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新媒體視域下公眾參與環境治理的效果研究——基于中國省級面板數據的實證分析

信息來源: 《中國行政管理》2018年第9期  責任編輯:謝 晉作者:張 橦  發布時間:2019-05-28

【摘 要】環境治理需要社會共治,新媒體技術的普及發展為中國公眾參與環境治理提供了新機遇。本文基于2011-2015年中國30個省區的面板數據,實證考察了新媒體視域下公眾參與的不同方式對環境治理效果的影響。研究表明,公眾通過新媒體渠道參與環境治理的效果顯著優于傳統渠道,即公眾通過電話網絡投訴、網絡搜索、微博輿論的新媒體渠道促進污染物減排的影響顯著高于寫信、上訪和環保組織的傳統參與方式;且在新媒體渠道中網絡搜索的效果最佳。公眾參與環境治理呈現出區域性特征,從促進污染物減排的效果來看,東部地區新媒體渠道最佳,中部地區傳統渠道優勢明顯,而西部地區各項參與方式均不顯著。建議完善公眾參與環境監督的新媒體機制,鼓勵公眾通過新媒體渠道參與環境治理,構建政府主導、企業主體、公眾參與的環境治理體系。

【關鍵詞】公眾參與;新媒體;環境治理;面板數據


一、引言

伴隨我國經濟社會的快速發展,大氣污染、水污染等環境問題日益凸顯。生態環境部最新環境狀況公報顯示,當前我國約75%的城市空氣質量超標;約40%的水體面積存在不同程度的污染;32.9%的縣城生態環境質量處于“差”和“較差”水平。[1]拯救日益惡化的生態環境,全力推進環境治理迫在眉睫。在推進我國國家治理體系和治理能力現代化的背景下,環境治理以解決環境問題為目標,需要政府-企業-公眾多方主體共同參與、協商合作。黨的十九大報告中明確指出“推進綠色發展、建設美麗中國”和“以人民為中心”的新時代中國特色社會主義思想,正體現了公眾參與環境治理的重要性和必要性。在現實生活中可以看到,一些企業超標排污,有可能應付或化解政府部門的壓力,但承受不了政府與民眾聯合起來的壓力。[2]一方面,公眾是環境利益的直接相關者,對環境的了解和需求最為敏感、直接和快速,會對環境治理提供關鍵信息和幫助。[3]另一方面,公眾參與環境治理,可降低社會管理成本,有助于減少因市場失靈和政府失靈造成的環境資源損失。[4]

公眾參與環境治理的傳統方式包括:寫信、上訪、環保組織、集會游行、人大和政協提案、環境信息公開、環境影響評估、環境政策制定、環境公益訴訟等。然而傳統公眾參與方式的反饋性不強、傳播范圍和影響程度有限、參與成本較高。相比而言,以互聯網、移動互聯網為代表的新媒體具有即時性、開放性、互動性、公眾性等特征,為公眾參與提供信息支持、創造公共空間,[5]極大增強了公民話語權和參與積極性,尤其在推動政策議程設置、重聚利益相關群體、創新政府與公眾互動溝通機制等方面體現出明顯優勢,[6]成為公眾參與環境治理的新途徑。對此,政府環保部門高度重視。近幾年由新媒體引發的環境事件,例如“廈門、昆明等地PX事件”、“內蒙古騰格里沙漠污染事件”、“廣東番禺垃圾焚發電廠選址決策”等,體現了新媒體在輿論監督、影響決策、組織群體性事件等方面的巨大作用,也在很大程度上影響了政府公共政策議程。

