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埃及現代化進程中的軍人干政與政治穩定

信息來源: 《陜西師范大學學報》2018年06期  責任編輯:政科網作者:詹晉潔  發布時間:2018-12-24

摘 要】埃及軍人干政事件,從經濟學視角看源于埃及國家制度變遷中的“路徑依賴”,軍人在政治資源的原初性分配中成為首要受益者,他們長期利用各種社會資源在政治與經濟領域實現收益最大化。納賽爾至穆巴拉克時期,埃及的文武關系經歷了一黨專政下的軍人政權和總統制下軍人與技術官僚共享政治權力這兩個時期。軍人威權政府曾經維護了埃及的民族獨立,有力推動了埃及現代化進程,但軍人干政與威權統治潛藏著巨大的制度隱患與政治風險。埃及共和國時代的政治實踐表明,確立民主型文武關系是后穆巴拉克時代埃及政治民主化和政治穩定的重要前提,需要從埃及歷史與現實出發,通過各方利益群體的和解,努力打破制度變遷過程中軍人干政的路徑依賴怪圈。

關鍵詞】埃及政治現代化進程;軍人干政;路徑依賴;文武關系;軍人政治體制

 

1952年7月23日,以納賽爾為首的“自由軍官組織”發動軍事政變,推翻法魯克王朝,開啟了埃及現代民族國家構建之路和軍人統治模式。60年后,在“阿拉伯之春”所帶來的社會動蕩的影響下,2011年2月至2014年6月的3年里,埃及社會上演了一場跌宕起伏的政治權力轉換大戲:先是在位30年的總統穆巴拉克政府倒臺;緊接著穆斯林兄弟會組建的自由與正義黨迅速崛起,穆爾西成為埃及共和國歷史上首位非軍人總統;而后由于穆爾西一系列干涉立法和司法機關的違憲行為,招致軍方二次干政,穆爾西被解除所有職務,穆兄會伊斯蘭政黨被取締;最終,國防部長塞西以高得票率當選為埃及新總統。

軍方在短短的3年里兩次干政,這在21世紀發展中國家的政治民主化進程中實屬罕見。對埃及人而言,破舊立新也即威權主義向民主自由的轉換何其艱難!雖然“破舊”的解構過程呈現出摧枯拉朽之勢,開羅解放廣場的街頭政治推翻了傳統的威權政體,但“立新”的建構過程卻顯得困難重重,60年軍人統治之后世俗派與伊斯蘭主義者之間的政治博弈,導致政治格局一再被顛覆,政治整合進程舉步維艱,選舉政治的結果使埃及再次回到軍人統治模式下。從深層次看,軍人是決定埃及總統政治權力穩固與否的重要標尺,埃及政壇的戲劇性變化與波動(軍人政治—民選政治—軍人政治)反映出該國政治轉型始終無法脫離軍人干政和強人政治路徑依賴的結構性困境。

一、埃及軍人干政的經濟學釋因

阿拉伯國家軍人干政的歷史由來已久,19世是,在數十年的政治現代化進程中,軍人充分利用各種社會資源在政治與經濟領域從事收益最大化的活動,在收益遞增的驅動下,軍人政權的既定路徑方向不斷自我強化和快速推進,這種“報酬遞增與自我強化”的機制在軍人政權統治前期促進了埃及的民族獨立和經濟增長。納賽爾時期的國有化運動以及獨立自主的外交戰略體現出當時埃及軍人政權的進步性與優越性,軍人被視為埃及現代民族國家的締造者和推動國家現代化的中堅力量。

