同時,房地產企業逐漸成為盈利能力最強的企業,乃至資金充足的諸多大型制造業國企也開始紛紛涉足房地產業[16]。2008年以來,在宏觀經濟增速放緩、實體經濟企業的資本盈利能力逐年下降的同時,資本開始向房地產業大舉進軍,住房開發金融化加速[16-18]。另一方面,由于一線城市的住房投資替代程度較低,中產階級人群往往面臨較大的財富保值增值焦慮,而投資渠道較狹窄,投資房產成為財富焦慮推動下的被動選擇。寬松的貨幣政策下,貨幣供應量和流動性增加,推動大量資金流向房地產投資和投機,極大地助推了一線樓市房價

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隨著房價的快速上漲,中國城市住房的可負擔性不斷下降。從居住成本占家庭收入比重來看,北京上海這兩個一線城市已經進入世界上住房可負擔性最低的城市之列(圖2)。從房價與收入之比、房貸負擔與收入之比等數據來看,國內一線城市住房的可負擔性遠遠低于二三線城市,而由于房價上漲的傳導效應,二三線城市的住房可負擔性也存在很大的威脅(圖3,圖4)。

住房過度金融化背景下房價的持續高漲給城市居住安全帶來種種問題。一是過高的購房成本成為極大的家庭經濟負擔,大大擠壓了本可以用來改善生活質量的其他類型的家庭消費和支出,使得安定生活秩序的建立變得更為困難。二是城市中心區的高房價使得居住功能快速的被擠壓出去,加劇城市功能空間結構的不合理,職住距離的拉大使得遠距離通勤日益普遍。在北上廣深這些超大城市,跨省通勤人口日益龐大[19][20],進一步加劇了城市交通壓力和城市管理的難度。三是當房產成為財富保值、增值的主要渠道,住房的居住實用功能被弱化,不僅中低收入階層改善居住狀況的難度進一步加大,而且社會空間分化和社會隔離問題也將日益惡化。高房價正在成為一種新的淘汰機制,既淘汰弱勢的人群,也淘汰“弱小”的城市。一方面高房價使得中低收入階層被排斥在公共資源較為豐富、房價較高的城市和地區之外,例如大城市的學區房現象和圍繞房屋產權的落戶政策就是具體的體現;另一方面資本加速向少數高房價的超大城市集中,這將對中小城市的經濟社會基礎和發展動力造成極大的影響。城市之間、社區之間的經濟社會差距和分化將日益顯著。四是住房建設過度金融化催生了房地產泡沫,家庭資產的安全性大大降低,進而嚴重影響產業經濟轉型的進程和步伐,泡沫經濟破滅的隱患成為影響城市經濟與每個家庭資產安全的重要因素。住房過度金融化背景下房價的持續高漲給城市居住安全帶來種種問題。一是過高的購房成本成為極大的家庭經濟負擔,大大擠壓了本可以用來改善生活質量的其他類型的家庭消費和支出,使得安定生活秩序的建立變得更為困難。二是城市中心區的高房價使得居住功能快速的被擠壓出去,加劇城市功能空間結構的不合理,職住距離的拉大使得遠距離通勤日益普遍。在北上廣深這些超大城市,跨省通勤人口日益龐大[19][20],進一步加劇了城市交通壓力和城市管理的難度。三是當房產成為財富保值、增值的主要渠道,住房的居住實用功能被弱化,不僅中低收入階層改善居住狀況的難度進一步加大,而且社會空間分化和社會隔離問題也將日益惡化。高房價正在成為一種新的淘汰機制,既淘汰弱勢的人群,也淘汰“弱小”的城市。一方面高房價使得中低收入階層被排斥在公共資源較為豐富、房價較高的城市和地區之外,例如大城市的學區房現象和圍繞房屋產權的落戶政策就是具體的體現;另一方面資本加速向少數高房價的超大城市集中,這將對中小城市的經濟社會基礎和發展動力造成極大的影響。城市之間、社區之間的經濟社會差距和分化將日益顯著。四是住房建設過度金融化催生了房地產泡沫,家庭資產的安全性大大降低,進而嚴重影響產業經濟轉型的進程和步伐,泡沫經濟破滅的隱患成為影響城市經濟與每個家庭資產安全的重要因素。

