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公眾參與如何影響公眾滿意度?——面向中國地級市政府績效評估的實證研究

信息來源: 《行政論壇》2019年第2期  責任編輯:管理員作者:馬 亮 楊 媛  發布時間:2019-05-07

【摘 要】公眾參與是中國地方政府績效評估的重要組成部分,但其是否能提升公眾滿意度還缺乏一致結論和實證證據支持。本文基于中國125個地級市的多源數據,運用傾向值匹配和多層模型,實證研究了在政府績效評估中引入公眾參與對公眾滿意度的影響。研究發現,公眾參與和公眾滿意度的相關關系不大,只有績效公開維度同其顯著負相關。這說明在地方政府績效評價中應進一步完善公眾參與機制,理性看待和合理引入公眾評價,使其真正發揮績效改進的潛在作用。

【關鍵詞】政府績效評估;公眾參與;公眾滿意度;公共服務績效;信息公開


一、引言

公眾參與是中國地方政府績效評估的重要組成部分,它為自上而下的目標責任考核提供了自下而上的績效反饋,因此具有至關重要的價值,但是公眾參與是否能提升公眾滿意度,目前還缺乏一致結論和實證經驗支持。對中國而言,政府各項管理活動中的公眾參與起步不久,其合法性依據和參與效果在理論和實踐中還存在不少爭議。尤其是在政府績效評估領域,政府既沒有出臺統一的規范要求納入公眾參與,各地的實際做法也是千差萬別,對要不要引入、如何引入、何種程度使用公眾參與,都有賴于進一步的討論和完善。

對于要不要引入公眾參與,學界歷來有支持和反對兩派觀點。支持者從公民價值對民主政治的重要性出發,認為公眾參與政府事務是民主政治題中應有之義,政府做出什么樣的決定,提供什么樣的服務,應由公眾進行判斷和選擇。引入公眾參與也能改變政府長期形成的官僚制文化,推動政府管理向網絡治理和合作治理轉變[1]。反對者認為,公眾缺乏政策制定所需的專業技能和背景知識,在決策時公眾是非理性的,有時會以個人的利益代替社區利益。而且公眾一般參與熱情不高,不愿在公共事務上付出時間,導致他們不能做出正確的決定。此外,實施公眾參與往往需要很高的時間和金錢成本[2],對于一些城市可能并不適用。因此,反對者將公眾參與視為技術理性對民主政治的妥協,它的形式價值遠大于實質價值。

那么在實踐中,公眾參與有沒有對政府管理起到積極作用呢?研究發現,在公共服務領域引入公眾參與可以幫助政府識別公眾偏好,更有效地分配資源[3-4];在政策領域,公眾參與可以為政策制定提供情境性經驗,幫助政府識別政策執行過程中可能存在的問題[5],也有助于贏得公眾對政府的信任和支持,從而有利于政策執行[6];在績效管理領域,公眾參與對政府效果、效率以及回應性都有促進作用[5-7]。

可以發現,以往研究多是從政府角度討論引入公眾參與對政府管理的價值,看到的是公眾參與的工具性價值。但是,公眾參與對公眾自身有沒有影響?比如,是否提升了公眾滿意度,是否增強了公眾的政治效能感?較低的公眾滿意度既會影響黨執政的合法性,也可能挫傷公眾政治參與的積極性,導致消極的、不負責任的參與。因此,有必要從公眾滿意度的角度研究公眾參與在政府績效評估中的作用。

在政府績效評估的實踐領域,中國經歷從公眾“無參與”到“有參與”的深刻轉變。在傳統的目標責任制下,地方政府的績效考核由上級政府自上而下地層層分解指標和任務實現。考核結果不僅涉及物質利益,還與地方政府官員的升遷榮辱掛鉤,因此被形象地稱為“一手高指標,一手烏紗帽”。由于考核和問責壓力主要來源于上級部門,這一時期的政府部門極少引入公眾參與到績效管理中,也往往會忽視公眾對提升政府公共服務的訴求,比如,多個地方出現的“政績工程”“形象工程”即是這一問題的例證。

