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城市化、基礎權力與政治穩定

信息來源: 《政治學研究》2017年03期  責任編輯:政科網作者:謝 岳 葛 陽  發布時間:2018-12-24

摘 要】中國城市化的快速發展在過去30年的時間里給人印象深刻,不過,令人費解的問題是,大多數發展中國家城市化都伴隨著某種程度的政治動蕩,只有中國保持著一定的穩定。我們由國家基礎權力的理論入手,從國家的治理能力、國家對社會的控制范圍以及國家統治的微觀基礎這樣三個維度,來詮釋這個現象,在于,中國的城市化不僅沒有削弱國家的能力,相反,城市化極大地提高了國家的財力。國家財力的提高有助于國家在城市基層社區里有力地推行政策,有助于運用再分配的手段縮小貧富差距。國家基礎權力的作用還來自于權力在城市空間的制度性拓展,將新的社會群體與國家之間建立起特定的政治聯系。國家基礎權力的建設著重于城市弱勢群體利益的維護,無論是在城市新空間的權力擴張,還是在福利上向底層人口傾斜,抑或通過制度建設向城市弱勢群體提供的國家救濟,都是基于基層政治穩定的需要而做出的理性決定。國家基礎權力在上述三個方面產生的總體效應,確保了中國的城市化進程沒有伴生政治動蕩。

關鍵詞】城市化;國家基礎權力;政治穩定

 

一、研究的問題與解釋的工具

城市化是眾多發展中國家實現工業化、促進經濟增長、擺脫貧困的常見的戰略選擇,不過,城市化不可避免地伴隨著一定的社會動蕩和政治的相對不穩定。由于城市化帶來了人口在城市的高度聚集,城市人口集群行動的條件相對于農村人口更加便利,因此,大眾集會造成的社會不穩定的因素就大大增加,在一定的條件下,城市大規模抗議、集會一定程度上沖擊著社會秩序。于是,有學者提出,城市規模越大,城市人口越密集,帶來的政治不穩定的可能性就越高。(1)為了避免城市化可能造成的穩定隱患,發展中國家通常采取“城市偏向”(urban bias)的再分配策略,以此來縮小社會差距和降低社會不滿情緒。(2)但是,跨國的比較研究發現,從長期來看,這種策略卻又削弱了國家城市化的初始目標,誘使更多的農村人口涌向城市,從而進一步提高了人口聚集的密集程度,換句話說,“城市偏向”的政策并沒有降低城市化的威脅。(1)

當代中國的城市化是經濟改革的一個重要組成部分,起步于20世紀80年代,過去20年,是城市化的騰飛階段。令人費解的是,雖然中國城市化進程驚人、城市人口密集度居高不下、基礎設施不斷完善,但是,由城市化帶來的聚集并沒有對政治穩定構成實質性的威脅。在龐大的農村人口越來越順暢地進入城市生活的情況下,城市保持了一定的社會秩序,那些小規模的集會多是追求物質補償的地方區域訴求,既難以形成持續性,更沒有形成跨群體的舉動。(2)對此,我們運用國家基礎權力理論(infrastructural power),從四個維度揭示城市化對政治穩定的積極效應。

國家的基礎權力指的是國家對社會的滲透能力以及在社會當中貫徹政策的能力。(3)這種能力既是現代民族國家不可或缺的,也是現代國家區別于傳統國家的一個重要特征,后者更加依賴于專制的權力(despotic power)。邁克爾·曼的概念性研究在近期得到了拓展。國家基礎權力不僅僅被賦予了新的功能,而且那些權力的再生產機制也被不斷地挖掘出來。除了提供公共安全等傳統的公共產品,通過提升財政能力、加強人口控制等機制,基礎權力對政權的存續和政治穩定發揮著根本性的作用。(4)國家基礎權力首先來自于國家的能力,這種能力不同于韋伯意義上的科層制的能力,而是強調國家對社會的抽取、規制和控制能力。(5)其次,國家的基礎權力來自于國家對人口的控制程度,基礎權力越強大,控制的范圍越廣、越鞏固;國家基礎權力對社會的影響既來自于自身有目的性的努力,也來自于那些非直接目的性的間接行動。(6)再次,基礎權力概念并非將社會對立起來,相反,強調將國家與社會整合起來;基礎權力的力量正是來自于國家有效地維持對社會活動參與者的政治聯系。(7)最后,政治穩定取決于國家在微觀基礎上的影響力,取決于國家在多大程度上將各種細微的矛盾和糾紛的消解。(8)

在回答中國的城市化為什么沒有造成社會動蕩的時候,國家基礎權力相對于其它理論而言,能夠更加恰當地對應上城市化帶來的社會變化;這些變化對國家而言是潛在的政治動蕩因素。

二、城市集聚的財政效應

城市化過程本身就是經濟增長的一個重要引擎,增長來自于資源(如人口、土地、產業聚集等)相對高效率的集中利用。(9)長期以來,我國的城市化幅度滯后于工業化和世界城市化的平均水平,低城市化水平不僅造成了巨大的效率損耗(1),也導致了城鄉收入差距不斷擴大(2)。這種低水平的城市化的問題在過去30年里得到了逐步的改善,城市規模不斷擴大,人口不斷增加。城市化本身對國家財政能力的提升,具有直接的正面效果。