隨著政府環境信息公開范圍的擴大,微博、微信等新媒體傳播渠道的拓寬,越來越多公眾開始有意識和有組織地表達對污染問題的關注和對環境治理的迫切要求。圖1顯示了2011-2015年中國各級環保系統群眾來信、來訪和電話/網絡投訴情況。公眾投訴總量逐年增加,電話/網絡投訴數量最多且增速明顯,這反應出當前我國公眾參與環境治理的程度逐年加深,且選擇投訴的渠道正由傳統的來信、上訪,轉向電話/網絡。為適應新媒體時代特征,及時回應公眾環境訴求,環保部于20155月開通“12369”環保微信舉報方式。圖2反應了微信舉報渠道開通至今的公眾參與情況,2016年比2015年的投訴數量增長380%2017年比2016年的投訴數量又增長96%。由此可見,公眾通過微信平臺參與環境舉報數量呈現快速遞增趨勢,公眾更青睞于通過新媒體渠道參與環境舉報。與此同時,政府環保部門高度重視并妥善處理公眾的環境舉報。以2016年為例,全國各地微信舉報平均按期受理率高達99.68%,平均受理天數為2.5天;其中,按期辦結率高達99.45%,平均辦結天數為26.1天。各地網絡舉報按期受理率99.46%,平均受理天數3.6天,按期辦結率高達99.46%,平均辦結天數為25天。2017年,全國舉報辦理時效性進一步提升,公眾舉報平均受理時間為3.7天,平均辦結時間22.8天。2017年,環境保護部通過全國環保舉報聯網平臺對各地舉報、辦理情況進行分析和監督,對媒體、公眾短期內集中反映或屬地處理不到位的舉報進行了督辦,全年累計督辦80件,均已按時辦結,確保各地及時、妥善處置公眾舉報。


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日益加深的公眾新媒體參與能否有效促進環境治理?傳統方式和新媒體方式的公眾參與環境治理效果有何異同?本文結合2011-2015年“十二五”期間我國30個省污染物排放數據及最新社交媒體數據,比較傳統渠道和新媒體渠道公眾參與環境治理的效果差異,并利用面板數據模型實證檢驗六種公眾參與方式對地區污染物減排的影響。

二、文獻回顧

(一)新媒體視域下公眾參與環境治理的相關研究

新媒體已成為公眾獲取信息、表達自身意愿、參與環境決策、監督環境管理執法和表達綠色選擇的重要方式,[7]為建立環境保護信息共享機制、公共協商機制、監督機制、各主體間深度交流互動機制等提供了諸多機遇。[8]公眾通過新媒體渠道參與環境治理已有研究可概括為三個方面:第一,新媒體促進環境信息公開,公眾輿論監督力量巨大。公眾環境意識的覺醒和媒介技術的發展打破了政府長期以來在環境傳播中的主導地位,公眾在新媒體上實現了環境知情權和表達權。新媒體輿論監督更具普遍性、互動性,能有效防止傳統媒體時代“話語權”壟斷的現象。[9]帥志強等分析了云南曲靖鎘污染事件、廣西龍江河鎘污染事件、新疆準東煤田工業廢渣排向保護區、內蒙古騰格里沙漠污染事件,概括出新媒體時代環境污染的輿論監督具有主體更加多元、對象有所拓展、監督方式更加多樣的新特點。[10]第二,公眾通過新媒體推動環境政策議程設置。例如,曾潤喜等指出,互聯網的普及與發展加強了公眾的自我議程構建意識,公眾議程不再處于被動地位,其對政策議程的影響力也在顯著加強。[11]民眾通過互聯網表達對決策項目的關注、意見以及某些抵制言論,并將其轉化為網絡熱點議題,引起更多人關注從而增加政府對某些決策的影響。新媒體發展改變了公共政策賴以依靠的環境基礎,在政策問題的發現、政策議程的設置、政策方案的制定、政策的執行、政策效果的反饋等方面都體現出重要作用。[12]金璐婷研究了江蘇平望、北京阿蘇衛、廣州番禺垃圾焚燒發電廠選址決策中的公眾參與,總結出新媒體視域下環境決策中三種不同的公民參與類型。[13]第三,新媒體是環境群體性事件的組織和動員工具。[14]例如:任丙強比較了北京市六里屯垃圾焚燒廠案例、西二旗垃圾站案例、江蘇啟東污水排海案例和云南昆明居民反對PX案例,發現互聯網在環境集體行動中發揮了環境抗議動員工具、溝通結構和新型社會資本三種作用。[15]尉建文等人通過中介機制與實證檢驗表明新媒體對群體事件存在顯著推動作用,且是通過影響個體的社會態度從而影響群體性事件。

