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類全能主義:對中國國家社會關系的一個整體性理解

信息來源: 《經濟社會體制比較》2018 年第 6 期總第 200 期  責任編輯:網絡部作者:章高榮  發布時間:2019-04-08

內容提要:由于整體和歷時研究的欠缺,中國國家社會關系研究一直缺乏共識。文章以社會組織“雙重管理”體制和“一業一會”為切入點,分析了自 2004 年以來社會組織管理體制改革、《慈善法》立法以及三大條例修訂等政策變遷及其實踐。文章發現,國家社會關系在局部具備“多元主義”的特征和基礎;“法團主義”則缺乏利益代表的本質,在制度層面也已經消解;整體來看全能主義介入方式的存在,使得“類全能主義”能夠被用來較好的概括和解釋當前中國國家社會關系。

關鍵詞: 社會組織 雙重管理體制 多元主義 法團主義 類全能主義

一、問題的提出

改革開放以來,隨著中國社會的急劇變遷,對社會組織的研究也成為一個方興未艾的熱點(陳為雷,2013;紀鶯鶯,2013;孫立平等,1994),其中國家與社會關系成為主導性的理論框架(王漢生、吳瑩,2011;肖瑛,2014)。“市民社會”理論被最早用來解釋中國國家社會關系的進展(紀鶯鶯,2013;White,1993;鄧正來,1993;鄧正來、景躍進,1992),之后“法團主義”理論成為主流范式(Chan,1993;范明林,2010;顧昕、王旭,2005;康曉光、韓恒,2005;張長東、顧昕,2015;張鐘汝等,2009)。但是法團主義也面臨著根本性的挑戰,并不能用于解釋中國的情況(吳建平,2012)。在此背景下研究者進行了兩方面的突破。一方面,對西方理論進行修正,提出了“國家領導的市民社會”(Frolic,1997)、“準市民社會”(He,1997)等概念,或者提出了諸如“分類控制”(康曉光、韓恒,2005)、“利益契合”(江華等,2011)等本土概念;另一方面,研究者嘗試跨越國家社會關系這一分析框架,提出了“行動策略研究”(陳為雷,2013),“制度與生活”(肖瑛,2014)等富有創新的概念。但是,我們應該看到“中國社會問題研究往往需要回到這一基本關系中,才能獲得較為深刻的理解和解釋”(吳建平,2012)。結構分析無論是對理解中國社會轉型問題,還是對國家社會關系的研究都具有重要價值(渠敬東,2007;吳曉林,2017)。

現有國家社會關系的研究對如下三方面的考慮尚顯不足:首先,轉型社會中制度或者政策環境并非常量,大量以個案或者局部地區為對象的研究很容易找到其理論假設的經驗證據,不能夠對中國國家社會關系形成整體和根本性理解。其次,對歷史視角關注不夠(紀鶯鶯,2013;應星,2016),并且忽視了中國特色的黨政國家體制這一穩定的結構要素。最后,研究對象上,雖然 20 世紀 90 年代以來政府行為研究開始大量出現(周雪光等,2012),但在國家社會關系領域,對“國家”內部及其政策過程的研究相對欠缺。因此,本文希望在上述幾方面有所深入,從而增進對國家社會關系的理解。文章首先基于文獻總結多元主義、法團主義的理論要點及存在的問題,并提出“類全能主義”這一概念假設。雖然多元主義與法團主義理論在當前的研究中已經“式微”,但是,考慮到近十年來社會組織無論在規模還是在社會參與等方面都發生了重要的變化,因此有必要再審視多元主義和法團主義在中國的適用性。當然,本文的重點仍然是檢驗“類全能主義”這一概念的理論意義。在提出分析框架的基礎上,本文以 2004 年至 2016 年社會組織管理體制中的“雙重管理”和“一業一會”為立足點來分析國家社會關系。其中涉及的政策內容及其實踐包括:2004 年以來涵蓋全國的社會組織管理體制創新,《慈善法》立法以及社會組織管理條例修訂等事項。研究對象則涵蓋了中央和省市級政府層面的決策主體,并且具有較長的時間跨度,從而能夠較為全面準確地理解中國國家社會關系的本質。