進入21世紀后,隨著國家對民生領域的重視以及建設服務型政府的提出,越來越多的政府將公共服務績效納入目標責任考核體系中,并在績效評價中引入公眾評價,以獲取他們對公共服務的偏好。比如,青島、南京、杭州等城市都較早地開展公眾調查項目,將公眾評價結果作為衡量政府績效水平的標準之一。這些活動為公眾提供參與政府績效評價的渠道,有利于幫助城市提高公共服務建設水平,但是公眾參與實踐中還存在諸多問題。

由于測評通常將公眾滿意度與部門績效掛鉤,以此來進行財政和人力資源的分配,甚至進行末位淘汰和一票否決,在一定程度上激勵政府部門采納逆向行為[8],如操縱績效信息的搜集和發布過程[9]。另外,由于專業性的缺陷,政府機構向公眾征求意見的公眾調查,往往面臨一系列方法論問題,如問卷設計不合理、問卷發放的隨意性強、問卷統計不恰當等[10]。還有學者指出,政府進行公眾滿意度測評面臨巨大的政治利益訴求[11]。因此,在實踐中公眾參與能否提升政府績效和公眾滿意度還有待進一步討論。

公眾參與評價政府既是中國民主政治的進步,也是新時期倡導服務型政府建設和社會合作治理的一個體現。引入公眾參與的目的是為了讓政府提供使公眾滿意的公共服務,切實地為民服務,同時增強公眾對政府的信任和支持。如果地方政府在實施時“為創新而創新”“為參與而參與”,不僅達不到預期效果,反而可能降低公眾對政府的滿意度。

本文通過搜集125個城市公眾參與的數據,探討當前中國地方政府績效評估中的公眾參與是否切實提升了公眾滿意度。對這一問題的解答,不僅能為中國政府績效管理研究增加實證經驗,還有助于幫助地方政府識別影響公眾滿意度的關鍵因素,提高對公眾參與重要性的認識。

二、理論與假設

(一)公眾參與

“公眾參與”一詞源于美國,在實踐中可以被翻譯為“political participation”“public involvement”“public or citizen engagement”等多個術語。早期的“participation”更多表現為政治參與的意涵,是指在組織決策或公共決策中,組織成員或公眾要求分享權力,直接參與決策過程,它可以包含象征意義的參與到實質性的參與;相比之下,后兩個術語更強調公眾參與的積極公民資格(active citizenship),意指公眾作為主人積極地參與社區事務管理,與政府建立合作關系,提升自主管理的能力[12]。

在中國,公眾參與也有“政治參與”“群眾評議”等多種稱謂。俞可平將公眾參與定義為“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”[13]。在參與主體上包括公眾個體及由其組成的民間組織;參與領域上包括一切可以參與的合法領域;參與形式上存在多種渠道,包括投票、競選、公決、結社、請愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員等多種形式。

劉紅巖將公眾參與分為政治參與和社會參與兩類,所謂社會參與即對公共事務的參與,是指公共權力機構在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時,由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息,聽取意見,并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為,其中尤其強調公共管理部門與公眾之間的互動關系[14]。

政府績效評估是政府績效管理的重要一環。從一般性內涵看,政府績效評估是指根據統一的評估指標和標準,通過定量或定性對比分析,對評估對象一定時期的業績做出綜合判斷的過程[15]。這里的業績涵蓋了從政府獲得資源到社會感知政府行政成果的全過程,既包括成果數量、成本等絕對量,也包括成果質量、效果等相對量[16]。

以往目標責任制下的績效考核,主要是從組織內部對政府行為結果與組織目標的契合程度進行測量和評價,缺少公眾參與。最近,學者提出政府績效評估應從內部控制,注重投入和產出向注重結果及外部問責轉變。評價某一級政府組織的績效水平并非僅考察該組織投入多少資源,做了多少工作,而是考核它所做的工作在多大程度上滿足社會、企業、公眾的需求[17]。

