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舒緩“訪”務困境的治理愿景———信訪與中國治理空間的延展

信息來源: 《行政學研究》2018年第3期  責任編輯:網絡部作者:劉正強  發布時間:2019-03-08

摘要:信訪曾是國家最基礎、最有效的治理安排和制度設置之一。然而,在社會急劇轉型的背景下,這種本土性、輔助性的政治制度正面臨著前所未有的運行困境。在維穩原則的壓倒性支配下,信訪制度承受了社會治理低效的代價,異化為維穩的工具并為朝野所詬病。求解與舒緩中國的“訪”務困境,需要對社會治理做總體性反思,并在此基礎上提煉出新的思路和策略。基于中國的國情和政治制度架構,回歸信訪制度原本意義上的設計理念,使民眾可以時刻觸摸和感知這一快捷制度,從而使其政治價值得以刷新、政治活力得以釋放,不僅是舒緩當前“訪”務困境的因應之道,更是延展中國治理制度空間的長久之策。

關鍵詞:信訪;困境;政治;治理

隨著社會變革與變遷的加劇尤其是20世紀90年代普惠制改革的終結,中國社會紛爭與矛盾凸顯。從某種意義上說,信訪制度及其運行狀況集中體現了中國社會轉型與發展所面臨的尷尬局面,其超負荷運行的現狀,恰恰是對現實需求被動因應的不期然結果:由于信訪制度的吸納效應,越來越多的社會問題與矛盾涌入到信訪通道,致使信訪治理弊端重重、廣受詬病,危及了社會的良性和安全運行,并不斷向社會風險的方向演化,演繹成社會不能承受之痛。尤其是近年來,帶有恐怖色彩的訪民報復社會、濫傷無辜的襲擊事件時有發生,不斷沖撞與碾壓著公眾的心理底線,成為屢遭戳擊的社會“痛點”。舒緩中國的“訪”務困境,需要對信訪的制度機理進行深度思辨。

一、信訪“堅挺”下的“兇猛”抗爭

理解當下中國信訪的復雜情勢需要多維度的視角,而權利與權力的關聯與張力則是最富穿透力的一對。中國傳統社會的政治構架通常是以官本位與權力文化為主導的,在這種社會形態中,社會首先要滿足的是權力的需要,社會的公平、秩序等具有優先的價值。目前,中國正在進入一個權利時代———當社會以權利為主導時,公民的權利至高無上,不但具有正當性,甚至也是構成社會的基礎,需要得到優先考慮和保障。由于權利與權力對應于兩個不同的價值系統甚至兩類迥異的社會形態,當與權利相對應的社會結構尚未進行相應的調整、與其相吻合的文化亦沒有充分發育時,個人權利的勃興有可能造成一定的沖突,甚至被工具化為個人利益過度張揚與膨脹的載體和平臺。信訪制度作為是一種初創于中共執政早期的全新政治發明,大體因應了中國的政治制度環境。但在今天,面對權利、利益瘋狂生長的世俗社會,信訪的運行常常陷入困境,甚至成為不當利益放大與攫取的端口。訪民博弈的政治策略、手段技術、利益訴求也日新月異。