二、理論框架及研究思路

(一) 理論框架最早引入的“市民社會”理論其本質是市民社會理論中的多元主義理論(顧昕,2004),強調的是愛德華茲所說的新托克維爾流派的市民社會(Edwards,2009)。鄧正來等人強調的又接近于黑格爾派(紀鶯鶯,2013)。可以說,多元主義是一種復雜的理論綜合體,但從權力配置的角度看有兩個重要的假定:一是社會中存在各種各樣利益集團;二是緣由權力資源高度分散性而呈現的一種多中心格局(景躍進,2003)。認為中國出現多元主義特征或萌芽的依據主要是社會組織自主空間的出現(張緊跟,2012)。然而,對理論適用性的質疑同樣強烈,比如,認為社會組織缺乏自主性,依賴國家的支持,不具有真正的自主空間和與國家進行談判的意圖和能力等(Pearson,1994;Pei,1998;Wank,1995)。

相比多元主義,法團主義針對的則是多元主義產生的沖突和協調困境問題,試圖提出一種替代性的社會政治結構,用于協調分歧的社會利益(張靜,2015:17)。“法團主義是一個利益代表系統,由組織化的功能單位構成。它們被組合進一個有數量限定、有明確責任義務、非競爭性、有層級秩序、功能分化的結構安排之中。它們被國家承認或許可(如果不是由國家建立)而建立,并在各自的領域內被授予壟斷性的代表地位。作為交換,它們在領導人的選擇以及需求表達、組織支持方面,要受到國家一定程度的控制”(Schmitter,1974)。雖然對法團主義的理解各異,但是多數學者都認可代表功能團體利益的壟斷組織與國家之間建立常規協商關系,國家要求它們提供公共政策意見,但作為交換它們必須說服其成員與國家合作,來實現政策的有效實施(張靜,2015:25)。

由于改革前的全能主義制度遺產,法團主義被認為是中國國家社會關系轉型的應有之意(顧昕、王旭,2005)。經驗證據則主要來自于兩方面:一方面是制度上的高度相似性( Hildebrandt,2011;顧昕,2004;顧昕、王旭,2005);另一方面,案例研究發現行業協會具有法團主義的典型特征(張鐘汝、范明林等,2009;Pearson,1994)。然而,經驗研究同樣發現,法團的體制不是作為一種有目的的制度安排,不能有效起到對話和協調作用,在代表性和強制性上也存在問題,某種程度上只是國家官僚體制的新成分(Foster,2002;Kennedy,2009;Pearson,1994;Unger,1996)。用法團主義對中國的國家與社會關系進行理論概括或預測并不恰當,雖然二者在觀念及制度上具有高度相似性,但后者缺乏前者所必需的社會組織基礎(吳建平,2012)。

實際上,上述理論視角都沒有足夠重視 1949 年至今黨政一體的國家體制并沒有發生根本性改變這一狀況。改革開放之后無論是“威權主義”、“新威權主義”、“黨政體制”還是“黨國體制”等等概括其核心都是黨領導國家或者政府(景躍進,2016:4)。其次,中國歷史上雖然具有一種自組織的傾向,但是這種自組織屬性不是為了對抗政權,而是為了應對危機挑戰、穩定時局、架設政權與社會之間的關聯,這本身是一種與西方社會非常不同的傳統(Brook & Frolic,1997)。最后,中國共產黨從社會革命時期建立起來的“統一戰線”、“群眾路線”等工作方式和手段依然發揮著重要作用(應星,2016)。因此,有必要重新梳理對改革開放之前中國國家社會關系進行概括的相關理論,將其帶入到當前國家社會關系的探討中。

鄒讜(1994:3 ~ 6)將改革開放之前的國家社會關系概括為“全能主義(Totalism)”和“全能主義政治”,“全能主義”是指“政治機構的權力可以隨時無限制的侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想”,而“全能主義政治”則是指以這種指導思想為基礎的政治社會。區別于集權主義(Totalitarianism),全能主義是應對和解決 20 世紀初期中國社會全面危機而出現的,既往的西方研究過多關注于負功能,沒有注意到全能主義只要控制在一定范圍內對國家建設的積極作用。鄒讜(1994:7)進一步提出全能主義政治社會中除了國家直接或者間接控制管理的領域外,存在三個領域:第一個是根據社會發展的需要授予國家單位、社會群體等的獨立自由權;第二個領域是政治機構從戰略策略考慮暫時不去控制的領域;第三個領域是政治機構不介意的領域,諸如打麻將等。然而這三個領域沒有憲法、法律、民意和道德上的保障。“全能主義”和孫立平等提出的“總體性社會(孫立平等,1994)”概念具有相似性,但由于全能主義的界定和測量更為明確,本文借用此理論框架。