政府績效評估中引入公眾參與通常有兩種方式:一是公眾個體或第三方自發啟動、自主實施,對政府績效進行獨立評價;二是公眾參與由政府部門發起并組織實施的績效評估活動,參與方式包括“接受信息”“被動的信息供給”“決策分享”等。據此,可以將公眾參與劃分為公眾獨立實施的政府績效評估和政府績效評估中的公眾參與兩種形式。本文研究的是后一種,原因是在政府績效評估中,評價本身不是目的,充分利用相關信息提高組織績效和公共服務質量才是最終目的[18]34。由第三方發起和實施的獨立評價結果有時并不被地方政府認可和使用[19],其幫助政府提升績效的作用會大打折扣,比如,華南理工大學等機構實施的獨立評價,部分地方政府并沒有采用或正確使用,對績效改進的影響十分有限[20]。

國內關于政府績效評估中公眾參與的研究主要集中在公眾參與的價值、必要性及實踐案例的介紹,量化研究相對較少。針對績效評估中公眾參與的測量和評價也較少,目前影響較為廣泛的有周志忍的公眾參與評價框架[18]72、鄧國勝和肖明超的“四環五要素”模型[21],但遺憾的是,他們沒有進一步對國內的公眾參與情況進行量化評價。

(二)公眾參與和公眾滿意度

廣義上的公眾參與和公眾滿意度的關系,已經得到多篇研究的證實。Wang通過對美國二百多個城市市政長官的問卷調查發現,在政策領域公眾參與可以通過多種途徑提升公眾滿意度[6]。鄒凱等人將感知服務質量作為中介變量,驗證了社區服務中公眾參與對公眾滿意度的積極作用[22]。明承瀚等人通過對公共服務中心的服務質量、公眾參與、公眾滿意度等因素間的作用機理研究,發現公眾參與在服務質量與公眾滿意度之間的關系中具有顯著的調節作用:公眾參與程度高,與工作人員有更為充分的交流與溝通時,服務質量對公眾滿意度的影響更明顯[23]。鄭建君通過對江蘇省蘇州市的實地考察發現,公眾參與和公共服務滿意度之間存在顯著的正相關[3]。

具體到績效評估領域,現有的研究中較少有直接對績效評估中公眾參與和公眾滿意度的關系進行實證研究的。Ma通過對中國19個主要城市的實證研究發現,績效管理中的公眾參與會提升公眾對政府服務效率、服務效果、政府回應方面以及城市整體的滿意度,但對公共服務滿意度卻沒有顯著影響[7]。這項研究為公眾參與提升公眾滿意度提供證據,但樣本量較小,只有19個中國大城市的公眾參與情況,代表性欠佳。也有學者認為,引入公眾參與可能帶來滿意度的降低。比如,Hood指出,在績效問責壓力下,政府官員為了獲取晉升可能會采取博弈行為,操縱績效評價過程,謊報績效信息[24]。中國的多篇報道曾指出,在一些地方政府實踐中存在惡意篡改公眾評價結果的行為[25-27],其結果可能引發公眾對政府的不滿。此外,公眾滿意度還受其期望值的影響[22][28][29]。隨著中國公眾意識的覺醒,公眾對參與政治生活的要求也越來越高漲。政府如果仍采取內控為主、排斥公眾參與的做法,可能導致公眾滿意度的下降。比如,Li通過對北京若干社區中公共服務提供中的公眾參與和公眾滿意度的分析發現,在公眾參與前期公眾滿意度可能會較高,但是參與過程中如果公眾期望得不到滿足的話,滿意度就會降低[29]。

(三)模型和假設

基于已有的文獻和討論,績效評估中公眾參與可能通過以下三種路徑影響公眾滿意度:

1.公眾參與有助于幫助政府明晰公眾偏好,調適公共服務績效目標,從而實現更高的績效和公眾滿意度。Ho的研究發現,公眾參與可以幫助政府識別績效目標,確認公眾偏好,從而扭轉以往以資源投入和組織產出為績效標準的傾向[4]。Neshkova等人認為,公眾參與不僅僅有工具性的價值——實踐民主和增加政策的接受度,還對政府績效的提升有實質性影響。一方面,公眾擁有政府缺少的政策情景經驗,可以提供一些創新性觀點,幫助政府更好地制定政策和分配資源,提供組織效果;另一方面,公眾參與可以讓政府官員更好地理解公眾的偏好,防止資源浪費,提高組織效率[5]。