(一)上訪者的“尚方寶劍”:政治如何正確

信訪之政治秉性是訪民利用意識形態話語與地方政府博弈的關鍵力量。作為一項群眾路線的承載制度,信訪的“政治正確”性質及其天然的開放性與便利性,使信“訪”成為一種普遍性的大眾認同,尤其是底層與弱勢群體幾乎不二之選擇,在官僚科層制度逐步完善,司法、調解、仲裁等權益保障與爭議處理機制不斷健全的情況下,仍然保持了勃興的勢頭。出于平衡官民關系等的考量,執政黨往往通過社會動員來保持政治活力,但這往往會強化公眾信“訪的心理定勢。同時,長期受意識形態浸潤的訪民則具有反向的動員能力,通過將自己的問題政治化的方式,直接以官方的政治原則、口號作為上訪的理據,舉凡“八項規定”、“依法治國”、“老虎蒼蠅一起打”等皆在此列。經過經年累月的上訪,個別訪民淡化甚至拋開了最初的上訪緣由,轉而關心“政治”與“國家大事”,將自身的問題賦予了廣泛的意識形態色彩,從“政治高度”上理解自己的事項,而政治原因一定要追索到政治體制這一根本上。在中國百姓的心理中,京城、朝廷、中央等代表了“天命”,是至高無上、能夠主持公道的。這樣一種對于“天”的想象和移情,在很大程度上解釋了為什么向天子、皇帝上書的傳統實質上延續至今,以及中國歷史上一直存在的京控傳統。[1](PP512-551)老百姓對于“天”的想象和移情,來自于數千年來秉持天下觀念的中國大一統體制,過去皇帝“奉天承運”如今中央則受命于類似于天命的“歷史規律”。作為為數不多的可直接回應群眾的制度,信訪在某種意義上具有“卡理斯瑪權威”的效應:“在現代社會的制度建設過程中,卡理斯瑪權威還可能會經過一個常規化過程而以新的形式生存下來,繼續發揮巨大作用;這一情形在不同社會背景下均有存在。”[2]顯然,中國共產黨及其最高領導人是卡理斯瑪權威常規化的具體體現,而信訪制度往往承載了該種權威的光澤,為蕓蕓訪民所追逐、觸摸。盡管訪民維權意識越來越強,但他們仍對代表著“天命”的中央權力抱有幻想。他們年復一年地進上訪,哪怕不再被登記和約談,也對未來充滿著希望,尤其是留意中央最高領導人每一次涉及信訪的講話,以期待政策的重大調整。[3]

但近年來信訪的國際化———這是另一種意義上的政治化———對這種觀念形成了某種顛覆:一些訪民或者向外媒報料以獲報道,或者去外國駐中機構如美駐中國大使館、聯合國駐中國辦事處等“告洋狀”,或者真正走出國門,赴聯合國總部、美國白宮甚至中國香港、臺灣地區“上訪”。他們希望自己的問題成為國際事件,以獲得國際話語的支持,從而通過國際社會的影響向當地政府甚至中國政府施壓。國際化的要害在于,這已突破傳統的“青天”意識,默認與確立了一種高于中央的外部權威。

(二)釘子戶的“釘子精神”:依法如何糾纏

除了掌握政治話語,纏訪、鬧訪的上訪釘子戶一般非等閑之輩,他們既執著、堅毅、鍥而不舍,又理性、計較、工于心計,對法律、政策、上訪流程等知識爛熟于心———這些要求都是上訪釘子戶的“標配”。尤為重要的是,釘子戶們善于纏斗的“釘子精神”,沒有這么一種“精氣神”和“糾纏術”,是很難堅持下來的。對這種“釘子精神”,可以從兩個方面來理解:一是形同雷鋒的那種精神———擠和鉆,特別地能糾纏、能戰斗、能生存、能訴苦;二是可以引申理解為應星所描述的那種釘子精神,即拔不掉、摧不垮、打不爛的精神。在上訪釘子戶中,激烈的以死抗爭、以命相搏的自焚自殘、報復社會等事件并不鮮見,但更多的還是柔性抗爭:“依法”糾纏、“有理”取鬧、“抱團”行動等。“一哭二鬧三上吊”是中國式的作為弱者對付強者的通常武器。但純粹的糾纏,則無異于無賴,不但在道德上難以立足,而且會激化與政府人員的矛盾,成為打擊的對象。因此,許多聰明的上訪者往往緊緊把握住“底線”原則,謹慎沖撞,防止“犯事”。他們除了遵守治安和刑事法規,還善于依法“理論”,將法律當作工具意義上的武器來“死磕”,死摳法律的條文、字眼兒,找出法律文書的瑕疵和問題,致使政府部門處于兩難境地。糾纏從表面上看是一種軟性、韌性的抗爭,是一種算不上違法的踩線不越線的騷擾行為。比較聰明的糾纏行為必須拿捏得當、適可而止,否則會讓自己或政府部門無法收場。

客觀上一些人靠死打硬拼、胡攪蠻纏獲得了好處,甚至達到了目的,但也會付出極大的代價,畢竟上訪是一種非常令人焦慮的行為,一般人難以經年累月地堅持下來。集體行動、抱團上訪,自然可以使個體上訪者找到“組織”、獲得歸屬感。除了純粹的集體訪(如整個村莊的土地被征而導致的上訪),抱團有不同的情形,如通過召集親朋好友甚至花錢雇人陪訪等方式將個體訪轉化為集體訪,以造勢、壯膽;通過“拼訪”來“抱團”取暖,防止“落單”,以降低長期信訪的風險。