由于改革開放以來的市場經濟的逐步建立、全球化沖擊和法治國家的建設,一個完整意義上的“全能主義政治”已經消解。但中國的政治體制等制度因素以及治理模式并未發生根本性變化,這也是本文提出“類全能主義”這一概念假設的根本前提。“類”主要指范圍或者程度上的差異。在社會組織領域“類”首先是指全能主義的指導思想和全能主義政治的手段雖然已經不是一種常態化的存在,但在需要的時候可以隨時介入,并且具有優先性。在類全能主義模式下,多元主義或者法團主義的制度安排可能存在但并不穩定,不受保護。其次,“類”意味著從數量或者社會組織分類上來看,絕大部分社會組織在制度安排上仍然受到黨政國家機關的直接管理。

(二) 研究假設

多元主義的市民社會理論是典型的“社會中心論”(張靜,2105:13),忽視了國家與國家之間的差異性、國家內部結構的特殊性、國家隨時間變遷的特征、以及國家的自主性和國家能力等等。奈特(Nettl,1968)首次提出應該將“國家”作為概念變量,即自變量帶入到研究中。斯考切波(Skocpol,1979)在《國家與社會革命》一書中將國家作為影響革命是否產生及能否成功,乃至于革命后國家建設路徑選擇的重要自變量。之后,埃文斯等人編輯出版了《找回國家》一書,自此推動了美國社會學在解釋國家或者政府行為時向國家視角的回歸(Evans et al. ,1985)。20 世紀 80 年代到 90 年代關于中國國家社會關系的社會學研究基本上忽視了國家、政黨和政府。雖然自 90 年代以來政府行為研究開始納入到社會學的視野,并且產生了大量的有益成果,不過,政府行為研究仍沒有達到國家與政黨研究的層次(應星,2016)。因此,本文以“國家”作為最重要的分析對象,探討國家內部立法和行政,中央和地方等不同主體對于國家社會關系的制度安排及其實踐,以此來判斷中國國家社會關系的實質。

在考慮國家社會關系時,方法論上的共識是把政府管理社會組織的方式作為考察國家與社會關系的切入點(康曉光、韓恒,2005)。從 20 世紀 90 年代開始建立的社會組織管理體制,其核心特點是“歸口登記、雙重負責、分級管理”。其中“雙重管理”體制是最為根本的特征,即任何社會組織都必須同時接受民政部門和業務主管部門的雙重領導。在申請登記時必須獲得業務主管單位的同意,才可以在民政部門登記。這一制度安排的主要目的是確保社會組織的政治可靠性(王名,2007)。對于社會團體設立而言,除了需要業務主管單位外,還存在“一業一會”的準入限制。《社會團體登記管理條例》明確規定“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體,沒有必要成立的,登記管理機關不予批準籌備”。因此,“雙重管理”和“一業一會”兩個制度的變遷能夠較為簡潔、直接地反映國家社會關系。

對于多元主義和法團主義理論而言,其適用性需要在兩個層面進行確認。第一個層面需要考察是否存在相關制度性安排,并且這種制度安排是受法律等保護的(Whyte,1992;張靜,2015:9)。本文借用泰勒(Charles Taylor)對多元主義市民社會三個層次的概括作為分析工具(張靜,2015:8 ~ 9)。對多元主義而言,最基本意義的多元主義是指存在不受國家支配的公民團體。對法團主義而言,就是法團主義制度是否是國家有目的的安排,并且具備相關特征。第二個層面,才是考慮各種制度安排下,社會組織與國家的實然狀態。當前的研究往往僅關注第二個層面的問題,僅僅依托對第二個層面的論證來判斷理論的適用性。事實上,架空這些前提條件而專注于特定的經驗現象,可能會曲解事實(鄧正來、丁軼,2012;紀鶯鶯,2013)。第一個層面的研究可以進一步擴展為兩個問題:第一個問題是國家對于國家社會關系的制度安排是否具備了多元主義或者法團主義的制度特征,或者國家是否對大部分社會組織進行直接管理,從而判斷是否處于類全能主義。第二個問題是,這種制度安排是否是穩定的,受保護的。通過第二個問題的分析我們可以進一步識別出全能主義介入模式是否在整體上還存在。如果全能主義模式不存在,在此基礎上我們可以結合第一個問題的結論來探討中國是往法團主義走還是往多元主義轉,抑或兩者都不是。

