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府際關系視角下的區域環境治理———基于京津冀地區大氣治理政策文本的量化分析

信息來源: 《城市發展研究》2017年第12期  責任編輯:網絡部作者:孫濤 溫雪梅  發布時間:2019-03-20

【摘要】傳統行政區下的環境治理模式無法有效解決具有強外部效應的區域公共環境問題,跨行政區的府際合作是區域環境治理的必然選擇。以具有典型區域環境治理特征的京津冀地區大氣污染治理為例,從政府網站選取了98項與京津冀地區大氣污染治理直接或間接相關的正式政策文本和126項政府行動文本作為研究樣本,綜合運用文本分析法和社會網絡分析法對該區域大氣環境治理政策演變、政策行動和主體關系結構進行量化分析。研究結果表明,當前區域環境治理的政策體系呈現分層簡單多元化特征,激勵性制度的使用多于約束性制度,共同策略不足、權威性協調組織缺乏,地方層面合作行動力量不足。

【關鍵詞】府際關系;合作治理;京津冀;文本分析;社會網絡

 

隨著我國市場化改革加速推進,不同地區資源稟賦和社會分工的差異,地區間各類要素資源的快速流動,有效增進了地區間聯系、促進了區域發展;同時,在經濟全球化浪潮下,國家之間的競爭逐漸表現為不同城市區域之間的競爭,跨行政的區域一體化趨勢愈發明顯。顯然,傳統的行政管理理論已無法有效滿足區域一體化發展實踐的需求,迫切需要新的治理理論來解決區域發展過程中所面臨的問題。這些都對區域治理提出了重大挑戰,尤其是區域環境治理。經濟資源配置模式的深度調整促使經濟得到超常規發展,而相伴的嚴重負面效應之一則是生態環境的重度惡化。西方國家工業化進程中也面臨過環境惡化的狀況,其教訓足以為我國處理經濟與環境關系提供鏡鑒。因此,如何實現區域環境的有效治理、提升區域環境質量已成為區域治理的重要內容。不同于西方語境下的治理,中國市場化和公民社會發育不足,政府是治理中力量最強大的主體,承擔了大量的治理任務。因此,從府際關系的視角來探討區域環境治理問題,有助于認清治理現狀、廓清治理主體間關系和互動過程,以期發現治理問題,提升治理有效性。

1文獻述評

區域治理理論最早可以追溯到20世紀早期歐美學界對區域經濟的研究,而后政治學、社會學等領域研究者開始關注區域治理問題,豐富、拓展了區域研究的內容和范圍。國外學者基于歐美國家20世紀城市發展實踐,先后產生了四種城市區域治理的理論范式。20世紀初期,為克服地方政府體制碎片化導致的大都市公共服務的無效和無用問題而提出了大都市政府(MetropolitanGovernment)理論,然而隨著市縣合并實踐的推進,大都市政府結構并沒有提高區域行政效率,反而在一定程度上制約了區域行政效能的發揮。基于對大都市政府理論的反思,公共選擇(PublicChoice)理論應運而生,倡導以核心區為主導的多中心區域治理模式,認為碎片化政府的彼此競爭有利于優質公共服務的提供。然而,多中心區域治理模式卻難以克服碎片化帶來的治理效率低下,且依賴市場機制無法調和效率與公平的矛盾。20世紀90年代伴隨城市化的郊區化浪潮,新區域主義(NewRegionalism)逐漸興起,目的在于縮小中心城市與郊區之間的社會、經濟與財政差別[1],并強調非正式橫向網絡的區域治理模式。在新區域主義理論基礎上拓展出的再區域化(Re-Territorialization)理論,強調提升世界城市的經濟競爭力以應對全球經濟變化,但抽去了政治色彩能否使世界城市擁有穩定持久的發展動力值得深思。由于對區域范圍界定的不同,研究者所關注的區域治理層級也不同,大致可以分為洲際內民族國家結合各國規則形成的組織聯合體(宏觀性區域治理)、跨國界或跨境的多邊區域共同體(次區域治理)、國內跨省行政區域的管理共同體(中觀區域治理)、省內跨行政區的管理共同體(微觀區域治理)[2]。文章所關注的區域范圍限定為有自然條件聯系的國內跨省行政區域的管理共同體。