(三)異化的住房租賃市場

在我國房改以來近20年,隨著城市化的快速發展,本應與銷售市場并駕齊驅的租賃市場,亂象叢生、發展偏弱,甚至被“偏廢”。租賃住房市場的發展一直以來主要以私有住房的出租為主,缺少專營租賃服務化的企業,沒有形成規模優勢和市場品牌,使整個市場供給還是以散戶狀態為主。“六普”數據顯示,我國25.8%的城市居民租住住房,89.5%的可出租房屋來自私人出租住宅。2010年,基于北京租客的網調顯示,租賃關系以個體房東直租為主,個體房東直租和個體二房東轉租的比重超過80%;只有約6%的租賃住房來自機構出租(就業單位占4%和房管部門占2%)[21]。

住房租賃市場畸形結構的形成有著供求兩方面的原因。從供給方而言,因為經營租賃住房需要大規模長期投資能力,投資門檻也較高,而房價和租金關系失衡導致的租金收益率過低,甚至遠遠低于資金成本,使得很多社會資本望而卻步;住宅開發比住房租賃經營更加有利可圖,是多數開發商不愿涉足租賃住房市場的原因之一。從需求方來看,戶籍落戶政策的限制、租房者權益保護政策的缺失以及資產增值的投資需求等多重原因,使得居住者更傾向于選擇購買產權房而非租賃住房,租房往往成為買房前的過渡方式以及完全不具備購房能力的低收入階層的無奈選擇。

租賃住房市場的個體化使得租房的風險和管理難度加大,租房者權益難以保障。主要問題在于三個方面。一是分戶所有的住房在分戶出租后難以統一管理,出租房的安全和衛生問題、出租房的維修管理、小區公共生活(業主缺席小區管理、租房者無權代理)等方面存在種種問題,缺乏應有的監管。問題最為突出的是群租房現象,連基本的居住安全和衛生條件也難以保障,火災、治安事件等頻頻出現。二是租房者的各類權益缺乏相應的保障,出租人在租金價格、租借期限等的確定和變更方面具有顯著的主導權,導致租房者穩定的居住權益難以保障。三是由于住房租賃中介市場缺乏應有的監管而形成“野蠻生長”。2014年,北京市建委曾對青年人住房狀況進行調查,3萬名被調查者中,43.8%的表示租房中遇到不良中介[22]。由于監管的缺位,中介人員常常出于盈利的目的而隱瞞房屋價格、使用情況、供需狀況等真實信息,甚至制造謠言、哄抬價格、擾亂市場秩序,嚴重損害消費者的權益[23][24]。

2014年,我國通過市場租賃(包括城中村、企業宿舍)解決居住需求的城鎮人口達到了3億人左右,占城市人口近40%。而在北上廣深這些一線城市,由于人口流動性更強、住房成本更高、需要租賃住房的人口比例必然更高,未來租賃需求在邊際上增長更快。因此,租賃住房市場的發展將對城市居住生活的安全問題產生更加突出的影響

四、城市居住生活安全的制度基礎

(一)土地制度與城市居住生活安全

由于住房與土地具有天然的直接依附關系,因此,城市居住生活安全在很大程度上受到土地問題和土地制度的影響。我國的土地制度是以農村土地集體所有、城市土地國家所有為主要特征的土地國有制。1980年代以來,國有土地有償使用制度、國有土地使用權有償出讓轉讓制度先后建立,中國特色的土地市場得以建立并運行。

根據現有的土地制度,農村用地轉化為城市用地的合法途徑只有政府征收這一種;而城市住房(主要是商品房)產權的獲得方式也必須依靠各類開發商,由開發商在向政府交納土地出讓金(土地出讓金的成本最終仍由住房的購買者居民承擔)、完成房屋開發建設之后,居民才能從開發商手中購買獲得。這就意味著,城鎮居民實際無法直接從政府手中取得任何形式的土地使用權。隨著地價、房價的高漲,為了降低購房成本,各地居民有過各種嘗試。例如,城鎮居民購買農村集體土地上房屋而形成的小產權房,這一途徑是被禁止的,各地大量的小產權房至今無法得到有效的物權保障。此外,在一些城市,居民曾自發興起合資建房的呼聲,但這一途徑也遭到相關政府部門的冷遇、拒絕和封殺。這就意味著城市居民實現其居住權的方式和途徑是受到嚴格限制,甚至基本無可選擇的;唯一的途徑就是,通過開發商這一中介,以支付土地出讓金的方式,才能和政府(土地所有權人的代表)之間建立土地資源利用的商業關系。