(三) 研究方法和資料來源

本文的研究資料主要是政策文本、定性訪談以及二手資料。公共政策文本作為政策的物化載體,是政府行為正式的、系統的、可追溯的文字記錄,形成政府調控和管理行為的真實“印跡”,成為政策分析的事實依據(任弢等,2017)。廣義的公共政策文本包括法律法規等法定文書,以及各級黨和政府制定的政策文件和政策制定主體發布的講話、研究報告等。政策文本,尤其是政策文件(紅頭文件)被認為是觀察和理解中國政治的絕好切口。因而本文使用的政策文本,包括廣義的法律法規、政策文件以及政策制定者對政策的解讀、報道等資料。定性訪談資料主要來源于 2010 年至 2016 年在 Z 公益研究院工作期間開展的相關研究項目,研究包括地方政府社會組織管理創新和《慈善法》立法等事項。在論文的寫作過程中,又對相關決策人員進行了補充訪談。研究對象涉及中央和地方負責政策制定和執行的政府官員等超過 30 人以上。另外,也訪談了社會組織管理人員和研究人員,從而使作者能夠對信息進行交叉驗證。在資料的呈現上,基于學術倫理的考慮,對于同時有公開資料和內部訪談的,以公開資料為主,并對所有訪談資料都做了匿名化處理。

三、社會組織“雙重管理”和“一業一會”制度變遷及其實

2004 年起,從地方層面開始的歷經十余年的社會組織管理體制改革,不僅體現在黨的最高文件,也涵蓋了《慈善法》為代表的法律,以及大量的行政法規和地方規范性文件中。在這一過程中,呈現了國家內部各主體之間橫向和縱向的互動,涉及到大量的地方政策創新試點和落實,因此這一過程本身能夠較為全面、系統地反映國家與社會關系的變遷及其背后的結構性因素。

(一) 社會組織“雙重管理體制”改革歷程及實踐

社會組織雙重管理體制改革,經歷了地方多點突破、民政部推動、黨中央和國務院文件確認和地方政策落實四個階段。“一業一會”改革主要在地方層面突破,后期在黨的政策文件和社團條例修訂稿中得到確認。

1. 經濟建設和政府職能轉變驅動下的“雙重管理體制”改革歷程

雙重管理體制改革最早源于地方的多點突破,改革的話語主要分為三類:第一類是直接將社會組織體制改革嵌入到經濟體制改革之中,作為推動經濟體制改革的配套措施而出現。以安徽省以及北京市中關村的社會組織改革為代表。第二類以深圳為例,從經濟類社會組織(行業協會商會)的改革切入,繼而擴展到其他類別。改革延續了行業協會民間化、行業協會直接登記和擴大直接登記范疇這一“三步走”的路徑(何增科,2010)。改革之所以從行業協會為始,主要是因為作為配套經濟領域改革而開展的社會領域改革敏感度相對較低,容易開展。第三類將社會組織體制改革作為社會建設的重要一環,將社會建設提升到與經濟建設同等重要的地位。這一類型的典型代表是廣東省、云南省等。2009 年 1 月,國務院通過的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020)》明確珠江三角洲地區為深化改革試驗區,后者在“再創體制機制新優勢”部分提出探索建立社會管理體制機制。在此背景下,2011 年廣東省出臺加強社會建設的“1 + 7”文件,并在省、市、縣三級全面設立了社會工作委員會,大刀闊斧地推進社會建設和社會管理體制改革。

在地方多點突破的過程中,民政部給予了肯定并積極推動。前期,民政部通過部省(市)協議的形式確認了地方社會組織登記制度改革的合法性(民政部,2010)。2011 年,民政部在全國層面推動“公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織”的登記管理和業務主管一體化職能,即對這三類組織實行直接登記。隨后,這一改革舉措被嵌入到行政體制改革之中。在推動社會組織雙重管理體制改革的過程中,民政部一方面希望推動三大條例的盡快修改,另一方面希望通過推動地方試點從而促進三大條例的修改。

在改革的前期,地方對于社會組織直接登記的主動推動剛好契合了民政部在全國層面推動政策創新的想法。

我們當時想推進改革,但在全國范圍內做起來比較難,正好廣東出臺地方立法先走一步,我們當然非常支持…廣東的改革步子很大,但社會組織與政府唱對臺戲的情況并沒有出現…可以說,通過廣東的探索來看,當時擔心的情況并沒有出現,新的體制已經建立(陶旺波、申欣旺,2012)。