(二)公眾參與環境治理的實證效果研究

關于公眾參與對環境治理的效果,大多數研究認為“公眾參與有利于環境治理”。Wang等通過對中國85個地方城鎮的實證分析發現,居民對環境污染的投訴會提升地方政府對環境污染的治理程度。[16]鄭思齊等采用2004-2009年中國86個城市的面板數據,研究表明公眾環境關注度能有效地推動地方政府更加關注環境治理問題,通過環境治理投資、改善產業結構等方式來改善城市的環境污染狀況;公眾環境關注度越高的城市,空氣污染環境庫茲涅茨曲線會更早地跨越拐點。[17]于文超考察了公眾訴求與政府干預對環境治理效率的交互影響,發現公眾訴求對環境治理效率存在顯著正向影響。[18]吳建南實證發現公眾參與對于關乎自身健康、生活質量的約束性環境污染指標和非約束性環境污染物排放均有顯著作用。[19]張華等認為公眾訴求有利于提升綠色發展效率,且公眾訴求的力量機制來源于政府對環境問題的積極關注,是通過倒逼政府增加環保支出力度和提高環境監管強度實現的。[20]李欣等研究表明用網絡輿論表征的非正式環境規制有助于緩解霧霾污染。李子豪最新研究發現公眾參與對地方政府環境治理產生顯著積極影響,但不同渠道的公眾參與對政府不同環境治理方式的影響存在顯著差異。[21]少數研究認為公眾參與未能促進環境治理,例如李永友等基于中國省區研究表明公眾環保信訪并未有效降低地區污染排放。[22]韓超等對中國287個地市的研究發現,公眾環保信訪并不能有效地提升地區環境質量。[23]

關于“公眾參與”的指標選取,過往研究可歸納為三類。第一,單一指標,大多數研究者選取環境舉報的來信、來訪數量來衡量公眾參與水平。張翼、盧現祥指出公眾以信訪形式參與環保對于降低中國碳排放強度和人均碳排放量起到積極作用;[24]張亞斌等指出環境來訪信件數對環境治理投資效率有正向影響;[25]郭慶研究表明每萬人中水污染信訪增加1人次使工業廢水排放達標率提高6.3%[26]鄒非等認為公眾參與政府環境決策和法制能對行政自由裁量權構成制約和監督。[27]第二,合成指標,于文超將環保來信總數、來訪人數、來訪人次以及人大建議政協提案數四項指標進行主成分分析,構成公眾環保訴求的綜合指標。張華等把環保來信總數、來訪人數、來訪人次、人大建議數、政協提案數五個指標合成一個綜合指標,發現公眾訴求有利于提升綠色發展效率。[28]第三,涉及新媒體的指標,鄭思齊等利用Google Trend指數和Google Search構造度量公眾對環境問題關注程度指標。[29]李欣等利用百度搜索引擎獲取了2000-2012年各省份關于大氣污染詞條的網頁數量,李子豪用百度搜索指數表征網絡輿論監督力度。[30]

(三)文獻述評

上述文獻回顧可以發現:第一,在研究視角和內容層面,已有研究多強調新媒體在信息公開、輿論監督、設置政策議程等環境事件中的作用,但對污染物排放方面的關注較為缺乏。而環境污染尤其是大氣污染對公眾的直觀影響最強,是公眾參與環境治理的重要動機,因此對污染物減排的研究十分重要。第二,在研究結論和作用機理層面,研究者對“公眾參與促進環境治理”這一論點基本達成共識,且公眾參與是通過影響政府行為進而減少污染物排放的作用機理已相對成熟,但缺乏對傳統和新媒體渠道不同公眾參與方式的比較研究。第三,在實證檢驗和指標選取層面,囿于數據獲取的限制,過往研究多選取“環境信件數”和“信訪批次”作為公眾參與的指標。然而正如圖1所示,“寫信”和“上訪”已不再是目前公眾參與環境舉報的主要方式。近幾年雖有研究者嘗試用“網絡搜索指數”衡量公眾參與水平,能從一定程度上體現出新媒體時代公眾參與環境治理的水平,但尚未有研究者關注和使用社交媒體數據,這是目前研究的缺陷。事實上,在2011-2015年期間,正是以微博、微信為代表的社交媒體的普及促進了公眾參與環境治理的范圍擴大和程度加深。基于此,本文嘗試結合中國30個省區的新媒體大數據和面板數據,建模實證探究新媒體視域下公眾參與不同方式對環境治理效果的影響。