起初軍人政權路徑還能給人們帶來普遍的收益遞增,但60年代中期以后轉向更加有利于軍人等少數特權階層,在一定程度上加劇了社會的不公平競爭,從而影響到社會流動的有序性;薩達特與穆巴拉克時期,軍人對政治的影響雖有所減弱,但始終沒有真正離開過政治舞臺,一旦出現社會危機,軍人就會出現在公眾視野。制度變遷進入了難以扭轉的“鎖定局面”。其關鍵在于以軍人干政為起點,基于原初性選擇的制度結構仍然發揮著獨特又強大的路徑依賴功能,這就意味著在可能出現的制度轉型與政治資源的重新分配過程中,軍人可以利用不斷存積下來的各種政治和社會優勢,順利渡過或解決種種危機,并繼續保持其在埃及的特權地位。這在后穆巴拉克時代的埃及已經得到了印證。2012年,軍人干政下的埃及社會進入了一個強制性的制度變遷進程,原有既定路徑出現了一次短暫的扭轉,即借助于迅速崛起的穆兄會和自由與正義黨這個外生變量,依靠穆兄會背景出身的穆爾西所組建的帶有伊斯蘭主義色彩的新政權,欲借此突破原有的路徑依賴,挑戰傳統的文武關系,最終達到政治制度替換的目標。但非常遺憾的是,穆爾西上臺后的政治實踐與制度規范卻違背了埃及中產階級等世俗化力量的政治利益,將伊斯蘭作為唯一解決方式的理念也體現出穆爾西政府在國家發展道路方向選擇上的強烈排他性原則。穆爾西作為埃及共和國歷史上的首位民選總統,原本或許可以主導新一輪的埃及民主化進程,但他本身由于缺少強有力的軍方支持,不具備挑戰軍隊體制的能力,再加上實踐中他操之過急,結果直接引發軍人再度干政,被取締的穆兄會伊斯蘭政黨完全被排除在政治轉型進程之外,從而失去了扭轉原有路徑的機會。

埃及的例子說明,軍人干政背后必定存在著對自身利益和付出成本的現實考量。對軍人集團而言,1952年干政后的初始制度選擇為強化軍人政治體制提供了一種刺激與慣性。換言之,一旦進入軍人政治體制的構建路徑,整個系統就有可能對這種路徑產生依賴,且對其他潛在的甚至更好的制度安排具有排他性。60年來,埃及社會早已形成一個軍人既得利益集團,他們在與各種社會群體(如穆兄會)的博弈中始終處于主導地位,其規模不斷拓展,這一集團與現有制度相輔相成、共存共榮。軍人作為保持埃及制度變遷能夠以原有慣性持續下去的重要推動力,只有力求鞏固和強化現有制度才能保障其利益的不斷遞增,即便以后發現自身選擇的道路不合適或出現危機,也不會輕易修正。因為如果強行改變原有的政治發展軌跡,其代價十分高昂,甚至會血本無歸,即經濟學上所說的“沉沒資本”。如2012年,軍方經過權衡雖然接受了總統選舉的結果,由具有廣泛社會基礎的穆兄會領導人穆爾西出任總統,但并不意味著軍方就一定會完全認可對原有路徑的修正甚至顛覆。然穆爾西未能有效處理好當時埃及的國內危機,所推行的埃及伊斯蘭化的政治路徑引起了軍方及世俗派力量的極度擔憂。當軍方無法鞏固和擴大他們的既得利益與特權地位時,勢必會再次通過暴力手段來解決出現的矛盾困境。2011年以來埃及政治局勢的風云變幻表明,歷史上的政治傳統將會制約埃及今后的民主發展程度;不合理的原初性制度選擇帶來的惡性路徑依賴致使埃及的制度變遷進入了路徑循環的“鎖定”狀態而難以自拔,從而揭示出原初性的制度選擇對行動者后來的制度選擇偏好所產生的深刻影響。

二、納賽爾至穆巴拉克時期埃及的文武關系

文武關系(civil-military relations)廣義上涉及社會一般公眾和武裝力量成員相互間所持有的態度和行為,但狹義上則意味著武裝力量與合法建立的國家公共權威機構之間的主從關系或上下級關系。[6]122從區域范圍來看,20世紀50年代以來阿拉伯國家的文武關系經歷了兩個階段:一是五六十年代軍人是非民主政府的首要挑戰者;二是70年代以來軍人角色發生轉變,逐漸成為威權政體的最重要保護者。[7]30-31

(一)一黨專政的軍人政權

軍人作為社會結構中一個獨特的社會集團和利益階層,是當代埃及政體的支柱和國家最重要的支持者。他們享有很高的榮譽,備受民眾尊敬,始終扮演著極為重要的政治角色。1952年軍人干政后,軍人迅速進入政治生活的決策層,成為政治權力的核心,從而徹底改變了君主制時代埃及的社會分層譜系。過渡時期(1953—1956),“自由軍官組織”改組為14人革命指導委員會,其成員除了納吉布外均為自由軍官并凌駕于內閣之上,執掌立法權和行政權,負責指導經濟、社會和政治發展。政治角色的轉換與政治地位的確立為軍人合法控制政府提供了制度化渠道,也為日后埃及軍人在政治活動上能夠獲取最大化的收益遞增奠定了重要基礎。