1990年代之后開發建設的合法的私有產權住房,包括原公有住房私有化后的房改房,都是建在國家所有的土地上,居住者僅擁有有限的土地使用權和房屋所有權。但是,在“房隨地走”的房地產法原則下,即使擁有住房所有權,仍有可能出現因為政府征收等原因、尚未到土地使用期限而被國家強制取得的不利結果。由于居民個體的房屋所有權對國家土地所有權具有先天的依附性,因而處于明顯的弱勢地位。商品房所有者尚且如此,因經濟能力而無法擁有住房產權的城市租房者、由于戶籍制度而在住房權利上遭遇政策壁壘的外來流動人口,其居住權益保障的弱勢地位則更為明顯。現行土地制度規定的土地國有制造成了土地一級市場的壟斷性特征,地方經濟發展、財源增長、政績積累的需要更使得地方政府難以放棄土地出讓中的高額獲利。這正是土地財政問題的制度性根源,也是為什么雖然對于大規模拆除重建式的城市更新一直以來社會抨擊諸多、居民怨聲載道,也仍然被奉為城市建設利器的原因所在。另一方面,不同于國外逐年征收的房地產稅,一次性征收土地出讓金使得城市發展過程中不斷增長的土地增值收益難以實現對公共利益和民生事業的充分還原[25],更加劇了地方政府對土地財政的依賴,助長地價房價高漲,刺激了投機性房地產開發和投資性房地產消費,擠壓了居住性住房需求的市場空間和正常運行。除此之外,2016年初媒體廣泛報道的首批溫州商品房土地使用期限到期案例,引發社會廣泛關注國有土地使用期限到期后產權處分的制度問題[26]。可以看到,現行物權法未對國有土地使用權到期后處置辦法做出具體明確的規定,這已經成為提高長期投資風險的主要隱患,影響企業投資者的投資預期,這也在一定程度上解釋了我國城市住房開發經營方式單一化、租賃住房市場一直缺乏機構投資者的制度性根源。

在現有土地制度中,國有土地所有權是支配性和絕對性的權利,其他權利均處于弱勢地位。在土地國有的前提下,形成了中國特有的土地征收、土地出讓和土地開發方式。因為房屋必須立于土地之上,所以作為土地的所有權人,國家成為居民居住權益的最終權利來源。而由于土地產權關系設置中國家與社會(個體和群體)地位的不平等,城市居民無論是作為住房產權所有人還是住房實際使用者、租賃者,各類居住權益難以保障,城市居住生活的安全性缺乏堅實有效的制度基礎。相反,現行土地出讓制度已經成為城鎮居民實現其居住權(無論是作為房屋所有權人、還是房屋租賃人)的重要制度障礙。

(二)戶籍制度與城市居住生活安全

1990年代以來,市場改革和追求經濟增長的動力促使地方政府用商業化的方式對待戶籍政策,出現了從戶口收費甚至出售(例如藍印戶口、城市增容費等)到居住證、積分制等各類戶籍制度和政策的改革歷程。在北上廣深等戶籍控制最為嚴格的一線城市,根據學歷收入、職業類別、職稱等級、就職單位規模、參保納稅年限等繁復嚴苛的評分標準,對于不同人群,按照等級劃分,提供差異化、逐級遞減的公共服務[27]。2013年以來,在嚴格控制超大城市人口的政策影響下,曾經一度放松的外地戶籍人口入學政策再次收緊;2014年,北京有數萬計的適齡兒童被擋在校門之外,他們或被送回老家成為留守兒童,或選擇了去河北等相鄰省市讀書,不得不承受遠距離通勤就學的生活重負[28]。