2013 年十二屆全國人大一次會議通過的《關于國務院機構改革和職能轉變方案》中明確“重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織,直接向民政部門依法申請登記,不再需要業務主管單位審查同意”,并要求“2013 年 12 月底前完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規修訂工作,民政部門按新制度加強監督管理,促進社會組織健康有序展”。然而這四類社會組織的直接登記工作并沒有按計劃在 2013 年底完成。2013 年 11 月,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)中進一步確認了社會組織直接登記改革。雖然中央層面政策明確了部分社會組織直接登記,但是作為法規層面的《社會團體登記管理條例》等三大條例盡管一直被列入立法計劃,其進度卻相當滯后。社團條例在 2013 年、2014 年和 2015 年都被列入“力爭年內完成的項目”,2016 年則被進一步列入“全面深化改革急需的項目”之中。

2. “直接登記制度”的差異化實踐和局部多元主義轉向

雖然自 2011 年開始,從民政部到中央逐步明確了公益慈善類等四類社會組織的直接登記制度,但是由于三大條例中社會組織登記注冊依然需要業務主管單位的許可,并且對于公益慈善類社會組織的范圍并不明確,形成了事實上的“模糊性發包”(黃曉春,2015)。在《關于國務院機構改革和職能轉變方案》出臺以后,民政部則主要是在全國層面推動落實四類社會組織直接登記。但是作為和省級政府平級的部委,如果省級政府沒有積極性,民政部從行政權力上無法強制推動相關政策的落實。因此,社會組織直接登記制度變遷的過程不僅反映了部委的意圖,也反映了國務院、地方省級政府和地方民政部門的意圖。

章高榮(2017)在對社會組織雙重管理體制改革情況的系統研究中發現,省級地方政策創新受各地既往創新習慣、政治地位、經濟和法治發展情況等多種因素的影響。這一點在 B 市的政策制定過程中也可以看到。在推動四類社會組織直接登記政策方面一度出現要開展四類社會組織直接登記試點的新聞報道(魏銘言,2013),但相關行為體部分基于“政治風險”的考慮最終并沒有出臺相關政策。除此之外,某些省份“一把手”對于局部制度環境的改變起到了舉足輕重的作用。比較具有典型性的是 C 省。2012 年 5 月 9 日 C 省第十一次黨代會上,C 省省委書記報告通篇未提 GDP 卻反復提到“社會建設”和“創新社會治理”

改變計劃經濟條件下政府包攬社會治理的傳統模式,創造各種有效方式,由人民群眾依法進行自我管理,逐步形成“小政府、大社會”的治理模式。

要堅決糾正片面認為發展社會組織會動搖我們的基本政治體制、削弱政府管理的錯誤認識,把社會組織工作放到改革開放和經濟社會發展的大背景下加以研究和推進,把推動社會組織健康發展放在社會建設的大局中去謀劃和把握,使社會組織成為政府服務和管理社會的參謀和助手。

C 省,“維穩政治”已經不成為政府主管部門的主要考慮因素。C 省內部的 D 市更是以地方人大立法的形式出臺了《D 市社會組織管理辦法》,確立了除前置審批外,所有領域取消業務主管單位的這一制度安排。制度的確立除了得益于地方政治家的推動外,也在于當地市場觀念以及社會理念的發育對管理者的影響等。

雖然在政策執行過程中業務主管單位呈現出兩種了反應:

一種是很樂于接受這一改變,畢竟在現實中作為業務主管單位也就意味著責任。另外一方面,也有大量的業務主管單位有抵觸情緒,主要在于取消了業務主管單位以后,這些業務主管單位擔心很多工作沒有了“抓手”。(C 省 D 市民政部門工作人員 B)

但是,在全國層面來看,C 省是極少真正將政策文本確立的制度安排予以落實的地區之一。這一點,也在對該地區社會組織的訪談中得到了確認。當然,C 省形成的多元主義制度安排以及初步實踐,起到根本作用的還是該省省委書記的推動(章高榮,2017)。