納賽爾時期,埃及完全實行一黨專政的軍人統治,軍人全面掌控國家機器,包括決策機構、武裝部隊、情報機構、執政黨、經濟國有化以及輿論工具等。[8]166-173在中央政府層面,軍人壟斷要職,總攬大權。執政核心多為軍人出身,1954—1970年間,納賽爾一直占據總統職位并兼任12屆總理,7個副總統均為自由軍官,17個副總理中有10個是自由軍官出身。16屆內閣成員中,軍人部長44人,占131名內閣總數的33.6%,[9]204尤其在1967年6月內閣中,軍人部長比例高達65.5%。[10]145美國學者雷蒙德·威廉姆斯·貝克曾用一系列的統計數據揭示了納賽爾在獲取國家控制權的過程中對軍人的高度依賴。“1952年政變以及首次軍隊清洗運動之后,國家保留了3500人的軍官隊伍。隨后幾年中,約60%的人繼續任職于軍隊,而在其它國家機構任職的約1000人。”[11]55地方政府層面也是如此,埃及各省省長也主要來自軍隊和警察,“1964年,26名省長中至少22人是軍官或前任軍官”[11]55。此外,納賽爾時期埃及還培養了一批持有大學文憑的軍醫、工程師、法學士或藥學士等專門的技術軍官,以替換傳統軍人或文職人員。這些技術型軍官占擔任部長職務總人數的13%。[12]871962年副部級以下的5766名官員中,有3714名來自軍隊和警察,占64%。[12]90納賽爾強化軍人地位的舉措深刻改變了埃及社會結構,“產生一個由行政與軍隊特權分子及高級官員組成的‘新階級’”[13]168。

不難發現,軍人啟動并控制著埃及從君主制向民主制的過渡,享有完整的政治參和權與決策權。雖然一些有才干的文職人員能夠入職財政部、商業部等技術性很強的部門,但其級別低于軍人,且由軍人控制文職部長。因此,納賽爾時期不存在文武共享統治權的局面。不過,1967年埃及在第三次中東戰爭中的慘敗,給納賽爾提供了清除軍官集團特別是武裝部隊總參謀長阿卜杜勒·哈基姆·阿米爾的機會,這是埃及自1952年以來文武關系構建中削弱軍人政治影響力的一次轉折點。

(二)總統制下軍人與技術官僚共享政治權力

薩達特時期(1970—1981),為了約束和限制軍人政治影響,薩達特徹底扭轉了納賽爾的核心政策,包括開放埃及經濟、推行多黨制議會以及實現埃以和談。在實踐中,他撤換了政府和內閣中大多數挑戰其政策的高級軍官,由其他文官取而代之。于是軍人部長比例曾下降至內閣總數的20%;但在1971年9月內閣中,軍人部長比例又升至41.7%[10]145,這是薩達特與薩布里集團政治斗爭的結果。薩達特還會經常調動高級軍官的職位,防止集結威脅中心權力,消除他們與軍隊及其屬下軍官建立起忠誠紐帶關系的可能性,如1971—1980年,薩達特政府中有過7任國防部長。他還堅持軍隊的職業化道路(1973年戰爭使軍隊重獲威望,軍隊以此證明在國家中的重要地位),并在1977—1981年間,積極削減軍事預算。[14]116

穆巴拉克在執政初期把軍人當作政治伙伴也是權宜之計,目的是集中力量打擊伊斯蘭主義者的軍事滲透及其社會影響;當軍人勢力開始膨脹后,穆巴拉克小心謹慎地加緊限制和約束軍官集團對政治決策的影響。他通過解雇國防部長艾布·加扎拉試圖使軍隊非政治化,竭力讓軍隊回歸到軍隊事務本身;與此同時他又給予軍隊大量的經濟特權來換取政治控制。軍隊似乎也接受了政治地位衰落的現實,開始將注意力轉向軍事現代化和經濟活動,以抵消其政治地位的衰減。高級軍官被調離內閣或政府部門后,通常都能在國防及軍工生產部等部門找到相匹配的重要職位;高級軍官退休后,通常會去那些與軍隊有著密切關聯的商業部門如交通部、通信部、海運、民航以及內政部等尋求重要職位,如1995年埃及武裝部隊參謀長薩利赫·哈利比中將退休后擔任“阿拉伯工業化組織”(Arab Organization for Industrialization,AOI)1的主管。正如美國學者喬爾·S.米格代爾所言:“在國家的最上層,政治模式和令人眼花繚亂的搶椅子游戲很像。有時,同樣的人會不斷出現在不同的關鍵位置上。昨天他可能是武裝部隊的首席指揮官,今天他就變成了內政部長,明天他可能又變成了駐美大使或者某個國家主要企業的首席執行官。”[15]75類似的例子在20世紀50年代以來比比皆是。如納賽爾的至交馬吉迪·哈薩尼曾任革命指揮委員會成員,1957年秋納賽爾被迫將其解雇,不到一年時間他搖身一變成了國家水泥公司的經理,1966年甚至成為埃及駐捷克斯洛伐克的大使。[16]324-325

