通知公告:
文章資訊

您當前的位置: 首頁 > 相關學科 > 文章資訊

地方領導小組的運作邏輯及對政府治理的影響———基于組織激勵視角的分析

信息來源: 《公共管理學報》2017年第1期  責任編輯:網絡部作者:原 超   發布時間:2019-04-16

摘要:地方領導小組是如何運作的?小組機制是如何影響地方治理的?借鑒組織經濟學的激勵理論,結合在 S 區的田野觀察,文章對地方領導小組的成立和運作邏輯進行了分析。研究發現,“小組機制”作為一種亞正式治理機制和激勵機制,在本質上是通過一定的組織結構設計和運行機制,改變原有弱激勵機制,以“項目”為載體,通過地方政府的“實質權威”取代部門的“正式權威”,從而對地方政府進行的強激勵。同時,“小組機制”的廣泛使用,將使得強激勵失靈,出現地方領導小組的“政策空間”競賽和地方治理的棘輪效應。本研究有助于增強對中國政治官僚制下的“治理機制”與地方治理的理解。

1.問題提出

正如 20 世紀末新公共管理和“政府再造”所帶來的變革一樣,整體性治理是 21 世紀政府變革最明顯的特征[1]。傳統的基于職能的政府結構面對信息化、復雜的社會問題時顯得信心不足,政府的縱向過程與橫向問題之間的張力明顯加大[2]。學者對于整體性治理的研究莫衷一是,但均強調整體性政府最明顯的特征是強調制度化的跨部門合作。整體性治理的概念“并不是一組協調一致的理念和方法,最好把它視為一簇概念集,是希望解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題以及加強協調的一系列相關措施”[3]。中國政治話語系統下的“領導小組”便是上述旨在加強協調的一種特殊組織形態。歷史上看,作為一種有中國特色的黨政協調機制,領導小組曾以“委員會”、“指揮部”等組織形式被大規模的運用于中國這一歷史悠久、超大規模的政治共同體的軍隊指揮、黨政領導和社會主義建設時期。隨著 1986 《國務院關于清理非常設機構的通知》和 1993 年《關于國務院議事協調機構和臨時機構設置的通知》(國發[1993]27 號)出臺①,領導小組不再僅僅作為“務實主義治理模式的歷史傳統”,而是以一種特殊組織形式的議事協調機構和治理機制出現在中國特色的政治話語體系、現代在地方政府推動行政事務改革工作中

地方領導小組成為眾多地方政府推動地方事務有效運轉、進行地方治理不可或缺的手段,承擔著地方重大決策的參謀議事、實施過程中的協調和專項工作的推進等地方治理事務。同時,由于地方政府在領導小組的設立方面較為隨意,靈活性更大。因此,數目和類型也更為繁雜,各地方領導小組的數量不斷上升,愈演愈烈。由于對領導小組設置的關口把握不嚴,導致各地方領導小組數量過多,種類繁雜,無法形成有效監督。

困惑一:為何地方領導小組呈現“清除-增設”循環往復?

為了規范各類領導小組和協調機構的規模和運行,地方政府嚴格控制領導小組的設置①,但是在一輪大規模的領導小組裁撤后,總是會有更多的領導小組取而代之,各地方領導小組的數量變化趨勢呈現出“增設-清除”交替的趨勢。

困惑二:為何地方治理呈現制度性協調的替代性失靈和選擇性棄用?

在地方規范各類領導小組的同時,中央和地方政府不斷地推動以大部制為代表的行政機構改革,同時,建立了大量議事協調制度和聯席會議制度。但是我們發現,部門的合并并沒有帶來地方領導小組的顯著減少,反而相關專項工作領域的領導小組有增多的趨勢。即這些正式序列機構的制度化改革并沒有對同樣起著溝通協調作用的非正式序列的臨時性組織產生示范和替代效應。

S 區市場安全監管局為例,作為大部制改革成立后的一個“大部門”,通過機構合并的方式,整合了原工商局、食品藥品監管局等單位的職能和資源,以交易成本內部化的形式一定程度上解決了部門間的溝通問題。但是,S 局作為牽頭單位成立了大量的領導小組,參與跨部門協調的領導小組就有42 個之多。單就食品安全領域而言,近年來就成立了區供北京奧運會食品安全工作領導小組、區處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件領導小組、創建省級食品安全示范區領導小組等 10 多個。更有意思的是,原本可以起到部分溝通協調的“食安委”的平臺卻棄之不用,盡管新成立的領導小組在人員配備方面均是“食安委”的原班人馬。

上述這些存在于地方領導小組的現象都反映了一個現實:大量地方領導小組等非正式序列、非結構性的臨時性組織的創建,其結果并不一定是優化了地方部門間的溝通協調并達到預期的效果。選擇性地棄用制度化協調機制、部門間大量“各自為政”的領導小組的產生,都在某種意義上阻礙了部門之間的溝通協調,甚至加快了利益部門化和權力碎片化。

總體上看,現有關于領導小組的研究一方面關注其作為跨部門協調臨時性組織之面向,領導小組高層角色的推動[4-5]和領導小組矩陣式組織結構的運行[6-7]被認為是地方領導小組的基本運作機制。其中,領導小組負責人級別高低決定了政府對政策的重視程度[8-9],矩陣式結構減少了信息不對稱帶來的政策執行困難,保證協調機制的有效運作。但上述研究僅是碎片化地分別闡述每一個變量對于領導小組運作機制的影響,現有研究并沒有形成一個系統的組織學的分析框架將這些影響因素統合起來分析。