(三)老戶頭的“老虎胃口”:收買如何失策

信訪制度在吸附了大量社會矛盾的同時,也在某種程度上“跑偏”、“異化”,尤其是成為一些人謀利、發泄的通道。而政府受“有限”、“責任”、“服務”、“法治”等的制約,其履職行為要顧及正當性、合法性等原則,導致了治理能力的下降。在“穩定”的壓倒性壓力下,地方政府萬般被動,“花錢買平安”、“用人民幣解決人民內部矛盾”不但是各地振振有詞的說法,更是他們轟轟烈烈的做法。天價息訪紛紛出籠,除了動輒巨額的“救助”、“幫困”等維穩費用,還有農轉非、吃低保、安排工作等廣義的收買措施,甚至陪上訪人旅游、吃飯,給上訪人過生日、洗衣服等匪夷所思之舉。一些摸到政府軟肋的訪民,引領了全社會的不服從和纏斗廝鬧。

信訪釘子戶、專業戶、纏訪鬧訪戶等稱謂是一些不斷形成與刷新的概念。筆者在查閱上海信訪檔案時發現,有一個詞匯“老戶頭”出現過幾次,用來表述訪民的“反復性”等特點,如:“對經常來信的‘老戶頭’有厭煩情緒”;“我們在接待來訪中,碰到所謂‘老戶頭’、‘難處理’時,有時不夠冷靜耐心”;“在逢年過節時,對一些難以解決的‘老戶頭’主動上門做思想工作”等。在上海方言中,“老戶頭”原指熟人常客,引申意為“老大難”、“刺頭”等,他們同今天釘子戶的兇猛氣象是不可同日的。與信訪的異化、“跑偏”同步,“老戶頭”們也今非昔比,實際上正是他們不斷膨脹的“胃口”領跑了中國信訪治理的龐大成本。許多“老戶頭”只是一些極端的利己主義者和偏執狂,他們正是在與政府部門打交道過程中逐步習得了上訪知識與技巧,他們在糾纏中學習,在偏執中提高,不斷完善對自身“弱者”的悲情建構,不斷摸索與各級政府糾纏的技巧。許多上訪行為甚至是治理政策與策略所激勵與釋放的結果,每當一項惠民政策出臺,就可能造就一批新的上訪謀利者和食利者。

二、綏靖主義與信訪治理的“反轉”

作為執政黨聯系群眾的渠道,信訪可謂中國最基礎的民意表達制度。直至20世紀90年代前,信訪幾乎以一種“秘書”性工作的面目呈現在大眾面前,集中體現了國家對群眾要求的制度性回應,群眾來信來訪是受到歡迎和鼓勵的。即便對于到京訪,中央政府亦采取了一種寬容的態度,雖然不鼓勵但也未明確禁止。改革開放后,隨著中國社會的急劇變遷,社會矛盾不斷通過信訪渠道釋放出來,最終演繹成20世紀末的信訪“洪峰”并引發社會的持續震蕩。于是,信訪工作的內涵和外延隨之不斷擴大,除了介入對信訪問題的協調、督辦、查處等以外,還被要求化解人民內部矛盾、維護社會穩定、處理突發事件等。因而,信訪作為民主實現方式和政治動員工具的功能相對下降,而“開始在確保新型政治秩序的成長與社會穩定方面發揮主要作用,維護社會、政治大局的基本穩定成為了信訪制度關注的核心目標”[4]。在這種情況下,信訪治理的合法性與有效性之間產生了持續的張力(見圖1),信訪的作用開始反轉,民意表達功能不斷弱化,民眾的來訪行為不被鼓勵、甚至受到防范———信訪從社會治理的工具演化為被治理的對象。