進入20世紀90年代,埃及軍隊的政治影響力在逐步下降,其中一個原因是出現了其他重要的利益群體,如大規模的公共部門、工會、城市商業企業、富有的工業家以及專業協會等;另一個重要原因是一批訓練有素、經驗豐富和專業化的文官進入政府關鍵部門,如穆巴拉克的政治顧問奧薩馬·巴茲、外交部長阿慕爾·穆薩,他們與總統關系十分緊密。[14]121

薩達特至穆巴拉克時期,不管是薩達特推行的內閣非軍事化和軍隊職業化策略,還是穆巴拉克主張的軍隊非政治化理念,均旨在削弱軍人的政治影響,提升專業化文官隊伍的水平與地位,對原有文武關系架構進行適度調整。基于此,20世紀70年代以來,埃及逐漸形成了一個由軍人和技術官僚共同分享權力的政治格局。然而,專業化文官隊伍的出現與發展雖然在一定程度上重新解構了政治權力譜系,但依然無法動搖軍人的權力根基。尤其是地方軍人的影響力依舊很強大,如2011年穆巴拉克倒臺前夕,埃及27個省長中有18個是退休將軍。[17]還有學者還將21世紀初的埃及政治精英劃分為3個圈6個精英群體:第1圈是由國家執政黨——民族民主黨(NDP)政客與技術官僚(軍人、外交家以及行政管理人員)這兩個精英群體組成,總統不僅是核心,也是政黨政客與技術官僚的連接點;第2圈是由國家精英(議會議員)和市民社會精英(有名望的商人和工會領袖)組成;第3圈是由最高法院的法官和杰出的非政府組織(NGO)活動家以及記者兩部分精英組成。70年代以來軍人在政府部長中的比例有所下降,也較少參與政治,但絕不意味著他們已經被排除在權力的核心層外,在決策上依然有著很強的影響力。[18]119-120

(三)軍人操控下的經濟帝國

納賽爾確立了軍人統治模式,軍人的特權以及軍人對政治的強烈影響無人撼動,同時也沒有(當時也不可能)出現試圖改變軍人統治的制度體系。70年代末,特別是1979年埃以和談和戴維營協議簽訂之后,埃及軍人開始積極參與社會經濟生活事務,從電子業、消費品、基礎設施,到旅游業都廣泛涉足。軍人在埃及經濟中的影響力呈現出井噴式增長,據估計,要占到GDP的10%—40%;另外,埃及軍隊平均每年從美國還可以獲取13億美元的軍事援助。[19]一個獨立的經濟帝國逐步形成,軍隊成為極為重要的經濟角色。軍隊作為埃及經濟發展的一支重要推動力量,大體上,對埃及經濟的參與集中體現在軍工產業、民用產業、農業和國家基礎設施建設等4個基礎部門。埃及大約有30個國防軍工生產工廠和公司,雇員達10萬人。20世紀80年代,年均產值達到4億美元,而軍工產業年均出口達1.91億美元,出口收入從1981年的3000萬美元增長到1988年的5.5億美元。[14]11270年代末期,由于生產過剩、石油價格下跌、不斷增長的政府赤字、人均收入的下降以及軍隊地位的減弱,埃及軍隊將大部分的軍事生產能力轉向民用產品的制造。由隸屬于國防部的國家服務項目組織(National Service Project Organization,NSPO,主要支持公共基礎設施項目,制造中低端的民用產品)來運作和管理,控制特定的民用部門。軍事設施還用來生產洗衣機、熱水器、服裝、門業、文具、制藥和顯微鏡等,其中大多數通過軍需品折扣店銷售給軍人,也有很大一部分通過市場銷售出去。軍隊還通過隸屬于NSPO的食品安全部(Food Security Division),實現了食品的完全自給自足。20世紀80年代早期,開始大力發展乳牛場、牛奶加工設備、家禽飼養場和養魚場。1985年軍隊生產的食品占到全國食品生產總量的18%,可滿足軍隊食品、制服和鞋襪等60%的消費需求。[14]115軍隊也經常介入許多重大的基礎設施項目,如電力線路施工、污水管道、橋梁、高架路、道路、學校以及電話交換機的安裝與維護等。