三、研究設計

環境治理涉及大氣污染、水污染、噪聲污染等多方面,公眾參與舉報環境污染的實踐經驗表明,大氣污染問題是公眾舉報環境污染數量最多且占比最大。[31]特別是在霧霾、PM2.5等熱點話題的推動下,群眾對大氣污染更加關注。數據顯示,2013年大氣污染的舉報占到受理總數的73%[32]2014年大氣污染的舉報占到受理總數的78%[33]因此,本文選取國家“十二五”期間規定的廢氣污染物減排約束性指標,即二氧化硫SO2排放量、氮氧化物NOX排放量作為被解釋變量。

核心解釋變量(pp)代表地方公眾參與水平,為比較不同公眾參與方式對環境治理的影響,借鑒鄭思齊、曾婧婧、李子豪等的做法,選取公眾參與的傳統方式三種:公眾投訴信件數量(let)、上訪舉報批次(vis)、環保類非政府組織數量(ngo);創新性地選取新媒體渠道的公眾參與方式三種:電話網絡投訴數量(call)、百度搜索的網絡輿論(pweb);社交媒體微博輿論數量(psoc)。[34]-[36]其中,環保網絡輿論強度(pweb)難以直接測度,借鑒鄭思齊等利用Google搜索指數、李子豪利用百度搜索指數的方法,本文以“環境污染”為關鍵詞搜索,構建特定時間和區域范圍內的百度搜索指數①因搜索指數反應了公眾搜索熱度,因此用百度搜索指數來衡量網絡輿論強度。過往研究尚未有涉及社交媒體輿論的數據,而在2011-2015年期間,社交媒體微博輿論的力量不容忽視。2011年是中國微博元年,新浪微博注冊用戶突破3億,用戶每日發博量超過1億條。2012年新浪微博用戶總數達5.03億,全年增長73%。傳播學者張志安曾指出“微博正以迅猛速度發展成為主流的網絡媒體,在推動突發事件、設置公共議題、聚集社會資源、生成公共輿論等方面發揮重要作用”。[37]雖然2014年后因微信興起導致微博的流行熱度有所降低,但微博輿論的獨特地位是不容置疑的,因此社交媒體微博輿論數量(psoc)一定程度上反應出具有草根性特征的公眾參與。本文在新浪微博搜索中選定時段、地區,手工匯總統計了2011-2015年中國30個省區涉及到以“環境污染”為關鍵詞的微博數量,匯總數據時剔除掉微博水軍重復推送和涉及廣告商業性質的無效微博。

同時,本文設定如下的控制變量:gdp為人均GDP,表示地區經濟發展水平。一般來說,地區經濟發展水平直接影響到政府財政支持的環保治理投資規模和公眾參與的環保訴求。[38]sec為第二產業占GDP比重,表示地區產業結構。工業化快速發展是當前中國環境污染加劇的重要原因,產業結構背后的人員就業、經濟產值也直接影響到地方政府的環境治理力度和決心。[39]tec是技術市場成交額占GDP比重,表示區域技術發展水平。清潔生產技術有利于減少污染物的排放。前人研究表明政府行為對環境治理效果產生影響,且公眾參與是通過影響政府進而影響環境治理效果。為避免內生性問題,本文假定地方政府應對公眾參與的能力基本一致且環境治理水平無明顯差異,故未將政府行為納入控制變量。考慮到面板數據能從時間和截面構成二維空間并反映變量的變化特征和規律,從而正確理解變量之間的關系,更好地構建和檢驗復雜模型。[40]為此,本文構建公眾參與環境治理影響因素的如下模型:

Yi,t01ppi,t1gdpi,t2seci,t3teci,ti,t      1

其中,Y表示不同污染物排放情況,下標it分別表示地區和年份;pp表示公眾參與的六種不同方式,β0是常數項,β1、γ1、γ2、γ3為估計系數,ε是隨機擾動項。本研究采用Hausman檢驗判斷面板數據估計時涉及到的固定效應(Fixed-effects ModelsFE)和隨機效應(Random-effects ModelsRE)。