(一)積非成是的兇猛維穩

中國改革險象環生。出于對社會不穩尤其是社會動蕩的惶恐和防范,尤其是對政治改革可能引發社會問題的忌憚,中國政治結構的框架與改革前一脈相承,社會管控的理念、制度與手段沒有發生根本的變化。20世紀80年代末以后,高層在社會控制諸方面趨向保守、拘謹,強調以穩定壓倒一切的思維與手段來看待和解決社會矛盾,具有中國特色的“維穩政治”逐步形成———鄧小平在特殊歷史時期的一句“穩定壓倒一切”竟有一語成讖之效,“穩定”果真演繹成幾乎壓倒一切的價值追求,從而極大地影響了中國的政治生態。在這種情況下,信訪一度為“維穩”所俘獲和捆綁,成為貫徹“維穩”路線的中堅制度和機制。

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2003—2004年前后,在嚴峻的信訪形勢下,出于回應現實問題挑戰的需要,中央和地方紛紛在非常之時出臺應急性的非常之策,屬地化管理、排名通報、聯席會議、領導干部接訪下訪約訪、矛盾隱患排查、包保責任制、一崗雙責等紛紛出籠。為了應對年度敏感時期(如“兩會”、“憲法日”、中央全會、“五一”、“六四”、“七一”、“八一”、“十一”、元旦等)及各種慶典和大型會務(如2008年的北京奧運會、2009年的國慶六十周年慶典、2010年的上海世博會、2012年的中共十八大、2014年APEC峰會、2015年的“勝利日”閱兵、2016年的G20會議等),各地往往草木皆兵、層層加碼,以人海戰術、全面動員的方法,叫停、打亂正常的社會秩序,以對訪民進行穩控和盯守。

在這種情形下的許多“創新”辦法只是權宜之計,但只要管用往往就會固定下來,被各地效法,即使一些突破了法律底線的政策與實踐也可能演化為正式的制度。錯誤的東西成年累月維持下去,反而逐漸被當成正確的東西來看待,這就是積非成是(TwoWrongsMakeaRight)的含義。信訪運行中就充斥了如此這般的注腳。于是,信訪治理走入一個異化和“被”的時代:它從聯系群眾、獲取信息、治理社會、凝聚共識的工具異化與演變為被治理、防范、控制的對象,庶幾成為政府公信力最稀缺的部位。

(二)黑白兩道的治理尷尬

信訪的屬地化管理與壓力式問責機制導致了對信訪的無原則治理。由于信訪工作成了影響官員升遷的“帽子工程”,加之對信訪人是否正當、信訪事項是否合理識別難度加大,治理手段更是捉襟見肘,基層對于訪民只能動用“黑白”兩道、“軟硬”兩端。所謂白道,就是以收買、哄騙為主的軟性處理,包括曉之以理、動之以情的勸說,“用人民幣解決人民內部矛盾”的收買等。對于上訪“死硬分子”如果能夠花錢擺平,只要財力可以承受則最好不過。狹義上的花錢就是直接點鈔,除了比較公開正式的專項資金、“救助”資金外,也可能會挪占其他公共開支如辦公經費。收買也包括了非貨幣的形式,如拆遷時多分房子、給親屬安排工作、享受低保指標、外出旅游等軟性的收買、安撫。但當收買、安撫的對象是軟硬不吃的非良善之輩時,對他們的仁慈、軟弱、退讓,一味地息事寧人這種飲鴆止渴的權宜之計會造成巨大的負面效應,他們不斷提高的胃口、動輒天文數字的要價,使地方財力難以承受。尤其是前有車、后有轍,按下葫蘆浮起瓢:收買舉動會誘發、推動和激勵類似的行為,維穩基金異化為“不穩基金”,一個不當獲利者會激勵更多的人去效法,政府錢再多、經濟實力再強,也大不過、強不過這些以訪謀利者們的胃口和欲望。