國內學者基于中國近年來區域發展實踐,以及對西方區域治理實踐和理論的思考,逐漸形成了具有本土特色的區域治理理論。我國公共管理學界對區域的研究經歷了區域行政到區域公共管理的轉變,再到現階段區域治理的“增量”嬗變[3],是對本土實踐反思和理論演化的結果。加強區域內政府間合作是資源有效整合、公共物品優化提供、避免集體行動非理性、克服“市場失靈”和“政府失靈”等的需要[4]。當代中國區域治理還處于發展階段,面臨諸多需要克服的困難和障礙。社會組織及公民個人參與程度低、府際合作欠缺穩定的組織機構(會議對話、非正式契約等)導致府際合作的組織供給困境;行政性分權、發展型地方主義和干部晉升錦標賽體制導致區域內政府合作的制度供給困境[5];橫向的信息碎片化、地方保護主義、利益補償機制缺失,縱向科層機制僵化產生的信息溝通不暢等使得當前區域治理合作的機制供給困境[6]。面對這些困境,學者們從協同理論、整體性治理理論、交易成本理論等視角給出了治理模式選擇,具有一定的現實價值。

就區域環境治理層面而言,學界也給予區域發展中的日益突出的環境問題以關注,回應區域環境府際合作治理的緊迫需求。環境的整體性必然要求克服治理的碎片化,而區域環境治理的“集體行動困境”源于政府的理念認知差異(重經濟價值,輕生態價值)、利益結構差異(地方政府“經濟人”角色,環境治理投入與收益的不對等)、制度機制缺失等[7]。在解決途徑上均強調要改變原有屬地治理模式,加強政府間合作制度機制的打造,構建由政府、企業、第三方機構、公眾等多元主體參與的治理結構,并綜合運用法律、市場、公眾參與等多元治理手段,實現從地方到區域、管理到治理的轉變[8]。研究者從博弈論出發對區域環境治理的具體問題進行了探討。如對跨行政區的流域水污染問題的分析表明,區域環境合作治理困境深層次原因在于中央和地方之間的信號傳遞博弈、橫向地方政府利益不共容產生的博弈非理性均衡[9,10]。針對區域大氣污染治理的研究,學者們基本上認同建立區域內地方政府協同治理的制度機制,引入市場、社會等多元主體參與治理[11,12]。縱觀當前國內區域環境的府際合作治理研究,學者們對存在的治理困境、影響因素和解決策略形成了較為一致的看法。然而,多數研究關注于規范性和功能性層面,對于區域環境府際治理參與主體之間的關系結構、互動過程、作用機理等的深入研究不足,且缺乏實證檢驗。

公共政策作為政府治理社會的最重要手段之一,是對社會價值的權威性分配。話語是人與人之間進行交流和交往的基本方式。公共政策就是公共部門就某一社會問題,與相關主體溝通對話的方式之一,在很大程度上傳遞著政治系統的運行特征。政策本文是公共政策話語活動的記錄,話語分析的引入提供了一個展示公共政策的理性認知平臺[13]。本研究試圖以京津冀地區大氣治理為例,透過對該區域相關大氣治理的政策文本分析,闡釋區域環境治理中政府間合作現狀,發現阻滯區域環境府際合作治理之困境所在,以期為區域環境治理決策提供理論基礎。

近年京津冀地區大氣污染問題愈發突出,影響到區域經濟發展,制約了京津冀區域一體化的全面推進。在2008年北京奧運會及京津冀一體化背景下,中央層面通過制定區域聯防聯治大氣污染政策、倡導地方政府間合作來共同解決區域大氣污染問題。較長三角、珠三角等區域來說,京津冀區域環境的府際合作在時間長度、合作強度等方面都能較好地反映出當前中國區域環境治理中府際合作的特征。因此,以京津冀地區大氣治理政策作為分析文本,來研究區域環境治理地方政府間合作的關系結構、互動過程和作用機理等比較具有代表性、合理性和可行性