(二)數據來源與說明

根據相關原始數據的可得性,研究選取2011-2015年“十二五”期間中國大陸30個省級行政區(不包括西藏、香港、澳門、臺灣)的數據,共計150個樣本觀測點。數據根據《中國環境統計年鑒》、《中國環境統計年報》、《中國統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》、百度指數、新浪微博整理計算得出。變量描述性統計如下,由表1可知,2011-2015年間不同方式公眾參與的標準差相差較大,說明我國不同區域公眾參與水平存在較大差異,因此在后文進行了分區域回歸。


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四、實證結果分析

(一)總體回歸結果


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2顯示了總體區域公眾參與的不同方式對污染物排放的影響。其中,模型(1)(2)(3)是以寫信、上訪、環保組織表示的傳統公眾參與方式;模型(4)(5)(6)是以電話網絡投訴、百度搜索、微博輿論表示的新媒體公眾參與方式。模型(1)系數為正,且通過10%的顯著性檢驗,來信數量與污染物排放量呈顯著正相關。公眾通過信件投訴的方式并未減少污染物排放,可能是因為寫信本身存在一定遲滯性。公眾從發現環境污染現象到寫信投訴,到信件送達相關部門,再到相關政府部門處理信件并采取措施予以回應,需要經過一定的時間周期。同時,從一定程度上也說明了污染排放量越多,公眾寫信抱怨也越多的因果關系。模型(2)(3)系數為負,但統計上未通過顯著性檢驗,這說明公眾通過上訪和環保組織方式對污染物減排的積極作用并不明顯。相比而言,模型(4)(5)(6)反應的新媒體公眾參與系數均為負,且統計顯著性水平高,通過1%條件下的顯著性檢驗,這表明公眾通過電話網絡投訴、百度搜索、微博輿論的參與方式對污染物減排產生顯著積極影響。為進一步比較新媒體視域下公眾參與方式對環境治理效果的影響,模型(7)將六種方式放在一起同時進行回歸。數據顯示,新媒體渠道的公眾參與更有利于污染物減排,因為電話網絡、百度搜索、微博輿論的系數均為負,且電話網絡通過統計上10%的顯著性水平檢驗,百度搜索通過統計上1%的顯著性水平檢驗。同時,在三種公眾參與的新媒體渠道中,百度搜索不僅顯著性水平最高,系數絕對值最大且遠高于其他幾種公眾參與方式,這說明,用百度搜索表征的公眾網絡輿論對于促進污染物減排的影響最大。相比而言,以寫信、上訪、環保組織為代表的傳統渠道公眾參與未能促進污染物減排,顯著性水平也較低。在各項控制變量中,經濟發展水平與污染物排放呈現顯著負相關系,即經濟發展水平越高,污染物排放量越低。經濟結構對污染物排放呈現顯著正向影響,工業越發達則污染物排放量越大。技術對于促進污染物排放的效果并不顯著。

此外,為保證計量模型的穩定性,研究將被解釋變量SO2替換為NOx帶入模型進行穩健性檢驗,可以發現回歸結果基本保持一致,這說明模型和數據具有相對穩健性。

(二)區域異質性分析

為更好地檢驗公眾參與方式對環境治理影響的區域性特征,研究將30個省區分為東部、中部、西部地區,并帶入數據進行回歸,實證結果如表3


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在東部地區公眾參與的六種方式中,新媒體公眾參與的網絡輿論對污染物減排呈現顯著的積極影響,且系數絕對值很大(模型8),遠高于總體水平(模型7)。這說明,東部地區公眾通過百度搜索關注環境污染問題形成的網絡輿論能在較大程度上促進污染物減排,且效果優于總體區域的綜合水平。同時,微博輿論與污染物排放呈現顯著正相關關系,可能的原因是環境污染問題引起公眾在社交媒體微博上的廣泛關注和議論,但微博輿論尚未實現污染物減排。傳統渠道在東部地區也未呈現出促進污染物減排的特征。在中部地區,傳統公眾參與方式的上訪最有利于促進污染物減排(模型9),且通過統計上1%的顯著性水平檢驗。信件與污染物排放呈現顯著正向相關關系,通過5%的顯著性水平檢驗。可見,公眾參與的傳統渠道在中部地區環境治理中具有較為顯著的影響力。在西部地區公眾參與的各種方式中,只有環保組織與污染物排放呈現顯著的正相關關系(模型10),且系數較大。這說明,污染物排放量越大,西部地區公眾越傾向于通過環保組織方式參與環境治理,盡管環保組織未能實現西部地區環境治理績效的提升,但至少證明了環保組織較為活躍的公眾參與程度,這與中部和東部地區有較大不同。至于促進污染物減排的效果,公眾參與不同方式在西部地區未能體現出顯著優勢。