由于收買不可能解決所有問題,各種各樣的強制手段紛紛出籠。黑道就是指“硬”的一手,以對上訪重點戶的跟蹤、關押、軟禁等為特征,包括地方上各種“學習班”、“法制教育班”、“訓誡中心”、“分流中心”及處于非法狀態的暴力接訪和“黑監獄”等。這可以分為兩類:一是依法強制,比如大部分地方對于進京“非正常上訪”要求“一律處置”,處置手段主要是行政拘留和勞動教養(已于2013年廢止)。二是“非法”強制,對訪民進行圍追堵截甚至非法關押。當零“非訪”等硬性政治任務一股腦兒地壓到街、鎮及責任單位時,出此下策是不得不的選擇,尤其是對于確實無理的纏訪、鬧訪者。壓制或收買———地方政府這一硬一軟的治理思路很難起到應有的效用。收買需要有強大的經濟實力做支撐,但水漲船高的支出不但讓地方政府難以為繼,也讓訪民摸清了政府的軟肋,靠訪發財、以訪謀利從某種意義上說就是其反向激勵的結果。硬的方面,隨著法治的完善和公眾權利意識的覺醒,對信訪人人身進行約束需要具備正當性條件,并且程序越來越嚴格,違規風險也越來越高。

(三)平庸之惡的野蠻生長

“多跟一、全天候”的貼身緊隨;被“邀請”外出旅游,在度假村好吃好喝;沒有任何違法行為而遭受牢獄之災,被關押或押送———誰能相信這些在信訪穩控領域司空見慣的現象居然會發生在一個倡行法治、人權入憲的時代?很多年后,如果后人回溯我們當今所處的時代———一個以“和諧”為表、“維穩”為里的時代,盡管人們會有恍如隔世之感,實則具有某種必然與無奈。由于維穩原則的壓倒性地位,它實際上成了支配中國政治與社會生活的終極標準,并借各種紀念、慶典等活動而不斷強化。在維穩原則過于宏大、抽象,缺乏支撐性的法理與制度依據的情況下,信訪制度承受了不能承受之重,演變為越來越荒唐、恣意的對訪民的盯守、攻防博弈。地方為了完成穩控任務,將維穩的手段、方法和技術無所不用其極,從下訪、隱患排查、穩定風險評估到對訪民實行超強度的管控,“嚴防死守”、“盯牢看死”,尤以在敏感時期對所謂的“非正常上訪”的防范為甚,盯守成本與力度幾乎超過犯罪嫌疑人。通過常規化的過程,信訪制度被異化為“平庸之惡”之載體,將丑惡、荒唐、匪夷所思的事情變得例行化,“擺平體現水平、沒事就是本事、搞定才能穩定”成為通行法則。除了臭名昭著的“黑監獄”,“平庸之惡”在中國尚有許多變種,封建式的株連、連坐就是一款。利用親屬網絡做訪民的工作,在各地有不同的實踐樣式,如2013年10月因婆婆為拆遷對象,湖南某地的小學教師譚雙喜被調往拆遷指揮部工作,任務是“勸婆婆”,直至她簽訂拆遷協議。

三、信訪作為中國政治的支援系統

信訪制度其來有自———從中國政治傳統來看,信訪制度的源頭就是作為政治原則的群眾路線,它的建立是中共形成與完善自身執政基礎與手段的一個自然而然的結果。一般說來,正式制度與行政體制往往存在著僅僅依賴其自身力量很難克服的固有弊端,越是完善的制度設計越能暴露出其內在的局限性,如同要制造一張可以捕撈更多魚類的網,就必須滿足致密、強度等更多指標的要求,而這就可能導致這張網非常笨重,使用成本也會大幅提高。社會機器的運行與此類似。因而,如何防范科層制的僵化、保守及回應性不足的問題,不唯中國,也是在全世界范圍內面臨的一個難題。從某種意義上說,信訪制度就是破解此困境的一個無意創造。

(一)信訪制度的政治稟賦

信訪制度是從中國制度肌體中自然而然演變而來的,具有一個合乎政治理性的生成、發展過程。從建立伊始,它就成為對抗、防范官僚主義的強大武器及民情上達的綠色通道,通過清除政權肌體中的無組織和異己力量,以一種特殊的方式保持群眾對政府的批評權及中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的監督權,使政權的運作始終處于鮮活狀態。在中國的現實生態中,民主政治滯后、互信機制缺失、參與渠道不暢,而信訪作為事實上的民眾與公共權力溝通的重要渠道,在某種程度上彌補了這一缺憾,成為助益政治合法性與正當性的必需。