2研究方法與設計

2.1研究框架設計

本文從國務院及其各部委、京津冀三地政府網站上選取近17年的正式政策和行動類相關文本,采用文本分析法,根據京津冀地區大氣污染治理實際,結合國內有關府際合作治理研究的主流觀點,參考中國區域政府間合作的激勵和約束機制的概念框架,從激勵、約束兩個維度對當前京津冀大氣污染府際合作治理的政策制定層面和政策執行層面進行分析,歸納總結區域環境府際合作治理特征和困境,以期為提高區域環境治理能力提供參考。研究框架如圖1所示。

 

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2.2研究方法

文本分析法是指對于文獻內容進行系統的定量與定性相結合的一種內容分析方法[14]。該方法最先產生于新聞學、圖書館學等研究領域,經過多學科交叉研究的推進,被引入到公共政策的研究中。學者們將內容分析法運用到對經濟政策、土地政策、科技政策等公共政策的分析,對研究揭示政治系統的運行特征有重要價值。

社會網絡分析法是對社會行動者及其之間形成的關系集合的研究方法。網絡分析是一種不同于因果性分析的另類研究理路,提供了交互視角,倡導的不是單向因果分析,而是一種雙向交互作用[15]。社會網絡分析在國外已經有30多年的發展歷史,被廣泛運用于社會學、地理學、經濟學等研究領域。而在國內,這一研究范式雖剛剛興起,卻逐漸成為一股新的研究力量。

2.3數據來源

本文綜合整群抽樣和滾雪球抽樣方法,從相關政府部門網站選取了2000年至2017年間發布的224項與京津冀地區大氣污染治理直接或間接相關的文本作為研究樣本。樣本數據來源的主要渠道為:在國務院政府公報、京津冀三地政府網站、環境保護部、交通運輸部等與京津冀大氣環境保護相關的政府部門網站中,對國家和京津冀地方層面的相關政策法規、工作動態等欄目進行逐條篩選。

3文本分析

3.1政策演變

由圖2可見,2000~2017年中央及京津冀地區大氣污染防治政策的演變呈現總體上升趨勢,2000~2009年屬于低位徘徊期,2010~2012年則處于政策平穩發展期,2013~2017年屬于政策快速發展階段。

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2000~2009年為低位徘徊期,以中央制定為主,缺乏地方合作。我國于1979年頒布實施了《環境保護法》,標志著環境保護成為國家發展的重要任務之一,而開始對大氣污染治理予以重點關注則始于2000年《中華人民共和國大氣污染防治法》的出臺,要求各地方人民政府必須將大氣環境保護工作納入國民經濟和社會發展計劃,地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責。而由于歷史等原因,促進經濟發展是各級政府工作的最主要內容,各地對大氣環境保護并未予以相應重視,沒有將大氣環境保護工作落到實處。這一時期,京津冀地區沒有形成區域環境保護的意識,所以更多的是各地方在國家大氣污染防治法下制定的地方性法律,卻在經濟發展為主的政策導向下被束之高閣。

2010~2012年為政策平穩發展期,央地政策俱增,府際合作政策出現。對區域大氣污染治理的重點關注是以2008年北京奧運會為契機,為了保障奧運會的順利舉辦,塑造良好的國家形象,中央政府運用行政命令等手段,要求北京市及其周邊地方政府全力保障賽事期間區域大氣環境質量,對影響區域大氣環境質量的生產、生活行為予以嚴格管控。

2010年,環保部聯合發改委、交通運輸部等9個部門聯合發布了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》,這是國務院出臺的第一個專門針對大氣污染防治的綜合性政策文件,明確提出聯防聯控是解決區域性大氣污染的根本途徑,并將京津冀、長三角和珠三角作為大氣污染聯防聯控的重點區域,該《意見》的出臺標志著我國區域大氣環境保護工作進入新的發展時期。應該注意的是,雖然由各部委聯合制定政策,體現了中央政府層面合作治理的意圖,而《意見》對地方人民政府作為區域大氣污染防治責任主體的強調,無法有效調動區域地方政府間合作治理的積極性。