另一方面,研究者試圖回歸領導小組“中共務實主義治理模式的歷史傳統”之面向,認為“領導小組”是一種廣泛存在于中國政治話語體系中的“亞正式制度”[10-11]、“非正式的隱匿性組織形式”[12]、“超部級機構”[13]和“黨的行政擔當機構”,是黨對政府運作控制的重要機制和中間樞紐[14-19]。但是,由于其過分追求“在地化”特點,試圖從歷史傳統和治理慣性中尋找答案,一定程度上忽視了研究的理論性和學術性。

此外,部分學者關注領導小組作為一種治理工具之面向。學者將其定位為一種彈性的治理手段和地方治理變通機制,領導小組能夠有效推動地方政府進行公共服務的提供和社會政策的創新[6,20-22]。在治理工具面向下,地方領導小組被視為是吸引地方政治精英注意力的重要工具[23-25],而不僅僅是被動式的組織協調機制。上述研究擺脫了傳統的跨部門協調的視角,將地方領導小組定位為一種治理工具的思路能夠在一定程度上解釋地方領導小組對制度性協調機制的替代失靈等異化現象,但是,“注意力分配”和“變通機制”等討論并未能完全揭示地方領導小組的運作邏輯,譬如,政治精英的注意力是如何在地方領導小組中被逐漸吸引,政治權威是如何被吸納入特殊的治理工具中并作用于地方治理等問題,并未得到充分討論和關注。

基于此,本文的研究問題是:在地方治理中,地方領導小組的運作邏輯是什么?領導小組機制是如何影響上下級權威關系和地方治理的?本文將首先借鑒組織經濟學的相關理論,為地方領導小組的運作邏輯討論提供一個組織激勵的分析視角,同時引入 S 區地方領導小組運作的案例研究,通過對 S 區領導小組運作的田野觀察和梳理,提供地方領導小組運作機制的微觀實踐;文章還將從組織激勵的視角討論領導小組機制對地方政府治理和權威關系的影響;最后,文章將對領導小組機制作為地方政府亞正式治理機制的定位進行總結和反思

2.“領導小組機制”的運作邏輯:組織激勵的視角

委托-代理模型強調,基于委托方和代理方的相宜的目標函數和信息不對稱,組織設計的關鍵在于進行合理的激勵設計,使得代理方的利益與委托方目標一致。因此,委托-代理模型在本質上是激勵設計的問題[26]。地方領導小組特殊的組織形式是對原有行政組織的一種結構性的調適,通過調整原有的委托-代理關系形成新的組織激勵。因此,本文將從組織激勵的視角分析中國地方政府治理激勵,研究“領導小組機制”的運作邏輯。

不同的治理模式影響組織間“委托-代理”關系結構以及組織的激勵強度。霍爾姆斯特姆和米爾格拉姆[27]將企業組織視為一個激勵系統,從剩余控制權歸屬權的視角對不同治理模式之間(發包制和雇傭制)的激勵效果進行分析。發包制中,由于承包方擁有包括激勵設計、績效評估等剩余控制權,所以作為代理人的承包方面對來自作為委托人的發包方的強激勵。而雇傭制中,委托人擁有全部的剩余控制權,在多任務環境下,承包方面對來自發包方的弱激勵。

組織經濟學的分析思路同樣影響到中國的公共官僚體制研究。與企業相比,政府組織面臨著多任務和多委托方。在多任務環境下,政府具有多維度的投入和產出,導致政府內部績效很難得到有效觀察和測量[28]。為實現有效激勵,政府采取兩種手段:量化機制和獎懲機制[25]。其中一個重要的激勵機制為“晉升錦標賽”,其主要特征是參賽人的競賽結果的相對位次(而不是絕對成績),決定最終的勝負[29-31]。在地方治理活動中,“晉升錦標賽”機制作為一個強激勵手段,在地方政府之間形成了有效激勵。

在霍爾姆斯特姆和米爾格拉姆的分析視角影響下,周黎安試圖通過“行政發包制”的分析框架解釋中國地方政府的激勵問題[32]。在行政發包制中,委托方擁有正式權威和剩余控制權,而代理人擁有剩余索取權和委托人的強激勵設計。在這種控制權分配模式下,行政發包制表現為以下幾個特點:代理人的無限責任代替有限責任;代理人的整體性問責代替各司其職;人格化問責代替職業主義要求[32]。因此,在地方治理活動中,地方政府擁有強大的資源整合和動員能力進行地方治理的同時也需要對地方各部門的治理事務承擔整體性問責。

但是,我們發現,“行政發包制”、“晉升錦標賽”等研究模式針對的是地方黨委或政府(條塊關系中的“塊”),對于地方職能部門(條塊關系中的“條”)及普通官員的行為邏輯來說并不具備解釋力。具體表現為以下兩點:

1)在“行政發包制”下,地方職能部門和普通官員并不面對上級的強激勵,而是總體表現為弱激勵狀態。在多任務的組織環境下,地方職能部門和普通官員仍然面對的是表現為弱激勵的預算體制、公務員收入體系和低自由裁量權為特征的“科層制”的激勵邏輯[33-34],而并非“行政發包制”。因此,我們發現,在中國政府治理中,不同治理結構位置之下存在著差異化的公共資源供給機制和區別性的合法性支持機制。一般而言,處于“塊”位置的地方政府較處于“條”位置的地方政府職能部門能夠獲得更多的下級政府資源供給和政治支持,具有較強激勵。