政治功能是信訪制度的靈魂和核心價值所在,有無政治功能的涵蓋,對于其他功能具有不同的意義。[5]出于因應社會現實問題的需要,信訪制度也具有沖突化解、權利救濟、社會救助等功能。但即使這樣,它也不是純粹的、典型意義上的行政制度,如果以科層制的標準來規制信訪本身,將其視作一種純粹工具意義上的治理手段,就可能會消解信訪之政治功能。而信訪的政治屬性并不是一種額外元素,它滲透在信訪運行的價值追求中,通過政治引領,信訪成為國家通往底層、進入基層社會的載體和通道,政治參與、社會教化和道德促進等作用得以彰顯。在諸多關于信訪制度改革的論爭中,尤其是取消信訪或“法治化”信訪的建議,往往就是建立在無視或者放棄信訪政治整合功能基礎上的,對信訪獨特的政治價值缺乏認知。

(二)信訪制度的政治吸納

信訪制度是在建國早期整個政治體制比較拘謹、大眾政治參與有限的情況下執政層向群眾開辟的一個綠色通道,而人民群眾也可借此突破官僚與科層的重重封鎖,上傳民意并謀求幫助。今天,國家積累了社會治理的強大物質與技術基礎,國家機器逐步健全,正式制度不斷完善,治理日益法治化、理性化尤其是技術化、項目化。然而再完善的行政法律制度也有力所不逮之處,即便在立法、司法、行政權力分權制衡的制度已經相當完備的西方國家,哪怕其公共管理已相當完善,也往往采取申訴專員或請愿等制度來應對不時之需。須知,官僚行政體系的運行具有兩面性:當這套體系相對完善時,它就有僵化死板之虞,面臨著對現實問題回應性不足的問題;而當其相對粗放和簡潔時,雖然能保持運行的靈活性,卻也可能造成疏漏,形成社會治理的空白。不管在哪種情況下,信訪制度都是一種難得的制度“備胎”———當官僚體制過于僵硬時,信訪制度成為穿透官僚甚至上達“天聽”的武器,從而緩解和軟化官僚制度的僵硬與恣意;當官僚體制過于粗陋時,信訪就具有補充和兜底的功效。

當然,不管在哪種情況下,信訪制度都無意去打破既有的制度格局,也沒有將其功能鎖定于某個具體部位,而是貫穿于任何可能需要的環節,一旦某些社會問題無法見容于刻板的既有制度時,信訪就可以從容救場。因此,信訪制度盡管不能越俎代庖,但又不可或缺。

(三)信訪制度的政治證成

既然中國與西方社會皆面臨著類似甚至共通的社會治理問題,那么何以在西方社會形成的回應制度相對簡約,如日本的苦情制度、英國的議會行政監察專員制度、法國的行政調解人制度、瑞典的行政專員制度等,而在中國大致類似的問題卻催生了龐雜的信訪制度?①從常理來看,作為非主流的補充性、從屬性的信訪制度與正式的制度體系形成互補,是一種此消彼長的關系。隨著中國法治的進步和制度的完善,通常被認為具有人治色彩甚至堪稱人治代表性制度的信訪,理應不斷萎縮和消退才是。但事實相反,恰恰是在中國制度建設突飛猛進尤其是政府依法行政的規范性有目共睹的同時,信訪也一路高歌,呈“爆棚”之勢。這說明,信訪制度的存續價值并不完全依賴于正式的制度體系,他們之間未必存在沖突和消長關系———在制度體系中,信訪制度并不僅僅是“拾遺補缺”,它更是“不可或缺”。

這種表面上的悖謬同信訪本身一樣根植于中國的國情和民族文化心理之中。與官僚科層制度所散射出的工具、技術理性不同,中國人所秉持的是常識理性的原則,毋庸置疑的常識和人的自然感情一起作為論證道德倫理、社會制度(行動)正當性的基礎,“在這種推理方式中,常識(人之常情)首先被認為是天然合理的,是不能懷疑、不必深究的東西,然后用它們來類比、外推產生出高層觀念”[6](PP235-249)。對于中國的制度而言,人們更主要地是從合理性而不是合法性方面對其進行評判———與此相比,信訪制度的優勢是顯而易見的。歷經數十年的社會變遷,單位制(在農村是作為準單位的人民公社)的解體或功能衰弱使得孤立的個體往往要獨自面對“生硬”、“冷酷”的國家與市場。對于構成信訪主體的底層民眾來說,目前的官僚體系比任何時候更令人敬而遠之,其專業化乃至疊床架屋式的結構加劇了各組織的封閉性,對蕓蕓百姓造成了更大的區隔。而信訪則是一套有溫度和溫情的制度,它能夠緩解和軟化正式制度的僵硬與恣意,為大眾提供心理、精神等方面的宣泄渠道。它幾乎是唯一的能夠與群眾直接打交道的政府機構。