3. “一業一會”實踐情況和制度改革歷程

既有社團管理條例中的“一業一會”政策在登記部門的行政管理實踐中被演繹為同一地區不能有兩個業務范圍相同或相似的行業協會,即“一地一業一會”(張紹華,2010)。從制度層面來看,到底是“一業一會”還是“一業多會”涉及法團主義與多元主義之爭。在一業一會這一制度框架的實踐中,地方一業多會的現象卻普遍存在(常敏,2005;常敏、葉勁松,2006;江華,2008;江華、張建民,2009)。龍寧麗(2016)對全國性行業協會的調研發現“一業多會”幾乎占據了“半壁江山”。數據顯示,789 個有效樣本中,只有 396 個全國性行業協會維持“一業一會”,剩下高達 49. 81% 的協會處于“一業多會”狀態。以中國國際民間組織合作促進會和中國民間組織國際交流促進會這兩個國家級的協會為例,兩者分別于1993 年和 2005 年成立,其業務主管單位分別為商務部和中國中央對外聯絡部。兩者不僅在名稱上很難區分,在業務領域上也基本類似。

從地方實踐來看,社團尤其是行業協會的“一業一會”限制不僅在實踐中可以以多種方式突破,并且這一制度安排的目標與法團主義制度安排目標的并不相同。

現在政策是規定行業協會可以按照國民經濟行業分類及其小類標準設立,但是我們自己也知道實際登記的時候根本沒有按照這個執行,就是加掛花名…有時候想一個名字可以累死人。現在有些就是按學術性、行業性、專業性和聯合性這四種來分,有些是按行業分類,有些是按流通領域來分…實際執行中先同意辦,然后再想名字和依據,并不是按照分類來決定允許不允許成立。(E 市政府部門工作人員 A)

龍寧麗(2016)用“內部官僚有限競爭”模型來解釋一業多會現象存在的原因,認為它無法抹去“一業多會”國家法團主義的特征,這種變異形式在本質上仍是政府選擇建構結果。她的研究其實也驗證了國家對于行業協會的準入是有限制的,而限制的依據恰恰體現了這一制度安排并不是作為一種法團主義的利益代表機制而存在,更多體現的是不同部門的自身利益訴求以及行政管理需要。

在政策改革層面,“一業一會”的規則因限制了競爭性、缺乏效率而受到人們的批評,在國家與地方層面面臨越來越大的取消壓力(郁建興、何賓,2013)。廣東在 2012 年發布《關于進一步培育和發展行業協會商會的實施意見》,出臺深化行業協會商會體制機制改革的措施,突破“一業一會”限制,允許跨區域組建、合并組建和分拆組建,同時要接受嚴格的監管。《大連市人民政府辦公廳關于加快推進社會組織管理制度建設的指導意見》,允許同一領域設立多個行業協會,數量一般不超過 7 個。深圳則在2014 年出臺的《深圳經濟特區行業協會條例》中明確允許行業協會突破一業一會的限制,最多不超過 3家。深圳之所以如此安排的原因在于:

按照全國范圍來說,一般都是“一業一會”制,這容易導致行業“壟斷”的存在,反之,如果完全不限制,允許一個行業成立十余家協會,這又一下子放得太開,“想先看看,設立 3 家,如果我們實行一段時間,這個效果挺好的,沒有什么問題,那么我們可以繼續放開”(鄭雁虹,2014)。

從中我們可以看到,大部分地方政府對行業協會數量的限制并不是為了壟斷,更多的是從“穩定”出發,防止數量多了就“亂了”,更多體現的還是“穩定”的行政管理邏輯。廣州 2014 年通過的《廣州社會組織管理辦法》第八條規定:“同一行政區域內,可以成立兩個以上業務范圍相同或者相似的社會組織,但社會組織的名稱及標識應當有明顯區別。”這一規定對行業協會的數量完全不予限制。

(二) 《慈善法》對直接登記制度的確認

按照一般立法原則,《慈善法》的功能只是從社會組織中識別出慈善組織并給予財稅優惠和公募資格。在《慈善法》起草過程中,一部分意見認為《慈善法》不要涉及慈善組織登記的問題。然而,登記事關慈善組織能否便捷設立,涉及《慈善法》是否能夠有效回應社會需求。因此取消慈善組織的業務主管單位問題,一直是全國人大內司委關注的核心問題,后者從一開始介入就明確了要取消慈善組織的業務主管單位,并且一直貫穿于《慈善法》出臺。

在全國人大常委會副委員長李建國所作《中華人民共和國慈善法(草案)》說明中確認了慈善組織的直接登記制度。“慈善組織直接登記是對黨的十八屆三中全會決定提出的‘重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織,成立時直接依法申請登記’的要求的落實”。包括新華社等媒體及專家學者的解讀中,都認為慈善組織是直接登記的。