2)在針對地方職能部門和普通官員的激勵方面,“政績錦標賽”模型的解釋失靈。這種“政績錦標賽”的激勵模式主要針對的是地方黨政負責人,并不能很好地形成對地方職能部門領導的激勵。與地方黨政領導人不同的是,首先,職能部門領導的具體工作和成績很難用統一的標準和指標進行衡量;其次,政績具有不可比較性①;第三,地方職能部門領導和普通官員對下級并非具有絕對的政治壓力。這三點并不滿足“晉升錦標賽”的制度環境,從而決定了“政績錦標賽”模式在基層政府部門中很可能會表現為“弱排名激勵”[25]而不是“強激勵”。

在此基礎上,周雪光和練宏對周黎安的“行政發包制”模型進行了修正,討論了控制權分配形式、治理模式及其激勵機制的關系[35]。他們認為,在行政發包制治理模式下,委托方(發包方)掌握了目標設定權、檢查驗收權,而將激勵分配和政策執行的剩余控制權授予代理方(承包方),這是政府治理的常規模式。當上級政府啟動專項治理模式時,委托方將繼續保留目標設定權、檢查驗收權同時將回收之前授予代理方的激勵分配權,通過對所有剩余控制權的掌控實施其實質權威,進行高度集權和整合,從而通過委托人對激勵分配權的回收和重新設計,通過專項治理模式對下級代理方實施強激勵。同時,剩余控制權的分配形式也影響著組織內部的權威關系和治理效果[36]。周雪光和練宏認為,即使在正式權威不發生明顯變化的情況下,組織的實質控制權也會發生改變[35]。因此,練宏提出了“隸屬激勵”的概念,認為政府部門的地位隸屬將影響到政府激勵的實際效果。

因此,我們認為,采取由委托方回收之前授予代理方的激勵分配權的方式來對代理人進行強激勵,地方領導小組的運作正是遵循這樣的激勵設計邏輯。從本質上來說,地方領導小組的運行機制(“小組機制”) 即是通過一定的組織結構設計和運行機制,改變原來對地方政府的弱激勵,而轉變為一種以“項目”為載體,用地方政府的“實質權威”取代部門的“正式權威”,輔之以地方黨政精英監督的激勵機制,最終達到對地方政府強激勵的目的。

1)領導小組的運作依托于“項目”運作,表現為“顯著機制”的強激勵。阿克洛夫認為,人們處理事務的一個重要機制是顯著機制[37]。人們通常對顯著事件賦予較高權重和關注,而對于不明顯的事件賦予較低權重。事實上,各層級的政府需要“活動的創制”,因為在地方治理活動中,當權力格局涉及參與各方的行動時,這種行動只有通過“特定的事件”才能觀察到[38],而“專項治理”就是這個“特定的事件”。通過專項治理“項目”的形式,一方面,能夠通過顯著機制有效地吸引下級政府的關注,向下級政府釋放信號和強激勵,從而進行資源整合和政治支持,同時下級政府也希望通過“項目”作為一個權力彰顯、政治忠誠和政績凸顯的平臺;另一方面,“項目”本身能夠有效整合多任務環境下的碎片化的指標體系。事實上,專項治理就是將多層級、多任務的日常治理模式轉變為多層級、單任務的臨時性治理[32],利用單任務的顯著性帶來的強激勵解決量化機制失靈而帶來的弱激勵。

命題 1:地方領導小組依托于“項目”進行運作,通過項目的“顯著機制”對下級施加強激勵。

2)領導小組通過組織結構和運行方式的作用,利用“實質權威”取代原來的“正式權威”對下級地方政府進行強激勵。練宏用“隸屬激勵”對這一運作機制進行概括。他認為在中國政府治理的經驗世界中,對下級政府的激勵效用表現為:上級黨委激勵>上級政府激勵>上級職能部門激勵。這種激勵的強度與其“隸屬單位”有關。層層發包體制下地方官員存在有限的注意力和激勵機制設計的困難[25]。“小組機制”通過“隸屬激勵”的方式,將“條條”范圍內的行政發包轉化為“塊塊”范圍的發包,將“政績錦標賽”模型引入到地方政府職能部門和普通官員的治理活動中,引導地方官員的注意力分配,形成上級職能部門對下級政府的強激勵。

命題 2:地方領導小組通過其組織結構和運作方式的作用,將“條條”范圍內的行政發包轉化為“塊塊”范圍的發包,利用“實質權威”取代“正式權威”對下級政府施加強激勵。

3)領導小組通過其組長的嵌入性身份———地方黨政首長———所具有的無限責任和無限權力所依附的“混合型權威”對下級政府進行高強度的激勵機制和監督機制。行政發包制的核心在于行政責任和權力同時賦予地方黨政首長,即所有上級的目標和發包任務都要進入其目標函數[32]。地方黨政一把手作為一個強有力的領導者,有足夠的權威和資源整合能力去動員利益相關群體將注意力集中于某一公共議題,并且很自然地賦予其解決問題的合法性[39]。領導小組的組長所擁有的無限責任和總負責的要求迫使一把手將組織內各種權力集于一身,擁有無限權力對下級政府進行激勵設計和資源整合。因此,委托人在激勵代理人努力的過程中,面臨付出代理成本還是監督成本的選擇時,當代理人面臨弱激勵情況下,委托人將選擇采取各種監督機制對代理人的行動進行觀察。在領導小組中,地方黨政首長以“組長”的身份,通過視察、批示的形式對下級政府進行監督,在上下級政府“委托-代理”系統中進行政治壓力的非結構化傳遞,從而形成強激勵。