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2013~2017年為政策快速發展階段,府際合作廣泛展開。2011年開始,美國大使館持續播報PM2.5的行為引發了社會強烈關注,各級政府也開始真正意識到大氣污染治理的緊迫性。習近平總書記在中共“十八大”中提出“五位一體”的總體布局,首次將生態文明建設與經濟、政治、文化和社會文明建設一起作為中國特色社會主義事業的重要建設內容。從2013年開始,中央及京津冀地方政府頒布的大氣污染防治政策法規呈井噴態勢。國務院于2013年9月頒布了《大氣污染防治行動計

劃》,同時,環保部等7部門聯合發布了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》,其他部門也根據職責制定了相應領域的政策,另外京津冀三地政府分別制定了本省(市)的大氣污染防治條例,并制定了相應的實施情況考核辦法和強化措施。通過這一階段的努力,區域大氣污染治理的政策體系在不斷完善,在很大程度上改善了以往只重經濟發展,忽視生態環境保護的局面。

3.2主體分析

(1)部門發布及合作情況

整理155份中央及京津冀地區大氣污染防治政策發現,中央層面政策制定數量占總政策制定數量的40%左右,北京約14%,天津約17%,河北約19%,橫向及縱向聯合發布政策數量占11%左右。中央層面的政策制定主體主要是國務院、環保部、全國人大和發改委,京津冀三地主要是各地政府及環保廳(局),參與主體呈現多元化趨勢。

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2列舉了中央層面和京津冀地方政府層面的多部門參與制定的大氣污染防治政策,從聯合制定情況來看,一是中央同層級的國家權力機關和行政部門間合作,多為環保部牽頭,聯合發展改革委、工信部等多部門,對能源、交通、工業等領域的大氣污染進行防治;二是京津冀區域地方政府,在各自行政區劃內,由環保廳(局)牽頭,聯合相關部門制定政策,或者由政府主要領導人負責,從各部門抽調成員共同組成大氣污染防治領導小組(河北),實現政策的跨部門聯合制定;三是由中央政府部門牽頭(多為環保部),聯合三地政府進行“十字型”的政策聯合制定,如《京津冀大氣污染防治強化措施(2016-2017年)》;四是由三地政府或相關部門主動合作,實現政策制定的跨行政多部門聯合,如《建筑類涂料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》。可以看到,在國家大氣污染防治大背景下,京津冀地區大氣污染合作治理開始呈現跨部門、跨層級、跨行政區的多元混合態勢。但是屬地化治理的特征仍然明顯,地方政府間合作治理的主動性依然欠缺。

(2)政策文本網絡圖譜

為了直觀地揭示政策制定主體間的協作情況,厘清其關系結構,本文運用社會網絡分析法分析京津冀地區大氣污染治理政策發文主體的網絡圖譜。通過對樣本政策主體的提取,統計每個政策主體與其他政策主體兩兩聯合發布政策的情況,形成29×29的共線矩陣;再利用UCINET軟件對該共線矩陣進行分析,在對分析數據進行二值化處理的基礎上,最終得到政策發文主體網絡圖譜,該網絡圖譜由3個子網絡構成,如圖3所示。在網絡分析圖譜中,“節點”表示政策發文主體,連接節點的線段表示政策主體之間存在聯系,而線段粗細代表相關政策主體間合作的密切程度。從圖3可以看出,環保部、工信部、發改委處于核心位置,有相對較多的鏈條關系,即處于整體網絡的核心節點;從線段粗細來看,中央層面的環保部、發改委、工信部、財政部、能源局、住建部之間的聯系最為緊密,說明他們之間的合作程度最高,商務部、統計局等其他政策主體合作程度次之;另外,京津冀地方政府及黨委在與中央層面的政策主體合作網絡中處于邊緣位置,僅與環保部有鏈條關系,與其他政策主體之間幾乎沒有聯系;地方層面政策主體間的合作主要集中在三地住建、工商、質監部門之間,河北省內部門間合作集中在環保廳、財政局和發改委之間,天津主要

是環保、質監和公安部門之間的合作,北京政府部門的合作集中在環保、交通和公安部門,但總體來看,他們之間的密切程度都較低,反映出其合作程度較低,還處于起步階段。通過背景資料分析發現,該網絡圖譜所反映的合作關系結構與實際情況基本一致。通過量化分析手段,將政策主體之間的關系以圖譜方式表現出來,呈現出一幅直觀的系統的關系圖。