2.在政府績效評估中引入公眾參與,尋求公眾的意見,可以增強公眾對政府的信任,從而提高滿意度。Rhodes-Purdy在一項針對智利和委內瑞拉兩國的比較研究中發現,公眾參與政策制定或政府對公眾意見的采納比政策的實際效果更有利于獲取公眾對政權的支持,即使最后政策搞砸了,公眾也會因為政府聽取了自己的意見而信任政府[30]。這說明參與本身比參與結果對增強公眾信任有更大的影響,而公眾信任的提高也會帶來對政府滿意度的提升。同時,通過互動政府也可以及時將各項管理決策傳遞給公眾,爭取公眾的同情和理解,并減少批評[31]。

3.公眾參與有助于強化外部問責,促進政府職能轉變,改善管理流程,提升管理效率。績效信息常常被用作對政府官員進行賞罰的依據,相應的績效問責能夠激勵官員提升績效水平,達成績效目標[8]。因此,公眾參與能夠直接促使地方政府改善服務態度和管理流程,做出有利于民眾的公共決策。孟慶國和劉翔宇通過對中國1999—2013年208個地級市政府績效管理情況的實證分析也發現,有公眾評價情況的地級市比其他地級市政府規模增長率的變化幅度更小,說明公眾參與能夠加強外部問責,使政府注意自身績效的改進[32]。

因此,本文提出假設一:

H1:總體來看,在績效評估中引入公眾參與的城市,要比沒有引入的城市滿意度高;引入公眾參與程度越高,公眾滿意度越高。

在公眾參與過程中存在多個環節,我們認為公眾參與的各環節對公眾滿意度的影響力也是不一樣的。例如,Ma的研究發現績效反饋要比績效問責更能提升公眾滿意度[7]。因而本文進一步提出假設二:

H2:公眾參與的不同環節對公眾滿意度的影響力是不同的。

在各個參與環節中,強化外部問責直接關系政府形象和官員仕途,因而能最大限度地促進公眾滿意度提升;績效公開直接關系公眾對透明政府建設的看法,影響公眾信任,因此能夠短期內快速提升公眾滿意度。因而本文進一步提出假設三:

H3:績效公開和績效問責對公眾滿意度的影響力最大,實行績效公開和績效問責的城市要比沒有實行的城市公眾滿意度更高。

根據上述研究假設,本文構建變量之表1間關系的理論模型,見圖1。該模型主要關注的一對關系是公眾參與和公眾滿意度,公眾參與下分設不同的參與維度。同時模型引入兩類控制變量:一是城市特征,主要包括城市總人口、人均財政支出城市行政級別。三者會直接影響城市公共服務提供的能力和水平。二是公眾個體特征,包括年齡、性別、收入、受教育程度、就業、戶籍等變量。根據已有研究,上述特征直接影響公眾期望及公共服務感受[28][33][34]因而和滿意度存在千絲萬縷的聯系。


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三、研究方法

地級市既是政府績效評估的主要組織層級,也是考察公眾參與及其作用的重要場域。本文利用中國125個地級市的績效數據,來考察中國政府績效評估中公眾參與對公眾滿意度的影響。因變量公眾滿意度和控制變量公眾個人特征來源于一項全國居民電話調查。該調查覆蓋了全國31個省份,每個省份按照人口比例抽取一定數量的地級市,通過分層抽樣和隨機電話訪問的方式獲取樣本數據,具有較好的科學性和準確性。

在剔除其中的直轄市、自治州和少量地級市后,研究最終選取了125個地級市為樣本。每個城市的公眾樣本大約有300人。考慮公眾參與發揮的作用可能會滯后一年,本文選取了2015年的公眾滿意度數據。城市特征來源于《中國城市統計年鑒》,時間與公眾參與同步,為2014年數據。

筆者通過網絡或文獻檢索樣本地級市2014年的政府績效評價方案、研究文獻、新聞報道,根據評價框架對公眾參與情況進行編碼。由于當下國內沒有可以直接使用的公眾參與量化評價框架,本文在青島、杭州、南京等城市公眾參與實踐的基礎上編制出如表1所示的評分表。