命題 3:地方領導小組通過地方黨政領導人的嵌入性身份附加的“混合型權威”,對下級政府進行政治壓力的非結構化傳遞和監督,施加強激勵。

3.田野觀察:S 區地方領導小組的運作過程

本文對地方政府領導小組激勵機制模型的建構,得益于本人參與觀察和案例分析的結果。2014年 2 月~11 月,本人對 A 市和 S 區①眾多領導小組在專項工作中的運作過程進行了長期田野調查,主要包括創建省級食品安全示范區領導小組、“美城行動”領導小組和“創建文明城市”領導小組等。

3.1 “碎片化”的監管困境及“業務指導權”的弱激勵效應

食品安全工作歷來受到政府和社會的高度重視。但是,由于食品安全監管工作本身具有高度復雜性和不確定性,食品安全監管部門還是面臨著巨大的壓力和責任,A 市市監局似乎面臨著同樣的困境。按照 A 市市監局 Z 局長的描述,A 市在食品安全監管方面的困境來自現有體制的束縛:

“在我看來,A 市的食品安全監管走入了一個死胡同,這個困局不是我們造成的,是由于監管體制和政府間關系引致,我們越是努力從部門的效率和機制方面找問題,問題就越大,越不容易解決。”(訪談記錄:ZWX2014031700)①

對于 A 市市監局的食品安全監管工作而言,體制困局主要有兩個方面:一個是中國“分段監管”的食品安全管理原則。在這個監管原則下,S 區食品安全工作呈現“碎片化”的特征,各監管部門職能重疊,問責困難;另一個是 A 市和下轄各區市監局之間的二級管理體制問題。在現有管理體制,市監局縣區分局實行屬地管理原則,因而 A 市局對下轄分局(如 S 區市監局)僅有業務上的指導關系,因而 A 市局無法有效推動食品安全監管工作在基層得以貫徹落實。

一方面,現有食品安全的“分段監管”體制使得部門之間職能重疊交叉、模糊不清及信息共享碎片化。再加以現有食品安全監管領域主要表現為“部門立法”,每個部門都會在職能交叉領域根據自己部門制定的法律法規為本部門工作進行辯護和解釋,最終帶來大量的監管領域的“真空”和部門問責的困難。

“對于這種‘前店后廠’的企業,按照現有監管體制,‘前店’屬于銷售和流通領域,應當由工商部門來進行監管,而‘后廠’屬于生產和加工領域,應當由質檢部門負責。但是這個‘領域’范圍有多大,《食品安全法》和《食品安全法實施條例》都沒有對食品生產領域和食品流通領域做出明確的界定。這種蛋糕店一旦出了事,因為‘領域’難界定,所以我們的責任也難界定。這樣(前店后廠)的企業就是一個管與不管皆有說法的空白領域。”(訪談記錄:HXB2014030501)

另一方面,隨著屬地管理原則的劃定,市局對區局的人、財、物的話語權都被區政府所取代,市局和區局、區局和鎮街分局之間僅僅存在著業務指導關系,導致市局對區局以及區局對鎮街分局在食品安全監管工作中表現為一種“弱命令-低服從”的關系,因此,A 市監局在部署工作時并不能得到諸如S 區局的積極響應,S 區局與下轄鎮街分局的關系同樣如此,相關監管工作的執行力被嚴重削弱。同時,受到屬地管理原則影響,區分局所有行政行為必須以市局名義作出,市局必須承擔區分局的法律責任,而區分局僅承擔監管責任。市局不得不為區分局在食品安全監管中的“無為”和“亂為”而背書,同理,區局也要為鎮街分局“背鍋”。

“重視的鎮(街),如‘樂從’一年查辦的案件數能達六、七百宗;不重視的鎮(街),如‘陳村’每個月甚至不到 1 宗案件,僅應用業務綜合監管平臺巡查186 戶,‘均安’甚至只巡查了 30 戶。分局寧愿看地方政府的臉色也不會看我們的臉色,更別說讓其他單位配合了”(訪談記錄:WHX2014022700)

A 市監局是如何解決上述困境呢?方式一是利用食品安全生產委員會(“食安委”②)的業務指導和協調作用。但是,食安委的功能發揮僅限于食品安全法律法規和安全知識宣傳教育等“業務”方面,本質上由于食安委自身的權威性不夠,無法有效真正推動食品安全工作在部門之間的協調以及在地方分局的貫徹落實。

“食安辦就是個尷尬的抓手,我們除了在傳達上級相關會議精神,在動員部門的食品安全的宣教工作方面、輿情發布方面能夠借助食安辦,‘協調’基本上是不可能的,我們級別太低,就算是市監局內的市場科、企管科,我們也只是平級無法有效協調,更別說農業局了,人家還比我們高一級。”(訪談記錄:SRW2014030600)資源的局限性和權威的有限性成為了制約

A市監局推動部門間配合以及下級落實的最大問題。方式二就是借助領導小組的力量。A 市市監局食品科 S 科長道:“一堆食品安全監管領域的領導小組出來,市長或書記是組長,下面的區縣的黨政領導是組員,這個權威性就大多了,部門間不配合的、體制機制不完善的、下面執行部門動力不足推不下去的,我們就可以借助領導的力量,去動員。”(訪談記錄:SRW2014030601)