其次,《中華人民共和國慈善法學習問答》中提到“慈善法取消了長期束縛社會組織發展的雙重許可制度,確立了直接登記制度。新設立的慈善組織直接向各級民政部門申請登記,不需要再找業務主管部門掛靠審批,無論從事哪個領域的慈善活動,都由其登記的民政部門負責監管”(全國人大內務司法委員會內務室等,2016)。《慈善法》明確了慈善組織的組織形式,實質上執行直接登記制度(劉忠祥,2106)。實際上在慈善法的起草過程中,慈善組織直接登記一度被寫入慈善法草案,而之后之所以從征求意見稿中被刪除,并不是起草者不認可直接登記,而是因為從立法技術上來講寫“直接”沒有實質的意義,只要不提業務主管單位等限制性條件就應該是直接登記。

(三) 國家局部退出和“雙重管理制度”的再確認

根據立法工作安排,《慈善法》2016 年 9 月 1 日實施之前,國務院需要完成三大條例的修訂工作,以解決與《慈善法》的配套和銜接問題。至此,之前久拖不決的三大條例修訂工作再一次被提上了議程。

2016 年 5 月 26 日,民政部公布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱“民非修訂稿”)和《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱“基金會修訂稿”),2016年 8 月 1 日公開征求《社會團體登記管理條例》(修訂草案征求意見稿)意見。三大條例的修訂稿將可以直接進行登記的慈善組織范圍明確為“扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災、助醫、助學”。民非和社團修訂稿中公益慈善類的范圍主要是指《慈善法》第三條的前三項范圍,而基金會修訂稿則表述為基金會是否需要業務主管單位需要“按照規定”。這就意味著包括環保和教科文衛體等很大一部分慈善組織仍然需要采用雙重管理制度。

三大條例關于直接登記范圍的修訂依據來自 2016 年 8 月由中辦國辦印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》(以下簡稱《意見》)。在直接登記制度改革方面,《意見》明確提出了“國務院法制辦要抓緊推動修訂《社會團體登記管理條例》等行政法規。”在放開直接登記方面,三大條例修訂稿與兩辦《意見》的表述一致。由中辦和國辦印發的關于社會組織管理體制改革的指導性意見相比法律法規而言更直接體現著國家意志。

“一業一會”方面,社團條例修訂稿只針對全國性社會團體進行了限制:“申請登記的全國性社會團體與已登記的全國性社會團體業務范圍相同或者相似,沒有必要成立的,登記管理機關不予登記。”在立法過程中全國層面的“一業一會”一度也要放開,而之所以沒有放開主要是考慮到管理和對外合作的需要。

國家層面一業一會設置主要是因為這些社團,尤其是行業協會承擔了很多的特殊職能…也考慮不增加企業負擔的問題,尤其是企業特別反感會費、攤派…另外對外談判的時候也不能多家機構出現…原則上是一業一會但也不是絕對的,只要能說清楚也不是不可以…(國務院民政部門工作人員 A)

至此,在整個涉及國家社會關系的制度安排中,從最初的四類組織直接登記到《意見》明確規定四類的具體類別,國家關于國家社會關系的制度性安排由“模糊發包”變成了“清晰發包”。

《意見》除了明確直接登記的具體范圍外,進一步提出了完善雙重管理制度,尤其是要發揮好業務主管單位的作用。業務主管單位的前置審查和加強對社會組織活動的管理,涵蓋了從思想政治到內部財務等各個方面。明確了業務主管單位在雙重管理體制中的具體職責,除了業務主管單位需要全過程管理以外,強調了“歸口管理和分級管理”這一機制,即社會組織業務范圍應該聚焦于其業務主管單位的工作職責之中。同時分級管理,跨省活動的社會組織按照全國性社會組織來進行監管。事實上由于《意見》的權威性,雙重管理體制等要求在全國范圍內都得到了有效的執行,甚至比原先更為嚴格(章高榮,2018)