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3.3行動分析

政策作用和效果只有通過政策執行才能顯現出來。本文在北京、天津及河北三地的環保部門網站上分別選取了39項、41項、31項有關大氣污染防治政府部門行動的文本,另外在京津冀一體化網站選取了15條相關行動文本,借助ROSTContentMining內容挖掘系統對選取文本進行詞頻分析,從制度層面和治理層面對京津冀地區大氣污染政府合作治理現狀進行分析,如表3所示。為了保證研究的信度和效度,研究樣本全部為公開的、關聯性強的行動文本;且111項文本的選擇由兩位公共政策的博士生共同完成,通過對兩次文本選取的對比分析,一致性比率達到94.6%,表明選取樣本具有較高的信度。

(1)制度層次。從制度層次上看,規則、規范層面為政府間合作治理提供了激勵機制和約束機制,并通過共享策略的選擇為聯合行動的展開奠定了行動基礎。從詞頻統計來看,諸如督查、考核、政治任務等激勵性制度的使用多于問責、約談、社會監督、黨政同責等約束性制度的使用。通過自上而下的四級環保部門的環境督查到中央環保督查組的成立,督查、督辦的規則制度被更加廣泛地運用到區域大氣環境的治理中。中央環保督察組的主要對象是各省級黨委和政府及其有關部門,督查結果是被督查對象領導班子和領導成員干部考核評價任免的重要依據,這一制度設計有利于激勵地方領導干部在環境保護中“有作為”,改變過去單一的經濟績效指標考核。黨政同責發揮了黨和行政組織在大氣環境治理中的雙重制度約束作用,單一執政黨的制度環境使得該設計起到了“1+1>2”的效應。通過簽訂目標責任書,明確各地區各部門的大氣污染防治責任,對于不作為、履職不到位的領導干部予以問責、追責、約談等。另外,通過建立大氣污染投訴渠道,引入社會監督機制,發揮公民參與作用,從外部對相關部門職能履行予以監督。

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共享策略是體制內行動者進行制度學習的產物,可以是橫向跨行政區、跨部門的,也可以是縱向自上而下或自下而上的,如大氣環境專項整治/執法的本質是項目治理或運動式治理,是政府部門就具體項目或問題展開的短期活動。另外,精細化管理、網格管理都是京津冀三地在各自行政區域內治理大氣污染使用頻率較高的方法,有利于明確責任,對大氣污染問題進行精準治理。京津冀聯席會議由京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組定期組織召開,包括領導小組會議和辦公室工作會議兩種形式,參加者為區域內各地方政府領導人和國務院有關部門,主要內容在于協調解決區域內突出環境問題,并安排階段性工作;各行政區域內也設有協調機構,如北京市大氣污染綜合治理領導小組、河北省大氣污染防治領導小組辦公室、美麗天津空氣清新指揮部,類似的跨行政區或跨部門的聯席會議制度有助于協調地區間、部門間行動,是大氣污染合作治理的體現。應該看到,聯席會議是臨時性的協調議事機制,缺乏有效的激勵和約束機制,無法保障簽訂的協議或倡議得到實施。

(2)治理層次。從治理層次來看,京津冀地區大氣污染治理的共同目標主要是鍋爐燃煤、機動車尾氣、揚塵、揮發性有機物等幾大污染源,各地又有所側重,如北京主要是鍋爐燃煤和機動車尾氣,天津主要是機動車尾氣和揚塵,河北則是鍋爐燃煤、揚塵和機動車尾氣,這與各地區的氣候條件、地理位置和產業結構等相關。在聯合行動層面,行政區域內的聯合行動能力大于跨行政區的聯合行動能

力。京津冀三地在各自行政區域內展開的部門間的聯合執法的頻次高于跨行政區的聯合執法頻次;另外,三地政府在各自行政區范圍內的大氣污染防治行動中,幾乎沒有對跨行政區、區域治理的強調。由此可以看出,京津冀區域大氣污染合作治理雖然成立了跨區域的領導小組,同時建立了定期會商制度、聯動執法制度、聯合檢查制度、重點案件聯合后督查制度和信息共享制度的聯動工作機制,但是缺乏法律確定的體制性安排致使聯合行動更多地停留在文件和口號上。