3.2 “權威依賴”的強激勵

2013 年 4 月,在 A 市成立了省級食品安全示范市建設工作領導小組后,一以貫之,S 區相應成立了創建省級食品安全示范區領導小組。“為了切實加強對建設工作的組織領導,S 區決定成立以區長為組長,分管副區長為副組長的省級食品安全示范區建設工作領導小組,領導小組下設辦公室,設在區食安辦。①”領導小組主要負責推進和指導全區性食品安全示范區建設工作,協調解決建設過程中的重大問題,而辦公室則主要負責食品安全示范區建設工作的組織協調和監督檢查。

3.2.1 部門捆綁:領導小組機構的建立

為了保證領導小組在部門協調、動員部署、監督激勵方面的權威性和有效性,一般而言,由地方黨委或政府一把手擔任領導小組組長職務。A 市“創建”工作領導小組組長由 L 市長擔任,下轄各區如S 區“創建工作”領導小組中,由 S 區 H 區長擔任,副組長由主管食品安全工作的副區長、市場安全監管局 Z 局長擔任,下轄鎮街相應領導小組由鎮長或街道辦主任擔任。通過借助 H 區長的權威和資源整合能力推動專項工作的開展,按 S 區市監局 P 主任的說法就是“拉大旗作虎皮”,通過上級權威解決部門掣肘和下級激勵弱的困境,同時由于“上下對口”管理形式的需要,下級也必須成立相應領導小組作為專項工作的承載平臺,下級黨委或政府一把手被拉入領導小組作為下級領導小組組長,行政資源和政治支持力度也向之傾斜。

“當然要把 H 區(長)拉進來當這個負責人(組長),否則如何和省、市進行對接,他們都是由政府的一把手來擔任,上下對口,我們 S 區如果不是一把手的話,這就是不重視。再說,往下推工作也順理成章一些,H 區(長)掛組長,下面的鎮街的一把手就必須得掛組長,這樣重視程度高,推工作就順利很多。”(訪談記錄:HXB2014032202)

根據《通知》顯示,S 區“創建工作”領導小組參與成員共有 25 個單位,主要包括與“創建工作”相關的 15 個職能部門和下轄 10 個鎮街的黨政機關。其中,領導小組的具體成員由上述單位的主管副職組成,包括職能單位的副局長和下轄鎮街的副鎮長或副主任等②。

“把他們(下級黨政一把手)都拉進來,這就意味著這已經不是我們局或者幾個局的工作了,而是全區的重點工作,下級黨政一把手也得全力配合才行,其他部門就更別說了 。 ”(訪 談 記 錄 :JQH2014032004)

S 區創建省級食品安全示范區專項工作中,作為牽頭部門的市監局選取領導小組參與成員的過程中,不僅涉及行政部門系統的分管部門領導,同時還涉及下級黨政系統的鎮街黨政班子代表,這意味著無論是行政部門系統還是下級黨政系統都被納入了以“創建省級食品安全示范區”專項工作為中心的,以 H 區長作為組長的新的組織系統內。在一定時間范圍內,領導小組各參與成員單位均需緊密配合 S 區市監局圍繞創建省級食品安全示范區專項工作的主要任務開展工作。

3.2.2 新責任-利益紐帶:領導小組工作責任制

S 區創建省級食品安全示范區專項工作中,在領導小組推動下,建立起一套新的“責任-利益”共同體———區、鎮二級示范工作體系。

S 區創建省級食品安全示范區工作領導小組第一次全體會議上,S 區“創建工作”領導小組組長暨 S 區區長 H 動員講話強調:

“各個鎮(街道)、各個部門都要高度重視,把建設食品安全示范區的工作擺上重要議事日程,主要負責同志親自抓,切實加強統一領導和組織協調,建立起區、鎮(街)二級的示范工作領導體系。③”在《S 區建設省級食品安全示范區工作實施方案(2013—2015 年)》(S 府辦發[2013]32 號)中,S區“創建工作”領導小組工作責任制也得以通過紅頭文件的形式確定下來。《實施方案》規定:“將食品安全工作納入經濟社會發展目標和領導班子、領導干部實績考核內容,建立年度考核制度。”

隨著《實施方案》的公布,區、鎮(街)二級示范工作領導體系正式建立起來,區、鎮各大部門的黨政領導和區、鎮政府領導等被納入了建設食品安全示范區責任體系內(如表 1)。S 區的各部門主要負責人和下轄鎮街黨政一把手被納入責任人,使得市監局的責任得以分擔,同時得到區鎮兩級各部門的支持,在考核指標方面,食品安全監管工作被納入地方經濟社會發展目標和 S 區鎮領導干部實績考核內容,因此,區局與分局的關系實際上由原來的業務上的指導關系而導致的“弱命令-低服從”轉變為實質意義上的上下級“強命令-高服從”關系。正如 S 區市監局食品科L 科長所說:

“原來鎮街分局的評分是由鎮街政府來負責,我們實際上對于鎮街分局沒有什么約束力,現在在創建工作中,區局實際意義上擁有了對分局考核的權力,而且這個比重很大,直接關系到鎮街黨政領導人的個人年終述職,所以鎮街才會十分的重視我們的工作。”(訪談記錄:LYZ2014030202)