四、初步結論

(一) 局部多元主義轉向和法團主義制度的消解

從省級政府層面來看,以 C 省為代表的部分省份出臺了“除前置審批外直接登記”的社會組織登記政策。這一制度安排給予了絕大部分社會組織直接登記的權利和空間,并且部分地區還以地方人大立法的形式予以確認。在政策實踐層面,除了法律法規規定需要前置審批的,以及法律類、宗教類社會組織還需要業務主管單位的審批同意外都實施了直接登記。從這些省份來看,存在不受國家力量支配的社會團體,并且它們的空間和自主性都有省級層面的法律保障。同時,在這些地區地方管理部門認為對社會組織管理應該參考商業組織的管理模式,社會組織在一定范圍內去敏感化。在行業協會方面,不僅取消了一業一會,對數量也完全不再限制。綜合來看,這些省份具備了多元主義的制度特征和實踐,在社會層面也孕育了多元主義轉向的基礎。從部委層面來看,社會組織的主管部門一度大力推動社會組織直接登記制度改革,只要地方有訴求都大力支持。從這個角度來看,其有意圖推動社會組織的自由競爭。基于此,我們可以得出中國局部存在多元主義制度特征和基礎這一結論。

對于法團主義而言,近十年來的地方實踐和制度變遷都已經說明法團主義不僅在實質上而且在制度形式上也已經逐步消解。在實踐層面,無論是中央還是地方一業多會都普遍存在。在地方推動一業多會的制度改革中可以看到,地方一業多會的制度安排目標并不是為了限制壟斷,而是基于管理上和“穩定”的考慮。并且在最新的三大條例的修訂和《意見》中都已經消解了學者所認為的法團主義的核心特征,因為在地方層面取消了一業一會,在社團中的行業協會中也取消了業務主管單位的制度安排。在全國性層面雖然仍然保持了行業協會的壟斷性,但是這種壟斷性的根本訴求并不在于權力體制的安排。

(二) 類全能主義:經驗證據和解釋力

但從全國和歷時分析來看,多元主義制度轉向不僅是局部的也是不穩定的。隨著國家意志從“模糊”轉向“清晰”,在實踐層面,絕大部分地區已按照兩辦《意見》的精神執行登記政策,部分地區對制度范圍可以直登的組織也要求需要業務主管單位。從這個角度來講,多元主義制度轉向無法從結構上解釋中國的國家社會關系。相比而言,類全能主義則能夠較好的概括國家社會關系。

首先,從社會組織的分類管理而言,除了四類社會組織直接登記以外其他社會組織仍然需要業務主管單位,并且這一雙重管理制度公開化、明確化。國家對非直接登記的社會組織的管理延續的仍然是全能主義時代的模式。從數量上來講,需要雙重管理的社會組織仍然占絕大多數。不可否認,此類社會組織在實際運作時仍然具有較大的獨立性和自主性的空間,業務主管單位基于提供社會服務的需要會一定程度推動此類社會組織的發展。但是,制度賦予業務主管單位通過人事、財務等方面的管理可以完全決定一個組織的發展和消亡。因此,從數量、范圍等方面來看,對社會組織的管理仍然具備全能主義的特征和國家能力。

其次,中國制度變遷的“變動性”和“模糊性”背后恰恰反映了全能主義政治模式在國家對國家社會關系進行制度安排中的根本性地位。不僅局部政策試點的合法性和穩定性會隨著國家意志的明確而改變,在中央層面,部委意圖乃至立法機構的意圖都不具有穩定性。鄧正來等(鄧正來、丁軼,2012)用“機會主義”來解釋國家在不同時期不同場域下政策的急劇變化,但更本質上是全能主義的介入手段的存在。另一方面,中國特定的黨政國家體制影響了地方政府在放開社會組織管理中的決策,除了某些特定地區以外,社會需求并不是政策推動的主導力量,更為關鍵的是對國家意志的理解和再解釋。

最后,在整個政策變遷中可以看到社會組織的獨立空間是國家主動讓渡的,而不是社會組織本身爭取的。無論是某些省份大力提倡社會建設、將社會組織置于社會治理的重要高度,還是部分省份地區將社會管理體制改革作為經濟發展的重要配套政策以及《慈善法》的立法過程,我們都可以看到這些社會空間的出現都是以地方政府主動推動或者全國人大加強其立法主動性為前提的。

分類控制(康曉光、韓恒,2005)理論通過改變風險和社會公共服務的界定,可以適用于不同省份的政策,也可以適用于國家不同階段的政策,具有較強的靈活性,但也因此損失了理論解釋力。當我們采用類全能主義這一概念來看“分類控制”時,分類控制只是國家在不同階段實現不同目的的一個通用手段而已,并不能反映國家社會關系的實質。在類全能主義的國家社會關系下,在局部和階段性情況下都可能會出現符合各種理論的相應制度表征和實踐,但本質上都只是“形似”而已。因此,類全能主義這一概念能夠很好地解釋黨政一體制度下中國的國家社會關系。


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