對于戶籍人口而言,在本市范圍內的戶籍遷移也受到種種條件的限制,其中是否擁有個人產權住房是最主要的條件,租賃住房、部分廉租房等非個人產權的住房戶口遷移中往往會遇到各種障礙。因此,對于大量中低收入的租賃房居民而言,由于未居住在戶籍所在地或所在街道,教育、醫療、領取養老金、低保金等公共服務的獲得和生活的便利度受到極大的影響。這也正揭示了在高房價已遠遠偏離中低收入階層可負擔能力的背景下購房需求卻仍然旺盛這一怪象背后的另一主要根源。正是租買不同權的制度障礙深刻影響了中低收入階層的居住選擇,人們為解決安定生活和穩定居住的基本需求而不得不背負沉重的經濟負擔。

公共服務的可獲得性對于城市生活秩序的建立具有突出的影響。由于戶籍制度的障礙,不僅非戶籍人口難以享受公平的公共服務,戶籍人口也受到種種限制,日常生活面臨種種不便,生活成本和負擔提高。進而,不能在居住地獲得戶籍的居民不具有選舉權和被選舉資格,難以融入社區生活、參與社區管理,基本被隔絕在社會生活和環境之外。大量非戶籍人口長期處于社會隔離的環境中,顯然不利于社會融合、社會穩定。

(三)住房政策與城市居住生活安全

住房政策具有保障居住權和促進良好社會資本形成的雙重作用。因此,住房政策的內容不僅應該充分考慮通過保障性住房的供應解決中低收入階層的住房問題,也應該通過對住房市場的有效引導和調控,保護消費者權益、促進住房價格的合理化,更應基于對各類開發建設活動的引導,改善城市居住環境,構建城市良好的社會資本。但是,我國的住房政策的改革和實踐走過了多重的歧路和偏差。

首先,自1999年住房制度改革以來很長的一段時間里,我國的住房政策陷入了“住房市場化等于全民買房”的奇怪邏輯圈,以鼓勵居民購買產權房作為解決城市居住問題的單一途徑,直接導致了租賃市場缺少的短板,多為個人零散出租、少有機構投資。其根源還在于租賃住房對經濟的拉動作用低于房地產開發和銷售,而未受到地方政府的重視,從而導致住房政策對住房市場的引導存在單邊化的偏差。

其次,住房政策對于租賃房使用者的權益保護嚴重不足。租房者權益保護和租賃市場監管等的法律法規缺失,很多城市仍未建立統一規范的住房租賃合同,出租人或中介機構的各種不規范行為(例如出租人的臨時中止出租、隨意漲價等,中介機構的房源信息亂、存在隱性霸王條款、傭金轉嫁成其他費用等)難以受到有效的規制,落戶要求限制下的公共服務待遇不公平等問題更是嚴重影響著城市居住生活的安全。

第三,保障性住房政策對非戶籍人口的排斥。大多數城市在保障性住房的供給中,都明確規定擁有本地戶籍或其他類似條件的申請要求。例如,2010年《上海市發展公共租賃住房的實施意見》頒布實施,該文明確規定申請者需具有上海城鎮常住戶口,或持有《上海市居住證》和連續繳納社會保險金達到規定年限,已與上海就業單位簽訂一定年限的勞動或工作合同等條件,這實際意味著大量低收入流動人口仍被隔絕在保障性住房政策之外。其他城市大多也采取了類似的政策。

五、小結

當前我國城市發展中表現出來的城市居住生活安全問題,涉及到城市生活的方方面面,影響廣泛。整體上看,城市居住生活安全問題具有隱蔽性、傳導性、疊加累積性和系統性的特點。

第一,隱蔽性主要表現在城市居住生活安全問題往往隱蔽在城市表面的繁榮發展背后,往往在初期并未引起人們的關注和重視,直到某些問題集中爆發才引起社會和政府的警覺。第二,問題的傳導性在于居住生活作為基礎性的城市活動,與其他各類城市產業經濟、社會和政治等活動之間具有極為密切的關聯,居住生活的安全問題很快傳導到其他經濟社會領域、其他城市與地區。人口和經濟要素的高流動性更加速了這一過程。例如房價地價的上漲對城市生活正常秩序的影響、對城市間競爭力的影響、對于整個國民經濟體系健康發展的影響,都反映出這一特征。第三,其疊加累積性表現為城市居住生活中包含的不同類別、不同領域的安全問題相互累積疊加,經過量變到質變的變化將產生極強的放大效應,從而成為直接威脅社會安定和諧的重大事故和社會風險。例如,無論是上海靜安區高樓大火還是天津港爆炸事件,都可以清楚地看到規劃審查、項目審批、消防、土地等環節政策和管理的疏忽不當、諸多問題疊加后產生的綜合影響。第四,當前城市中面臨的居住生活安全問題顯然不是偶發性、局部性的問題,而已經成為系統性的問題。其系統性不僅表現在安全問題存在于城市生活的方方面面而非局部,也表現在其影響波及之廣,已涉及城市經濟社會體系的整體安全。