微信圖片_20190503133608.png

3.2.3 責任制的再發包:精英個體的政治壓力傳遞

S 區“創建工作”中,存在兩種激勵監督機制,一種是由專責督導小組、食安委督導工作組和專項檢查組所組成的制度化壓力傳遞結構,通過 A市-S 區-下轄鎮街的層級,自上而下進行目標管理責任制考核和督導督查;另一種是通過 H 區長以及其他地方黨政領導通過批示、視察等形式進行個體的政治壓力傳導,從而對下級政府或部門形成動員和督促,在領導小組工作責任制下,將原本由職能部門承擔的責任被重新發包給地方黨政領導。

“領導批示”是 S 區在“創建工作”中的重要治理工具,L 市長、S 區長等黨政領導的個體政治壓力通過批示的形式,自“市-縣區-鎮街”的層面逐級進行非結構化傳遞。

“我們除了國家和省市的相關法律規定外,還有《監管工作制度》、《案件督辦和專項執法督察制度》等,但在實際運行過程中呢,我們還是依照專項工作的具體方案,對于專項工作開展中有爭議的地方就向上級協調,最終還是根據領導的批示做事。”(訪談記錄:JHS2014032300)

由于現有分段監管帶來的部門職能交叉重疊、模糊不清,因此,在專項工作推進過程中遇到了大量的部門間協調問題。此時,S 區的“批示”將成為部門的“尚方寶劍”和推進部門工作的重要依據。在“美城行動”中,S 區市監局和環運局就流動攤販管理①上產生爭執。“美城行動”專項工作其中有一個重要的任務就是保持主干道清潔暢通,規范食品流動攤販管理。S 區環運局在規范和清理“流動攤販”時以人手不足的理由提出由 S 區市監局派出執法大隊協助環運局進行“流動攤販”的清理,而 S 區市監局認為“流動攤販”管理不屬于該局“三定”方案中的職能,因此沒有義務進行協辦。

經過 H 區長的出面,最終以“政治任務”的批示,指示 S 區市監局執法監督大隊協助環運局完成清理和規范“流動攤販”的任務。S 區府辦同時將 H區長的批示發給了市監局和環運局,在一定程度上,H 區長的批示表明了領導個人態度和解決意見的傾向性,實質上是通過“批示”的方式將 H 區長的個人權威和政治壓力附加在公文上,傳遞給兩個局的部門領導。在惟上負責制的前提下,S 區市監局不得不突破“三定方案”的要求,以 H 區長的批示為指導原則協助環運局進行“流動攤販”的管理

4.擴展討論:“小組機制”對地方治理的影響

4.1 新碎片化:地方領導小組的“政策空間”競賽

正如唐斯所說,“爭奪政策空間位置的斗爭從來就沒有停止過,如同每個官僚組織為了保衛或者擴展不同領域的現有邊界而斗爭。”[40]這種斗爭同樣存在于牽頭部門成立的領導小組之中。地方領導小組之間的成員重復率較高,部分機構工作內容相近、成員構成相似,使得部門間綜合協調機構的設置總體上顯得零散雜亂,缺乏系統規劃。部門之間爭先牽頭發起成立領導小組,呈現出的“錦標賽”趨勢,非但沒有解決當前的組織間的溝通協調問題,反而會因為這些領導小組之間的“各自為政”而降低協同效能。

從委托-代理的視角來看,每個上級都試圖通過進行激勵設計競爭下級的注意力,上級對下級貫徹政策意圖進行強激勵相當于對下級關注其他上級的投入進行懲罰[41]。換句話說,在組織決策中,當決策權威一定的情況下,上級通過“隸屬激勵”或“政治發包”的激勵機制,提高部分下級的權威能夠鼓勵它釋放更多的私人信息,但是必然減少另一方的決策權威,從而阻礙這一部分下級的信息釋放,這是用“權”激勵的必然局限性[42]。因此,組織為了規避這種“懲罰”或者決策權威的“相對損耗”,也將規劃自己的行動從而回應得到“激勵”的其他組織給自己帶來的不確定性[43]。因此,在地方治理中,職能部門成立領導小組是為了通過“政治發包”的形式,打破固有的地方行政承包制形式下的弱激勵,通過“隸屬激勵”的強激勵形式,競爭基層政府的注意力和政策資源,從而推動職能部門工作開展和獲得部門發展的競爭優勢

地方政治精英注意力的有限性及政策資源的固定性,決定了“領導小組機制”為部門帶來潛在政治資源和部門領導晉升激勵的差異化,地方部門通過“領導小組機制”為部門發展贏得競爭優勢的同時,那些“被吸納”入領導小組的部門,無論是遵循領導小組的運行規則,還是遵循政治精英的實質權威,都必須耗費本部門的資源去貫徹執行專項工作,可能不僅無法從專項工作中“受益”,還需要承擔專項工作給本部門帶來的責任和風險

首先,各部門在爭取領導小組組長參加本部門牽頭的領導小組全體會議或協調會議方面,存在著“碎片化”競爭狀態。

“H 區長和 L 書記每個人都兼任了好多個組長,一般是不會把會議推掉的,因為這代表了領導對部門的態度。但是領導會根據我們每天報上來的會議安排進行排期,一般來說,排期靠前的證明了這些會議的重要性和緊迫性,也表明了領導對于這些專項工作重要性和緊急性態度嘛。下面的部門很在乎這個的,而且你(下面部門)不爭,其他部門如果先排期了,要么表示你不重視不積極,要么到時你這個部門就很有可能受到領導在其他部門會議上作出的重要指示的影響,到時想改也不好改了。所以部門之間還是比較爭這個的。”(訪談記錄:CWG2014051303)