20世紀90年代,穆巴拉克順應國際貨幣基金組織和世界銀行的要求,推行經濟自由化政策,軍人拓展民用產品的生產與服務,成立新公司、創建新工廠、墾殖大量免稅和未審計的農場。軍隊持續擴大,通過建立軍工企業大規模地滲入經濟以獲得更多國家資源。縱觀穆巴拉克時期,除NSPO外,還有軍工生產部和阿拉伯工業化組織參與有利可圖的非軍事制造與服務行業。其中NSPO主要經營民用品制造、農業和服務行業;軍工生產部擁有8家制造廠,目標是產品占到民用市場40%的份額;阿拉伯工業化組織擁有11家工廠和公司,目標是民用市場70%的份額。[17]3家實體的產品覆蓋鋼鐵、水泥、化學制品、豪華吉普車、丁烷氣瓶、廚灶、家用器具、燃氣管道、嬰兒恒溫箱、礦泉水、意大利面、橄欖油以及其他食品等。軍隊還在全國擁有大量加油站、旅店、新婚會館、超市、停車場、家政服務、運輸和航運公司等。

此外,軍人還享有其他福利特權。如80年代,國防部長艾布·加扎拉積極鼓勵和推行名為“額外津貼”的項目計劃,用來維持軍官集團的利益。其中之一就是興建兵團城市如開羅的納斯爾城,其實就是政府提供給軍官個人豪華公寓,并給予很高的補貼。這些高級軍官駕豪車、住洋房,儼如奧斯曼帝國時期的帕夏一樣生活。自足完備的兵團城市各種設施齊備,包括學校、幼兒園,“軍隊消費合作社”打折出售琳瑯滿目的國內外產品。所以,這些兵團城市維持了軍官的特權和自尊感,其薪水絲毫不受通貨膨脹的影響。[14]120所以,曼弗雷德·哈爾彭指出,“大多數高級軍官組成了‘軍事飛地’,代表著一種精英勢力范圍,除了一些基礎設施,軍隊在許多方面都獨立于社會之外”。[20]261

總體上,納賽爾至穆巴拉克時期,埃及軍人與政府之間是共生關系,政府需要軍人這個支柱,而軍人在政府生存中有著既定利益。[21]202自從廢除君主制實施共和制以來,除穆爾西外,每一任埃及總統都是軍人出身。歷屆政府總是想方設法通過保持軍人在國家資源分配中永久的特權地位來換取其忠誠。如給予軍官中央及地方政府中的各種關鍵職位,保持其政治參與的不斷拓展;為軍人及其家庭提供更好的物質生活條件;國家預算中相當大的比例用來購買西方國家的軍事裝備和高精尖武器;國家領袖也經常在各種場合不遺余力地贊揚軍隊保護了國家安全和穩定。作為政治交換,軍隊會做出支持政府的承諾,為政府提供穩定、權力和控制,從而形成政府依賴于軍隊,而軍隊也忠誠于政府的局面。有兩個例子可以說明軍人與政府的共生關系:一是1977年薩達特政府提議取消各類補貼,結果引發了食品騷亂。為平息騷亂,薩達特最終應軍隊要求被迫恢復補貼;二是1986年軍隊幫忙鎮壓中央安全部隊的征兵起義,恢復秩序。[14]121-122在這兩起危機事件中,軍隊的回應與做法是文武之間共生關系的真實寫照,同時也讓公眾認為軍隊是國家政體的安全衛士。