顯然,居住生活安全問題不同于傳統意義上的城市住房問題,它不僅僅是住房作為一種物質供給是否充分的問題,也不僅僅是局限于中低收入階層等特定對象的問題,而是已經成為影響城市健康持續發展的重大系統性風險。這一風險的根源,一方面來自于經濟全球化與城市快速發展中經濟轉型和社會結構復雜化所產生的壓力和張力,同時也來自于基礎性制度和核心政策的偏差。

土地國有的制度環境下形成的土地征收、土地出讓和土地開發方式,嚴格限定了城市居民實現其居住權的方式和渠道,高地價高房價和居住權的實現被人為地進行了制度性的綁定;而在房屋對土地具有天然依附性的前提下,無論是居民的房屋所有權、還是使用權的安全性,實際上都缺乏有效的保障。

戶籍制度對不同戶籍身份的差別化待遇以及落戶政策對非房屋產權者的歧視和租買不同權,使得大量居民難以獲得均等化的公共服務,建立相對安定的城市生活秩序的背后是不得不背負的極為沉重的生活負擔,融入城市和安居樂業幾乎成為眾多外來流動人口遙不可及的夢想。這不僅抑制了消費和投資等方面的增長,削弱了城市經濟發展的內在動力,同時也人為地加劇了城市社會的階層隔離,成為影響社會和諧穩定的重大隱患。這樣的戶籍制度恰恰反映了促進經濟增長、降低行政成本等目標導向下的功利特征[29]

住房政策對住房商品化的單向性引導,被作為點燃住房市場的催化劑,助長了高地價高房價的瘋狂上漲。住房政策目標對于房地產經濟增長的過度關注,反而忽略了住房政策對作為基本民生的城市居住問題的保障作用、市場引導作用和社會資本建設作用,這就導致居住生活的安全幾無保障地完全暴露在資本牟利帶來的巨大風險面前。通過制度建設和政策改進,降低和減少風險隱患,提高應對風險的能力,是風險治理的應循之道。城市居住生活安全問題的改善和提高,則必然取決于土地制度、戶籍制度等基礎性制度對居住權作為人的基本權利的充分尊重和保護,住房政策、開發規制、城市更新等城市政策對于居住這一基本民生問題的目標導向的回歸。而在推動人的城鎮化這一戰略目標之下,城市居住生活安全本就是制度建設和政策設計的應有之意。

 

①1980—1990年代中期為止,城市住房市場以外銷房為主,參與主體為外資企業而非本地居民,這一狀況自2000年住房政策改革后開始發生變化。

【參考文獻】

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8]高波,陳健,鄒琳華.區域房價差異、勞動力流動與產業升級[J].經濟研究,2012(1):32-39.

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11]王郁.城市發展中的和諧與共生:城市改造的多維生態意義[J].上海交通大學學報(哲社版).2008(4):35-40.

12]http://news.Xin hua net.com/comments/2003-11/13/content_1176836.htm.新華網,2003-11-13.

13]馬晴燕.福州———舊城拆遷帶動房價上漲[J].城市住宅,2013(12):28-32.

14]曲波.房價、地價與土地供應的前因后果[J].中國土地,2005(5):15-20.

15]浙江在線新聞網站.“央企為何不能涉足房地產市場?”[DBOL].http://www.zjol.com.cn/09rollnews/system/2010/03/22/016444719.shtml.2010-03-2208:38:41

16]新華網.“綠地集團入股呼市商業銀行1億股”[DB-OL].http://finance.qq.com/a/20071218/000171.htm.2007-12-18.

17]羊城晚報.“民企扎堆申辦民營銀行地產商愛上買銀行”[DB-OL].http://finance.ce.cn/rolling/201311/01/t20131101_

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


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