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首先,對變量進行描述性統計分析,明晰各變量的主要特征。由于因變量滿意度存在多個領域,本文通過因子分析對其進行降維。其次,不是所有樣本城市都在政府績效評估中引入公眾參與,本文為此利用傾向值匹配法(PSM),比較有公眾參與和無公眾參與的城市在公眾滿意度上的差異。由于公眾嵌套在每個城市,所以這是典型的多層數據結構,適合使用多層模型或分層線性模型加以估計,而不是使用普通最小二乘法的線性回歸模型。最后,對于有公眾參與的城市,本文進一步構建多層模型,檢驗公眾參與的不同維度對滿意度的影響。

四、數據分析結果

(一)描述性統計和因子分析

本文主要變量的描述性統計分析如表2所示。由表2可知,一是在公眾參與的各項指標中,均值最高的是“參與便利性”和“績效問責”,達到0.8以上,表示在有公眾參與的45個城市中,達到這兩個標準的城市占比超過八成。二是“平等機會進入”占比超過60%,說明在實施公眾參與環節,政府掌握一定的公眾調查方法,在參與過程中注意參與公眾的代表性。三是“影響力”“監督和懲戒”“績效公開”“信息對稱”占比在30%—50%之間,說明只有少部分城市在績效評價中采用了這四項措施,在這些方面還需要進行改進。四是“第三方參與”“績效承諾”“考慮公眾需求”占比低于30%,表明大部分樣本城市在設置績效指標和進行績效學習環節沒有引入公眾參與,這說明公眾參與重績效的“評”,輕結果的“用”,不能很好地指導績效改進。


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在公眾滿意度方面,各維度的取值在1—5之間,均值都稍大于3,說明各個公共服務領域的滿意度處于平均偏上的水平。其中,滿意度得分最高的為治安領域(3.65),說明當下居民對公共治安水平的認可度較高;得分最低的是食品安全領域(3.04),認為食品安全只達到一般水平,這可能與近幾年食品安全問題頻頻出現而政府的懲治和監管措施不力有關。

經過相關分析發現,11項滿意度指標之間具有較高的相關關系,各維度受共同因素的影響大。Cronbach ɑ值為0.892,KMO值為0.95,因此本文擬對滿意度進行探索性因子分析,提取公因子。

因子分析結果顯示,11個滿意度可以提取出一個公因子,我們將其命名為“總體滿意度”(用Q表示)。“總體滿意度”因子可以解釋原有變量總體方差的82.76%,說明因子提取的效果較好。每個變量在公因子上的載荷,見表3。


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由因子載荷表可知,11項滿意度在“總體滿意度”這一公共因子上的載荷都在0.6左右,達到較高的負載[35],公共因子能夠較好地解釋這一組滿意度變量的方差。因此,本文將采用“總體滿意度”(Q)來代替原有的11項滿意度指標,進行后續的模型分析。

(二)傾向值匹配

在樣本城市中有45個城市在績效評估中引入公眾參與,另外80個城市沒有。對比有參與和無參與的城市之間公眾滿意度的差異,最好的辦法是設置實驗組和對照組進行比較,但是本文搜集的只有樣本城市2014年一年的觀測數據,為了盡量減少其他變量對結果的影響,可以通過傾向值匹配法(PSM)對兩類城市進行匹配,檢驗在政府績效評估中引入公眾參與的效果。

傾向值匹配是構建一個logit模型,將城市總人口、人均財政支出、行政級別作為自變量,對每個城市進行傾向打分。根據傾向分值對有參與和無參與的城市進行一一匹配,再對匹配得到的實驗組和對照組進行t檢驗。匹配后可以得到40對實驗組和對照組,匹配前后的情況,見表4。


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由表4可知,在進行人為匹配分組后,城市行政級別在兩組之間由顯著變得不顯著了,說明通過傾向值匹配,有無公眾參與兩組在該變量上獲得了更好的一致性,有利于提高分析結果的準確性,但t檢驗結果顯示,平均處理效應(ATT)不具有顯著性(t=0.04),表明實驗組和對照組之間在公眾滿意度上不存在顯著差異。這說明總體來看,公眾滿意度在有參與和無參與的城市之間不存在差異,H1不成立。