不過,2011年穆巴拉克的倒臺讓我們看到了文武關系的一個悖論:“軍人既能保護政體,也能威脅到政體”[22]。一般來說,軍人在建立新政權之后,“首要的是與文職聯盟,創建能夠讓他們利益最大化的政治制度和體系,監督政治組織的發展,允許多元化,維持保證政治秩序和穩定。隨著時間的推移,軍人會將自己隱藏在所謂的民主制度背后,賦予行政與立法機構各自的政治功能和體系。然而一旦社會出現危機,軍事精英就會撕去這層外表,登上政治權力的舞臺,加強政治秩序的威權主義核心”。[23]15換言之,軍人既可以是維護政府的穩定器,也能夠成為威及政府的顛覆者。只要政府能保護軍隊利益,軍隊就會對政府保持一種忠誠;而一旦政府出現無法再向軍隊提供保護利益的困境局面,軍隊將變成政府的威脅。

三、軍人干政與埃及的政治穩定

探討埃及軍人干政與政治穩定的關系是深入理解埃及社會變遷的重要視角。現代化過程中,一個國家政治穩定與否在很大程度上取決于該國社會結構是否合理,取決于統治者能否通過漸進性的變革舉措來平衡各種社會力量,因為社會結構一旦失衡或者出現較為嚴重的不協調狀況,很容易引發諸多社會矛盾,造成社會群體之間的對立與沖突。因此,軍人作為埃及社會階層結構的重要組成部分,在現代化進程中扮演的角色與地位直接關乎到埃及的政治穩定。

對西方憲政民主制國家而言,軍人干政和軍人威權政府是發展中國家政治不成熟的表現,也不符合西方國家民主化的理念與實踐。但埃及作為發展中國家,軍人曾在社會轉型過程中起過相當重要的作用。因此,我們不僅需要充分理解軍人在埃及政治發展進程中地位的歷史成因,同時也應注意到軍人與軍人威權政府所扮演的角色和發揮的作用因時而異,需要客觀分析軍人干政這種政治行動對埃及國家與社會的正反兩方面影響。

從軍人干政的短期目標與成效來看,以1952年“七月革命”為例,軍人干政帶來了較為積極的正面影響:積極追求民族獨立,直接推動了埃及國家與社會的發展,開啟了埃及現代民族國家構建進程。納賽爾軍人威權政府結束了長達數十年的君主立憲統治和英國殖民統治,并倡導和踐行阿拉伯民族主義,增強了全民對民族國家的認同感,有效清除了埃及民眾尚存的被殖民的歷史印記。因此,軍人干政使埃及成功地擺脫了西方大國的控制,贏得了獨立,從而樹立了極高的威望,被民眾看作是在重大危機關頭可以信賴的一支社會變革力量。在這一轉型過程中,軍人領袖的意志和選擇決定了埃及國家的發展路徑和模式建構。

軍人威權政府在創建初期也凸顯出對于穩定政局及實現現代化的政治經濟動員等方面的重大意義。政治上建立起共和制國家和一黨制(阿拉伯社會主義聯盟)軍人政權,創設新憲法(1956年臨時憲法),打破傳統政治精英、經濟精英的權力壟斷地位,舊有的利益網絡格局隨之弱化甚至崩解,從而順利完成了新舊權力的轉換,有力推動了埃及的民主憲政進程。而以軍人為核心的新精英群體,代表了國家的整體利益,并以實現民族獨立和國家發展為價值目標,通過構建新的一整套國家機構和政黨,讓更多的人進入國家權力結構,在一定程度上這與民眾希望提升民主和政治參與的預期是相一致的。這樣,社會結構的重新分化和整合,不僅為軍人的威權統治提供了合法資源,也為埃及國家構建提供了廣泛的社會基礎。

另外,軍隊也被視為一種職業的、有紀律的和有效的組織機構。正是軍人威權政府在埃及國內推行了土地改革、國有化等一系列的社會現代化舉措。在國家管控之下,經濟結構得以調整,社會財富重新分配并逐步合理化,教育和醫療服務的拓展也讓更多的人受益,尤其是對基礎設施的投入、改進以及工業化增強了國家經濟實力,創造了更多的就業機會,原本固化的社會利益群體間的界限不斷松動,社會流動也更趨頻繁。美國學者霍華德·威亞爾達指出:“威權主義政權往往能夠提供秩序、紀律和穩定,而這正是大部分第三世界國家實現發展所需要的……此外,威權主義還能更好地實施建設項目:高速公路、橋梁、大壩、碼頭和工廠——尤其是第三世界國家發展所必需的那些大型基礎設施建設。”[24]62塞繆爾·亨廷頓也認為:“在政治現代化過程中的這些早期階段,軍官在促進現代化和進步方面起了很大的作用。他們向寡頭挑戰,推動社會和經濟改革,推動民族融合,在某種程度上也推動了政治參與的擴大。”[1]185可以說,納賽爾以來的埃及軍人威權政府,在政府和社會運作上顯示出強大的有效性,成為保持政治穩定和社會有效秩序的基石。因此,在國家社會轉型過程中,軍隊作為一支具有較強組織化和機構化的力量,不僅能夠更加有效地動員社會力量,亦能推動國家的憲政民主進程。事實上,軍隊給50年代以來的埃及國家政權提供了支柱和最為重要的權力基礎,并成為埃及社會變遷和政治現代化不可忽視的一股社會力量。