上述分析可知,公眾參與不同方式對環境治理的效果影響呈現顯著的區域性特征。從促進污染物減排的效果來看,東部地區新媒體渠道最佳,中部地區傳統渠道優勢明顯,而西部地區各項參與方式均不顯著。可見,經濟社會發展水平是影響不同方式公眾參與環境治理效果的重要因素。東部地區經濟發達,公眾受教育程度和環保意識較高,對新媒體技術的接觸和使用更頻繁,因而公眾通過新媒體參與環境治理的程度更深。同時,政府對于新媒體渠道的公眾訴求也更為關注,進而采取相關措施進行積極回應,促進環境治理績效提升。相比而言,中部地區經濟發展水平一般,公眾通過傳統渠道參與環境治理能夠有效提升環境績效。而西部地區經濟社會發展水平較低,公眾參與環境治理的效果十分有限。實踐中,公眾參與環境治理效果呈現區域異質性的原因并不局限于上述解釋,可能還與區域人口密度、環境問題特征、公眾參與積極性、渠道通暢程度、政府處理反饋機制等因素有關。有待進一步研究做出相關解釋。

五、結論及啟示

本文以2011-2015年中國30個省區為研究對象,考察了新媒體視域下不同公眾參與方式對環境治理效果的影響。

研究發現,第一,總體區域而言,公眾通過新媒體渠道參與環境治理的效果優于傳統媒體渠道,且在三種新媒體渠道中,公眾通過網絡輿論監督促進污染物減排的效果最佳。第二,公眾參與方式對環境治理的影響呈現區域性特征。在促進污染物減排的效果方面,東部地區網絡輿論監督的新媒體渠道效果最好,中部地區公眾上訪的傳統渠道效果最佳,而西部地區不同公眾參與方式的作用尚不顯著。

基于本文結論,提出以下政策啟示。首先,公眾通過新媒體渠道參與環境治理是當前的一個趨勢。建議地方政府重視環境治理中的公眾參與,尤其是通過新媒體渠道公眾參與,積極應對公眾環保訴求并及時通過多渠道向公眾提供反饋信息,完善新媒體監督機制,促進公眾參與有效性。其次,基于現有的區域異質性特征,建議東部地區重點發揮公眾通過新媒體渠道參與環境治理的現有優勢,中部地區在保持公眾傳統渠道參與環境治理的效果基礎上,適當增加對新媒體渠道公眾參與的重視。西部地區在經濟社會發展的同時,政府認真采納公眾多渠道的環保訴求,增強與民眾之間的互動,將公眾訴求化作環境治理的動力,促進公眾參與促進環境治理的績效提升。最后,為踐行“以人民為中心”的治理模式,需增強公眾環境保護的主人翁意識,鼓勵公眾通過新媒體等多種方式參與環境治理,讓每個公民都成為環境保護的參與者、建設者和監督者,形成讓環境違法者“無地自容”的良好社會氛圍,構建以政府為主導、企業為主體、公眾參與的環境治理體系。


注釋:

①搜索指數是以網民在百度的搜索量為數據基礎,以關鍵詞為統計對象,科學分析并計算出各個關鍵詞在百度網頁搜索中搜索頻次的加權和。根據使用百度搜索來源的不同,搜索指數分為PC搜索指數和移動搜索指數。https//baike.baidu.com/item/%E7%99%BE%E5%BA%A6%E6%8C%87%E6%95%B0/106226?fr=aladdin

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[33]環境保護部.環境保護部“12369”環保舉報熱線2014年群眾舉報案件處理情況[EB/OL].http//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201505/t20150519_301869.htm.

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