四、接榫信訪傳統延展社會治理

作為國家基礎性的社會治理資源和手段,信訪制度是具有中國特色的本土化、輔助性的政治設計,長期以來嵌入進社會結構中并發揮了獨特的社會治理功能。由于過去十幾年來形成的壓制式、屬地化的管控方式,信訪治理的思路、機制、策略趨于拘謹、僵化,治理成本居高不下,尤其是灰色治理大行其道,信訪運行呈現出膠著化的“卡頓”狀態,常常處于“漲停”或“熔斷”的狀態,嚴重透支了基層的治理資源。不過,盡管中國經濟社會發生了巨大變遷,原有的政治框架卻得以維系———信訪賴以存在與運行的社會政治環境沒有發生本質性的改變。在這種情況下,如何盤活、刷新與擦亮這一獨特的本土制度,讓其放射出彌新的制度魅力十分緊迫。

(一)去“維穩”化的信訪自我盤整

公允地講,信訪問題并非“信訪”的問題,它所呈現的乃是整個制度體系的治理焦慮。信訪在制度化地減緩了社會矛盾的巨大沖量同時,也承受了整個社會治理低效和失靈的代價。多年來的事實證明,幻想通過做大信訪來緩解社會矛盾乃是一廂情愿:信訪的不斷做大不但為社會詬病,其自身也不堪承受、難以為繼。

中共十八大以后,在全面推進依法治國的語境下,國家開始在制度層面對信訪進行調整,“把信訪納入法治化軌道”成為信訪改革的共識性理念。2014年中辦、國辦《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》就訴、訪分離進行了頂層規劃,提出建立涉法涉訴信訪依法終結制度。涉法涉訴信訪不屬于行政信訪①的受理范圍人所共知,信訪部門亦有排除此類“信訪”的努力,幾年前也有地方實踐過另建涉法涉訴接待中心的做法。但此次中央提出切分涉法涉訴的主張更為明確、堅決。同年8月,國家信訪局在訴、訪分離的基礎上再進一步,力推“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”,并于2015年1月會同國務院法制辦發布《分類處理信訪投訴請求的主要法定途徑及相關法律依據》,以厘清信訪與職能部門及職能部門之間的職責邊界。截至2016年6月份,國家信訪局在門戶網站上集中公布了民政部、人社部、國土部、衛生計生委等37家部委的依法分類處理信訪訴求清單。“守土有責”、畫地為牢式的割據化治理思路,是建立在計劃經濟思維上的社會靜止、不流動的假想基礎上。因此,這些變化是對“屬地化管理”原則的某種松動和平衡。而更有意義的政策變化則是對信訪“維穩”功能的洗白:2015年,運行了11年的“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議”悄然變身為“中央信訪工作聯席會議”[7],后者不再具有協調群體性事件處理的職能,這是對信訪職能邊界的進一步拓清。對維穩的剝離與切割,這種“瘦身”于回歸信訪本位至關緊要,只有去除“維穩”這一魔咒,才能回歸信訪的常態化治理。

(二)倡導信訪的“極簡主義”

“通行”的意義上說,信訪制度如同一輛過載的客車蹣跚在泥濘路上,行動笨重、遲緩,

常常熄火,但又讓許多人免于徒步行走的勞頓。之前它不但滿載、超員,而且行李超重、客貨混搭。近幾年的信訪改革,實質上就是一個為其減負、卸載的過程,這使得信訪的運行有所舒緩。但這種訴與訪、訪與非(訪)、信訪與維穩的剝離尚是技術性的:超載與過載不僅僅是車或路的問題,更涉及對客車功能的認識———如同信訪領域所呈現的問題,非因信訪而是其所處的制度環境所致。破解信訪治理的困境與難題,關鍵是對其異化與扭曲的矯正。由于信訪領域濃縮了整個社會的問題和矛盾,信訪工作被迫處于一個敏感與核心的位置,不僅關涉生活溫飽、利益訴求,還包括尋求“正義”、主張權利以及各種各樣的心理、精神問題,而當政府缺乏相應的回應與治理能力時,信訪領域弊端叢生、廣受詬病也在情理之中了。