從長時段來看,軍人干政是埃及民族國家構建漫長歷史進程的一個環節,軍人威權統治對埃及憲政發展產生了深刻的影響。縱觀埃及60年間的政治發展歷程,不管是1952年的“七月革命”,抑或是2011年的軍人干政,都是在國家失去統一、公認的權威且沒有對權力更替作出制度化安排的背景之下發生的,軍隊的政治化勢必使得軍人通過壟斷國家權力來維持,繼而拓展軍人集團的特殊利益,導致軍人威權政府在實踐中嚴重依賴武力和鎮壓,嚴密控制媒體,搞秘密的權力斗爭和整肅運動。由于軍人的角色與定位發生翻轉,一舉改變了軍隊與國家的關系,并且隨著軍隊職業化的弱化和政治權力架構上極強的排他性原則,無法有效吸納其他政治力量參政,最終無法培育出合適的權力更替制度體系,從而延緩了政治民主化的進程。

埃及數十年的政治現實表明,權力長期集中于與軍人出身的領導人緊密相連的一個小鏈條上,即家族、部落、地區、政黨或教派。其他潛在的權力中心被整肅或消除,議會往往流于形式,政權機關日益臃腫和官僚化,滋生大量腐敗,政府效率逐年下降。

埃及共和國時代的政治實踐與文武關系的演變,詮釋了軍人是構建現代民族國家和維護國家安全的決定性力量。埃及文官無權在政策上控制軍人,而軍人往往不從屬于民主政權的領導,并時常凌駕于法律原則之上,這種政治傳統與現實從根本上無益于民主的文武關系的構建,意味著未來埃及的政治轉型將始終面臨非民主的文武關系的嚴峻挑戰。

對埃及而言,真正要想避免僵化和高壓下的穩定所暗含的潛在危機,真正要想使社會與政治穩定,關鍵要從埃及歷史與現實出發,通過各方利益群體的和解,努力打破制度變遷過程中軍人干政的路徑依賴怪圈,并切實平衡社會階層與利益群體的訴求(如穆兄會),高度重視經濟增長之下的民生問題、財富分配及社會公正問題(經濟增長固然能增強國家實力,但未必一定導致政治穩定與社會安寧),不斷進行局部調整和漸進改革,矯正和優化政治與經濟制度,讓整個社會能夠始終沿著一個良性循環的發展路徑和軌道前行,從而避免陷入路徑依賴的負效應漩渦。

紀早期埃及穆罕默德·阿里的近代化改革既已彰顯出軍人在阿拉伯國家社會轉型中的地位。可以說,軍人干政與軍人政治是當代阿拉伯國家政治發展的一大特點,軍人在阿拉伯民族國家構建和政治體制演進過程中扮演著舉足輕重的角色。與拉美國家20世紀六七十年代相似,阿拉伯國家作為全球軍事政變的多發地區,似乎“軍人干政明顯地是政治現代化不可分離的一部分”[1]175。埃及雖然不是政變最頻繁和最激烈的國家,但由于它是阿拉伯大國和阿拉伯民族主義的旗手,加之軍人干政后政府結構和內外政策的變化往往會引起區域性乃至全球性的變動。因此,埃及在政治現代化進程中的探索與抉擇,在整個阿拉伯地區都具有代表性意義。