其次,在職能權限和政策空間方面,領導小組之間也存在競爭狀態。2014 年,“建設省級食品安全示范區”、“美城行動”和“創建文明城市”等三項工程被列入了當年的政府工作報告成為全區性的中心工作,三個專項工作均成立了相關領導小組,牽頭部門分別為市監局、環運局和文明辦,由于其領導小組成員構成也基本上涵蓋了 S 區大部門和下轄鎮街主要負責人,使得三個領導小組成員高度互嵌,各領導小組均采取強激勵機制,但具體實施過程中在指標設計和政策執行上產生沖突和競爭。

S 區“美城行動”工作一項考核指標針對城市道路兩旁的廣告張貼,指標指出“在一定范圍內不得隨意張貼超過規格的海報和廣告”,但在同年“創文”工作中,全國文明城市評選的指標之一是“是否在城市核心街道張貼關于城市文明宣傳的海報”,而這個指標與“美城行動”的考核指標相悖。在“建設省級食品安全示范區”工作中與“美城行動”的考核標準相沖突,同時與“創文”的宣傳標語和廣告在規格和宣傳重點上也出現了沖突。由于“美城行動”、“創文”和“創建省級食品安全示范區”專項工作的相關實施方案都在三個領導小組全體會議上得到一致通過,因此各領導小組辦公室互不相讓,均為自己的政策空間相互競爭,導致執行單位無法很好的協調和貫徹落實。最后,根據 S 區區長和書記的溝通協調后,作出相關批示才得以解決。S 區府辦 C 主任解釋道:

“領導也是經過討論后,認為‘創文’工作對于S 區尤其是 L 市是一個更為重要的專項工作,由書記掛帥,而‘美城行動’和‘創建省級食品安全示范區’屬于地方性的政策創新工作,是區長掛帥。書記是 S 區的書記,但同時也是 L 市的常委,所以最后決定還是按照‘創文’的宣傳方案來搞,其他兩個專項工作都暫時要服從 L 市‘創文’的大局。”(訪談記錄:CWG2014051302)

當地方領導小組的數量增多時,事實上,原來的領導小組的動員能力和資源整合的優勢慢慢減弱,原來部門之間的協調問題轉化為部門作為牽頭單位成立的地方領導小組運作中的協調問題,部門原來存在的“政策空間”競賽轉變為各領導小組之間的“政策空間”競賽,甚至這種新的“政策空間”競賽由于“加權”了地方政治精英的權威而變得更加難以解決。

因此,越來越多的地方部門希望通過“小組機制”的強激勵獲得部門的競爭優勢,導致地方領導小組數目眾多,職能重疊較差甚至沖突。這種地方領導小組成立“錦標賽”使得原本為了促進部門間溝通和協調,避免利益部門化功能的地方領導小組反而促成了新的“碎片化”格局,地方政府部門牽頭成立的領導小組各自為政,導致了地方部門以領導小組為表現形式的“政策空間”利益競賽

4.2 權威依賴的棘輪效應:“領導小組治理”的常態化運作

4.2.1 “領導小組機制”的強激勵失靈

作為一個決策者注意力分配系統,組織注意力的聚焦將會帶動對該議題的資源投入,并相應減少對其他議題的資源投入。這是一個此消彼漲的過程。聚焦的注意力既促進對被注意到的議題和活動的認知和行動,同時也抑制了指向那些沒被他們注意到的議題和活動的認知和行動[44]。當地方的黨政精英主動或者被動納入各種不同領導小組時,其注意力已經被分散到各個不同議題,這使得領導人的重視程度也隨之被分攤到不同的領導小組專項工作中,職能部門通過“隸屬激勵”和“責任重新發包”的激勵效力隨之降低,無法充分激勵和動員下級政府。

隨著各種專項工作被視為政治任務分配到基層單位,這種政治任務的泛化使得基層部門無暇顧及每一個中心工作,從而不得不對“實質權威”進行再排序,此時,地方領導小組的實質性動員作用已經大大減弱。地方政府推進專項工作惟領導小組組長的級別馬首是瞻,而由職能部門推動地方政府配合的專項工作和治理效果在這一過程中被忽視。

“現在全區的領導小組越來越多,我們不得不每隔幾年就清一次,而專項工作也越來越多,但是對于基層而言,當每個專項工作都是政治任務時,這些工作也就都不是中心工作了,因為其實就它們下面的資源來看,每個任務在他們看來仍舊只能是按部就班處理。這時,就主要是看領導小組中是誰掛帥,按照他的級別再選擇重點完成哪項專項工作。”(訪談記錄:CWG2014051304)

同時,地方領導小組的泛化成立帶來了更多的指標“困擾”。在領導小組工作責任制下,專項治理不僅帶來了更多的針對部門的專項工作考核指標,還包括針對地方黨政班子的績效指標,使得被科層制所吸納的專項治理成為了需要常規完成的“數字游戲”并失去應有的效果。

“我們的日常工作就是天天圍繞專項(工作)轉啊,考核指標太繁雜了,各種重復統計和口徑,天天往上報各種指標”。(訪談記錄:CWG2014051305)