(三)分層線性模型

我們對變量進行簡單的相關性分析,結果見表5。其中,Q指總體公眾滿意度,由各城市的公眾樣本平均獲得。a1—a10分別代表表1所示的公眾參與十項指標。A為公眾參與總體得分,由所有公眾參與指標得分加總獲得。其中,a2是數值型變量,在處理時我們將大于a2均值的城市編碼為1,小于均值的編碼為0,由此將a2轉換為二分變量。

首先,公眾參與總得分和公眾滿意度總得分之間不存在顯著相關關系,表明公眾參與程度對公共服務滿意度水平沒有顯著影響。其次,就公眾參與的各指標來看,在11項指標內只有“績效公開”(a7)和總體滿意度存在顯著負相關關系,表明實行績效公開的城市反而比沒有實行的滿意度要低。各參與指標之間的相關性也不盡相同,指標設計維度下屬的a1和a2、a3有輕度相關關系;評估實施維度下屬的a4、a6有較高相關關系,其他維度指標間則未顯示出相關性。


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在相關性分析的基礎上,將公眾參與作為自變量,公眾滿意度作為因變量,公眾個人特征和城市特征作為控制變量,建構多層模型。其中,公眾相關變量為第一層,城市相關變量為第二層,回歸結果,見表6。

回歸包括四個模型:

模型1是不加入任何自變量的零模型,目的是查明是否需要運用多層模型對數據進行分析,并計算城市層面的差異對公眾滿意度影響的程度大小。隨機效果分析顯示,第二層方差(城市之間的差異值)為0.232,第一層方差為0.906,表明城市層面的變量對因變量變異的貢獻約為20%,個體層面的貢獻約為80%。這說明對同屬于一個城市的公眾來說,其政府滿意度水平具有很強的相似性和關聯性;相反,對于不同城市之間的公眾來說,他們之間的滿意度評價具有較大差異性。因此,研究適合建立多層模型進行檢驗。

模型2是納入公眾個人特征的隨機截距模型。模型結果表明,除了性別以外,其他個人特征均顯著影響公眾滿意度水平。平均來看,年齡與滿意度呈現正相關,年齡每增長一個階段(5歲),滿意度水平提高約0.055個點。收入與滿意度呈現正相關,收入每增長一個階段,滿意度約提高0.03個點。受教育程度與滿意度呈現正相關,受教育程度每提高一個階段,滿意度約提高0.039個點。

在戶籍方面,本地農村和本地城鎮不存在顯著差異。相比之下,外來人口的滿意度水平則要顯著低于本地城鎮人口,平均約低0.089個點,可見戶籍制度仍然是制約中國公共服務公平性的重要因素。在就業方面,沒工作的滿意度顯然要比有工作的滿意度低,平均約低0.116個點。

模型3在模型2的基礎上納入城市層面的控制變量。模型結果顯示,三個變量均對公共服務滿意度沒有顯著影響。與模型1相比,模型3中城市隨機變量變異參數的取值變小,由原來的0.232變為0.22,降低了約5.2%,說明加入的三個城市層面控制變量大約能解釋因變量在城市層面變異的5.2%。


表6 分層線性模型估計結果

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模型4在模型3的基礎上加入公眾參與指標。結果顯示,只有績效公開和滿意度存在顯著負相關,其余變量均沒有顯著性。這表示在公眾參與過程中實行績效公開的城市反而比沒有實行績效公開的城市滿意度要低0.19個點,這與本文的假設恰恰相反,表明H1不成立。

為了避免因為自變量之間存在高度相關而影響顯著性結果,我們分別將每個公眾參與的維度帶入模型中,結果顯示依然只有績效公開與滿意度存在顯著相關關系。回歸結果,見表7。

模型4加入所有公眾參與指標后子2值降低為0.192,相比于零模型的子2值降低了17.2%,比模型3的5.2%高出12%,說明公眾參與指標可以解釋城市層面變異的12%。


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五、討論與建議

本文主要提出三個假設,根據回歸結果,只有H2得到驗證,H1和H3沒有得到驗證,即公眾參與的各環節對公眾滿意度的影響確實不同,但是從總體上看,引入公眾參與并沒有改善公眾滿意度,在某些環節反而降低了公眾滿意度。