如果從歷史維度探究,二戰后,包括埃及在內的部分阿拉伯國家,頻仍的軍人干政深深植根于當時的國際環境和本國政治與歷史的特異性,由此也決定了該地區國家政治變遷的軌跡和結果。值得注意的是,1952年和2011年兩次事關埃及國家和民族前途命運的軍人干政事件,其緣起與目標各異。1952年軍人干政解決的核心問題是埃及的國家主權和民族獨立;而2011年軍人干政的終極目標是維護埃及國家與社會的穩定,并確保軍人利益與特權地位不受侵犯,這主要是因為積重難返的社會問題如包括貧富分化日趨嚴重、失業率居高不下、物價持續高漲以及政府腐敗加劇等。

從經濟學視角看,時隔60年,埃及之所以再次出現軍人干政事件,源于埃及國家制度變遷中的“路徑依賴”2。制度變遷中的路徑依賴理論的代表人物——美國經濟學家諾斯認為,“人們過去作出的選擇決定了他們現在的選擇”[2]1。中國經濟學家吳敬璉將諾斯路徑依賴理論的核心觀點概括為:“在制度變遷中,同樣存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑,它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化。所以,沿著既定的路徑,經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道,迅速優化;也可能順著原來的錯誤路徑往下滑;弄得不好,它們還會被鎖定在某種無效率的狀態之下。一旦進入了鎖定狀態,要脫身而出就會變得十分困難,往往需要借助外部效應,引入外生變量或依靠政權的變化,才能實現對原有方向的扭轉。”[3]可見制度變遷中的路徑依賴理論極為重視歷史與時間,尤其是偶然性重大歷史事件的重要性,同時強調初始制度選擇對制度長期發展中的自我強化作用。

作為埃及政治現代化進程的轉折點,1952年“七月革命”是“以軍人為代表的現代化社會力量推翻傳統國家政體為目的,從而導致現存體制出現重大轉型的軍事政變”[4]。納賽爾通過軍事政變的暴力方式,建立起高度集權的軍人政治體制,塞繆爾·亨廷頓稱之為“普力奪國家”(Praetorian State)。3由于當時的國際環境和軍人在政治結構中的特殊地位,軍人做出了對埃及國家發展至關重要的一次抉擇,走上了軍人政權的制度變遷路徑。軍人在國家權力這一最重要的政治資源的原初性分配中成為首要受益者,他們不僅在身份上轉型成為軍事和政治精英,而且在行動和思想上成為軍人政權的支持者和辯護者。[5]

 

參考文獻

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注釋:

(1)路徑依賴(Path Dependence)最初是個生物學概念,是指在物種進化過程中,基因的等級序列和偶然性的隨機演變使物種進化產生出多種互不重合與互不干擾的路徑。20世紀80年代美國經濟學家大衛(Paul A. David)、阿瑟(W. Brian Arthur)將路徑依賴概念引入經濟學領域,用來解釋初始選擇路徑對于人類社會發展進程中技術變遷和經濟發展結果的影響。制度變遷中的路徑依賴理論是由新經濟制度學派的代表---美國經濟學家道格拉斯·C.諾斯(Douglass Cecil North)在20世紀90年代提出的。他在《經濟史中的結構與變遷》一書中,通過梳理世界各地區特別是英國與西班牙、北美與南美制度選擇和路徑變遷的形成過程,指出歷史偶然性因素、經濟發展績效差距、制度收益遞增等自我強化機制,導致世界各地區社會經濟的演進產生出多樣化模式。有關路徑依賴理論的源起與發展,參見尹貽梅等《路徑依賴理論研究進展評析》,《外國經濟與管理》2011年第8期。

(2)根據亨廷頓的理論,普力奪國家中的軍隊一般都有干政傾向,有控制政權的潛力。其政治領袖通常來自軍隊,或者是與軍隊有密切關系的群體,而且軍隊在所有政治組織中占據絕對地位。因此,如果沒有軍隊支持,埃及政體也就無法存續。雖然20世紀90年代以來,埃及政治競技場上出現了一些有競爭力的社會力量、群體乃至伊斯蘭政黨,如穆斯林兄弟會及其自由與正義黨,但是軍隊仍然扮演著政體支柱的角色。

(3)阿拉伯工業化組織是一個1975年創立的武器生產聯盟,由埃及、沙特阿拉伯、阿拉伯聯合酋長國以及卡塔爾組成。海灣國家提供10億美元資金,埃及提供人力和基礎設施。詳見Stephen H.Gotowicki,“The Military Egyptian Society”,see in Phebe Marred.,Egyptat the Crossroads:Domestic Stability and Regional Role,National Defense University Press,1999,p.118.

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