在這種情況下,強調信訪的簡約主義特質至為重要,尤其是對于涉訪違法行為的認定與處置,應當以既有的法律法規為準“一斷于法”,即在維護正常的社會秩序和法律尊嚴方面人人平等、事事平等,不能因為與信訪有關聯就畸輕畸重,比如將非正常上訪視為非(違)法行為,或者因為非正常上訪而對其違法行為姑息、遷就。減負降壓也有現實的理由:當前經濟發展的“新常態”將對信訪治理產生重大影響,社會問題乃至民生需求依舊強勢釋放,并沒有隨著經濟增速放緩而降低甚至有所加劇,“花錢買平安”的片面姑息和“包攬”式政策越來越不可持續。[8]“極簡主義”意味著返“樸”歸“簡”,去除冗余,通過降低信訪體量刷新治理績效。

(三)堅守信訪的政治支點

隨著中國改革進入攻堅期和深水區,制中國發展和穩定的結構性矛盾已經顯現。[9](P87)而信訪作為中國最基礎的民意表達制度,對化解結構性矛盾的作用較為有限。不僅如此,由于被默認為應當承載更多的公平、正義理念,通過“立法”提升信訪權威和合法性的主張便不斷釋放出來。其實,這不但是對信訪,更是對中國政治的誤讀。今天,在宏大的法律話語下,在法治建設如火如荼的同時,盡管信訪制度常常作為“人治”的代表性制度廣受詬病,它卻同樣繁榮火爆。理解這種表面上相互沖突、矛盾的現象,離不開對信訪制度及其合法性的深度認知。盡管一些學者常常把法治與政治(人治)決然對立起來,其實從實質正義角度理解法律,從憲法法理高度看待信訪,信訪的法治與政治反而殊途同歸,具有內在一致性。

信訪制度的合法性根植于中國獨特的政治結構,自然它并不拘泥于一般意義上的合法合規。由于信訪所追求的乃是社會正義層面上的“合法性”,它在某種程度上不排除對既有制度體系的某種背離和顛覆,因為即使合法的法律政策也未必合理甚至可能帶來不公不義。信訪的面向已超越了律法,當正式制度運行不暢,尤其是當特定的社會問題無法依憑相應的政治或法律制度時,信訪的應急、兜底功能就如同高速公路的應急停車道一樣不可或缺。不過,這僅僅是信訪制度顯在、表面的功能,它對社會問題的治理非其本意,而是其政治功能的一種附加和擴展效用———信訪制度核心的、潛在的功能是體現其本真的實質“合法性”。尤其重要的是,受政治傳統的浸潤,信訪制度具有某種庇護和恩寵色彩,是罕有的百姓可以直接觸摸的有溫度的制度,在某種意義上體現了“卡理斯瑪權威”、“父愛主義”的效應,為底層民眾提供了一條可以直通“政權”的制度端口。信訪如同中國制度體系中的一個重要杠桿,運用得當,它就可以“四兩撥千斤”———撬動出一個大的治理局面。這只杠桿發揮作用的關鍵并不是一味增加自重,而是找好政治支點。

“靡不有初,鮮克有終”。盡管中國的變化氣象萬千,原有的政治框架卻得以維系,而民眾的文化與心理堅如磐石,信訪賴以生成與運行的社會政治環境亦沒有發生本質性改變。在中

國諸制度中,信訪無疑可列入最親民的制度之列,它是社會運行的救援系統,是公民政治參與的制度預備,可謂是政治制度多樣性的中國貢獻。無論如何,作為中國政治制度的標配,信訪延展了我們對政治治理空間與款式的想象,成為中國政治安全運行的制度備胎,并構成我們認識中國政治的一個基礎性前提。

 

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8]閆鋒.成本視域下當代中國信訪改革的路徑選擇J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2017,(5).

9]王郅強,張曉君.“結構性矛盾”與社會治理體系的構建[J].行政論壇,2017,(2).

 


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