(一)有無公眾參與對公眾滿意度是沒有統計意義上的顯著影響的

我們對所有樣本城市做的傾向值匹配,以及對有參與的45個城市進行的分層回歸均顯示,自變量和因變量之間不存在顯著關系。這與研究者的慣常認知相悖,但和已有的研究并不矛盾。Ma在對中國19個大城市的研究中曾指出,政府績效評估中公眾參與對公共服務滿意度沒有影響[7]。本文的公眾滿意度主要指的也是公共服務滿意度,結果與上述研究一致。出現這種情況,我們認為可能有以下三點原因:一是當下中國公眾參與的機制不夠完善,各地在推行公眾參與的過程中形式重于實質,沒有真正使公眾參與成為反映民意、采納民智的工具。公眾參與的方式以滿意度調查為主,參與環節單一,缺乏前期績效目標設定中對公眾意見的征詢以及后期績效的反饋承諾。這種無效的參與,無法提高公眾滿意度。二是學界對滿意度這一指標的有效性存在不少爭議,尤其是在關于公眾滿意度是否能夠準確衡量政府客觀績效的問題上,學者相繼得出矛盾的結論。滿意度作為主觀指標,在測量時具有隨機性,測不準的可能性較大。比如,馬亮和楊媛的研究發現不同機構對同一城市同一年份的滿意度測量存在差異,同一機構在相鄰年份測得的滿意度也可能不具相關性[36]。因此,公眾滿意度與公眾參與的相關關系也可能具有不確定性。在本研究的時間跨度和樣本城市中,二者沒有相關關系,不代表在更長的時間跨度或其他層級的城市中沒有相關關系。三是將這一研究問題放在中國語境下較難獲得顯著結論。中國的行政體制決定了各個城市在政府管理方式上較為一致,因此各城市的績效評估方式可能差別不大,公眾參與的程度也基本接近,地方政府可創新的領域較少,滿意度的影響難以顯現。

(二)公眾參與各維度對公眾滿意度的影響確實不同,其中最為顯著的是績效公開

績效公開與公眾滿意度呈現負相關關系,表明對公眾實行績效公開的城市滿意度反而低。Ma的研究顯示,績效信息公開對政府行政效果的滿意度沒有顯著影響[7],這說明信息公開這一舉措未能提升公眾滿意度,這與本文的結論并不矛盾。同時,Hood等人認為,在績效考核壓力下,地方官員容易出現弄虛作假行為[24]。最為直接的體現就是篡改績效評價結果,發布虛假排名。如果績效公開信息長期與公眾認知相悖的話,就會削減公眾對政府的信任。此外,BrownandCoulter[28]、Li[29]等人的研究強調,公眾期望在公眾滿意度中的重要作用。相比于沒有實行過績效公開的城市,實行績效公開的城市在最開始會給公眾以較高的期望值,但如果在后續實施中績效公開內容有限、作用不大的話,則會打擊公眾對政府的信心,留下“形式主義”的印象,反而會降低公眾滿意度。

綜上所述,總體來看政府績效評估中的公眾參與未能提升公眾滿意度。當下中國學界及很多地方政府都提倡在績效評估中納入公眾參與,但沒有進一步細化研究公眾參與的實施標準及其影響。對于要不要引入、如何引入公眾參與、評價結果如何利用等問題,還需要進一步思考和論證。地方政府也應理性看待公眾滿意度這一調查形式在公眾參與中的作用,避免盲目從眾和跟風。更為重要的是,應構建完善的政府績效管理體系,在指標設定和績效反饋環節納入公眾參與,使績效評估能夠反映民眾偏好和訴求。本文的研究存在一定局限性,這為未來研究提供了契機。首先,本研究只選取了一年公眾參與的情況,但公眾參與何時會顯現效果,還有待于進一步驗證;其次,本文針對中國地級市進行研究,未來研究可以考察縣級政府等基層公共服務提供者的情況,對本文的研究發現進行重新評估;最后,未來研究可以探究公眾參與在何種條件下可以發揮作用及其發揮作用的因果機理。

 

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