地方領導小組的運作邏輯是將行政問題轉化為政治問題,將橫向的組織協調問題轉化為縱向的組織激勵問題,通過“政治發包”和“隸屬激勵”形式,達到對下級政府的一種強激勵,從而增進地方治理的有效性,但是隨著這種強激勵的廣泛使用,致使激勵效果和動員能力的弱化,重新陷入了原來的地方治理的弱激勵困境中。而由“小組治理”帶來的“指標考核”的激增更加弱化了對地方治理的激勵效果

4.2.2 地方治理的“棘輪效應”

威廉姆斯認為,在多種激勵機制并存的情況下,有可能出現激勵機制不兼容。不同的激勵機制來源于不同的組織結構。某些機制一旦制度化后,將排斥不兼容的其他機制,這種不兼容性將影響到注意力分配的穩定性[45]。“小組機制”的常態化運作帶來了對“權威依賴”帶來的強激勵的追崇,這種追崇雖然能夠在短期內解決職能部門的治理困局,但是,也會帶來一系列的治理問題,主要表現在兩個方面

一方面,“權威依賴”的強激勵的常態化將導致地方政治精英個人政治壓力傳遞的效用遠遠大于制度性的壓力傳遞對于地方部門的激勵作用,“領導小組機制”的運作邏輯下,“領導批示”和“領導視察”將會作為精英個體政治壓力的傳遞途徑,取代了規章和制度,成為了地方政府開展治理工作的指導準則和激勵機制,地方政府或部門惟領導意志而非制度辦事,不利于地方治理的制度化發展。

另一方面,地方政治精英注意力的有限性決定了地方領導小組的“常規化”運作不僅將給部門協調和治理帶來非可持續性的風險,同時也容易使地方治理逐漸走向一種“權威依賴”的棘輪效應,表現為“專項治理”取代常規治理成為了地方治理的中心工作。以 S 區為例2013—2014 年 S 區市監局共下發關于食品安全監管領域的紅頭文件 251 份,其中 65%的文件均與專項治理有關①。可見,在地方,專項治理已經逐漸取代常規治理從而成為了上級政府推動下級進行治理實踐的首選安排

這種專項治理的“中心化”主要是基于地方領導小組的結構影響著相關政治主體對其行為的選擇與判斷,以及政治決策的執行力度和效果,其有效性又增強了人們對這一組織的信心和期待[11]。在地方治理中,地方職能部門不斷通過成立領導小組的形式,試圖啟動強激勵機制的形式解決層出不窮的問題。但是,正如波恩所強調的,要建立問題解決組織而不是“救火”組織,就不應形成獎勵“救火”行為的組織文化[46],否則將會像科爾奈在《短缺經濟學》中所描述的,一輪輪的政府“滅火”行為不會使問題得以解決,只會導致由局部短缺到總體短缺,突破社會的容忍限度,帶來巨大的地方治理危機[47],同時,不斷啟用“小組機制”也會使地方職能部門在治理事務中甘心當“甩手掌柜”,喪失積極性,弱化其解決地方事務的能力[48]。

5.總結:地方治理中的“小組機制”

中國地方政府行政運作和治理轉型處于一個由總體性控制向技術治理發展的過渡階段,在這一過程中,傳統的克里斯瑪權威日趨式微而官僚體制權力逐漸擴張,與此同時,在“惟上負責制”的影響下,地方政府通過政績錦標賽的形式進行合法性塑造和維持的運轉機制并未改變,克里斯瑪權威并未消失而是逐漸附著于官僚組織中,并隨著官僚體制權力的擴大顯現出來,地方治理轉型愈來愈通過組織強大的動員和整合力量而非訴諸于制度的改進。地方領導小組的成立與運作即是對上述的有效例證

按照諾斯的定義,制度是社會的博弈規則,定義和限制了個人的決策集合;機制所表述的則是博弈規則的事實問題[49]。換句話說,制度是對“規則”的定義,而“機制”則是依托于“制度”對“規則”的不同運行方式和程式進行詮釋。“小組機制”即是這樣一種建構在新的“責任-利益”紐帶和責任包干體制的基礎上的亞正式治理機制。這種“治理機制”異于常規的治理制度,表現為以下兩個特征:一方面,“治理機制”較常規的治理制度而言,具有高度的靈活性和創新性。在受到外界環境約束的情況下能夠適時地創造出新的組織運行機制以實現地方政府或部門的組織調適和適應性治理。另一方面,“治理機制”組織形式運行的靈活性和高度創造性是依托于常規治理制度的組織模式之上而開發出來的,其治理機制和運行機制的創新,也是根據外界任務環境約束條件而在常規的治理制度的運行體系方面進行的機制性調整,是對原有組織的權力要素和程序進行重塑,并非獨立創造。但是,正如諾斯所述,“機制”是一種臨時性的、技術性手段,而“制度”才是一種社會合理存在的狀態。“機制”是依托于“制度”而對其不足的一種有效補充,二者并不是一個相互平衡的“雙軌”。治理機制并不能“喧賓奪主”,從而取代常規治理制度在地方政府治理中的重要角色。作為治理機制典型———“小組機制”而言,地方領導小組的泛化應用消解了治理機制的靈活性,同時還由于對組織機制的追崇而壓縮了制度化轉型的發展空間。在這種治理過程的“棘輪效應”中,地方治理轉型最終將逐步走向一種“內卷化

分享:
广东快乐10分稳赢技巧