4結論與建議

京津冀地區大氣污染治理無論是歷程演變或結構特征都具有區域環境治理的典型特征,因此通過對京津冀地區大氣污染治理的文本分析來闡釋中國區域環境治理現狀具有代表性。

(1)區域環境治理政策體系呈現分層簡單多元化特征。伴隨著經濟發展階段和發展方式轉型,中國環境保護政策經歷了低位徘徊期、平穩發展期,到現階段的快速發展期。生態環境是一種具有很強外部效應的特殊公共產品,其治理過程具有滯后性、無邊界性、不明顯性等多元特征,傳統行政區下的環境治理模式無法解決區域性公共環境問題,如大氣污染、流域污染等,因此從中央到地方層面開始探索解決區域環境治理難題。從實際情況來看,

區域環境治理政策體系呈現出“央地分離、上強下弱”的合作治理模式。區域環境治理的倡導者為中央層面,以環保部、發改委、工信部等部委為核心聯合制定環境政策,地方政府部門則在中央壓力傳導和地方環境訴求下制定各自行政轄區內的環境政策,這類政策占據區域合作治理環境政策的大部分;涉及地方政府間聯合制定政策的包括兩種形式:一類是中央政府部門牽頭,與區域地方政府合作,另一類是完全由地位對等的區域地方政府進行合作制定,而這類環護政策占比非常小,沒有形成基于平等對話協商的統一環保目標、政策標準和執法尺度。應當看到,我國區域環境保護政策的發展演變不足10年,其發展歷程滯后于國家整體環保政

策,區域環境保護政策體系并未形成,且缺乏穩定的制度安排,政府合作治理機制尚未成熟,還存在很大的發展空間。盡管在中國體制結構下,中央的強勢介入和推動是區域環境治理政策體系框架搭建的關鍵,但由于區域環境狀況特殊性和地方間利益差異等因素,建立起區域內主體基于平等協商的政策體系對于實現合作治理可持續性十分必要。

(2)國家權力結構形塑區域環境治理行動結構。國家權力結構制約并形塑著區域環境治理結構,形成所謂的“權力結構主導下的府際關系”或“復合性府際關系[16]。行政分權體制、對各地方政府GDP考核標準和稅源經濟的壓力共同塑造了不同利益訴求的行政區政府,加之政策效力往往無法與目標問題精確匹配、政府責任的分散化,往往導致“公地悲劇”的集體行動困境。一方面,地方領導人以短期經濟發展成效作為博取仕途晉升的資本,而晉升名額的有限性,致使零和博弈的產生,阻滯區域治理效力的發揮;另一方面,地方間主動合作行為有相當成分是政治作秀的產物,即便基于真誠合作意圖,也因為地方利益差異等問題導致合作流于形式。中國區域環境治理的地方政府間合作往往需要中央層面強制和搭橋,通過政治高壓式的契約基礎上的府際合作治理,在一定程度上能夠克服區域環境治理的碎片化,避免相關行動者的“搭便車”行為。由此形成了縱向監督考核,橫向合作行動的縱橫交織的區域環境政府合作治理結構。可以看到,縱向的制約激勵力量大于橫向的合作力量。盡管政治高壓下以政府官員政績為遷升基礎的制度設計弱化了地方政府在區域環境治理中的不合作意愿,地方政府間的橫向合作由于缺乏法律確定的體制性保障,缺乏權威性的松散協調機制難以從根本上保證區域合作的長效性,特別是出現地方領導人換屆和發展戰略調整時,以往的區域協調機構和區域政策則難以為繼。因此,需要進一步健全和完善區域生態保護補償機制,增加補償范圍、提高補償標準,實現保護者和收益者良性互動。另外,推動區域環保獨立機構的設立勢在必行。聯席會議制度及環境督查制度雖然在一定程度上有利于協調區域環保行動,但帶有強烈的應急性和突擊性質,無法確保合作行動開展的長效性,且現行協調、監督機構在執法過程中的合法性、權威性也受到質疑。為推進區域環境合作治理的深度發展,亟需加快推進法律授權下的制度化的可操作性強的跨地區環保機構的設立。

 

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