城市化的第一個積極方面在于,通過資源的集聚,能夠帶來經濟繁榮,因為城市化伴隨著人口密度的增加,投資的增加,產業集中,更大規模的消費,等等。推進城市化、實現工業化的一個重要手段是改變行政區劃,以此來擴大城市規模。從1980至1997年,擴大城市規模的行政辦法是“撤縣設市”,全國總共新設立了縣級市的數目由1980年的110個增加到1996年高峰時的445個。(3)不過,經濟學家指出,這個政策并沒有實現促進城市化和工業化的預期目標,到了1997年末,基本不再執行了。(4)1998年之后,“撤縣設區”的政策代替了“撤縣設市”的辦法,總的趨勢是,縣級行政單位(縣級市、縣、自治縣)在逐漸減少,市轄區(縣級)的行政單位在逐漸增加。2002年,全國共有縣級行政單位2030個,到了2014年,這個數量減少到1957個;相應地,2002年和2014年,全國共有市轄區分別為830個和857個,總共增加了27個。(5)

“撤縣設區”打破了原有的行政界限,在城市規劃、產業布局和基礎設施等方面實現統一決策。經濟學家發現:“撤縣設區”的基本目標是促進我國城市人口的集聚;“撤縣設區”促進了人口在本縣(區)和省外人口遷移的顯著變動,這樣推動了本縣(區)內人口的城鎮化和農村勞動力的跨省遷移;市場潛力越大,經濟發展潛力越大,“撤縣設區”帶來的人口增長效應就越高。(6)“撤縣設區”之所以能夠帶來人口集聚效應,大致有三個方面的原因:首先,“撤縣設區”后,縣區之間的市場融合、行政壁壘和資源分配等問題可以得到改善,政府效率提高和區域市場融合促進了城市企業生產率的提升;其次,區域市場的融合和城市規模的擴大通過分享、匹配和學習三個機制產生集聚經濟,提高了企業的生產率;最后,城市生產率的提升推動企業的擴張和新企業的創生,并促進當地就業率的上升,最終形成人口集聚。(7)

城市規模的擴大反映在建設土地的使用上,而土地使用的偏好反映了城市化對于工業建設和房地產市場的引領。1988年,國有土地使用權的有償轉讓被寫進了新修訂的憲法,為后來城市化的發展提供了法律條件,為土地市場化提供了保障,同時解決了工業生產、住宅建設、交通等基礎設施用地瓶頸問題。建設用地的大規模使用,在20世紀90年代后期明顯增長。在表1中,國有建設用地量在2004至2015年期間,不僅投入的總量在不斷增加,而且這些新增加的土地提供(部分來自于農業耕地)絕大多數優先用于工業投資、房地產住宅和交通基礎設施項目。工業用地在所提供的土地總量中從2004至2007年之間所占比重較大,達到40%以上,隨后保持在21%~35%之間;房地產和住宅用地量比較穩定,波動較小,但總體上保持一個相對大的用地總量;基礎設施的用地量總體比重較高,但是,不同于工業用地,基礎設施用地在不斷增加,2014、2015年,工業用地與建設用地比重甚至超過了50%。建設用地的使用偏好不僅滿足了工業化的需求,滿足了城市生活的消費需求,也直接地產生了經濟效益。雖然已有的數據難以說明建設用地對工業發展的貢獻率,但是表1中的每年建設用地使用權的出讓收入還是能夠有力地說明,以土地為指標的城市規模的擴大所帶來的財政收益:土地供應量年平均增長率為6.47%,而土地出讓收入的年平均增長率高達15.87%。

 

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表1 2004~2015年全國建設用地年度供應量、用途構成與出讓收入

數據來源:2004~2015年的《中國國土資源公報》;2004至2009年的土地銷售收入數據參考2005~2010年的《中國國土資源統計年鑒》。

土地與住房市場的形成以及1994年分稅制改革,為地方財政收入的大發展創造了極好的機會,土地出讓收入對地方政府的財政增長做出了很大貢獻。如圖1所示,財政收入與土地出讓金收入總體而言保持了增長的趨勢,而且,從2003年開始,土地出讓金對財政收入的貢獻率始終保持著較高的比例,截止到2014年,年平均貢獻率達到48.56%。2002年,全國地方政府土地出讓金總收入為2420億元,而2013年,出讓金的規模飆升到近40000億元,增幅接近20倍。在很大程度上,地方財政的大幅度增長得益于城市化,而財政的增長反過來又促進了城市化的進程。

 

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圖1 2002~2014年地方政府財政收入的基本構成

數據來源:地方政府土地出讓收入來自于國土資源部發布的2002~2014年的《中國國土資源公報》;地方政府財政總收入來自于2003~2015年的《中國統計年鑒》。

土地供應的增加所產生的經濟效應,還可以通過房地產市場的繁榮得到證實。從表2可以發現,從2005至2014年,國家對城市房地產用地保持了穩中有降的調控政策,用地總量適中;房地產用地的價格在逐年增長,在建設用地轉讓收入中所占比例較高,貢獻率較大,年平均達到35.96%;房地產對建設用地轉讓收入的貢獻率緩慢降低,從2005年的59.38%降低到2014年的29.51%。房地產市場的繁榮一方面反映了城市人口規模的擴大,另一方面也反映了人們的對住房的消費需求在增加。 

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 表2 2005~2014年房地產用地對土地收入的貢獻率

數據來源:《中國統計年鑒》,2006~2015年版。

從上述數據中,我們可以很清楚地發現,在城市規模不斷擴大的過程中,各級政府從城市化當中得到的經濟收益是顯著增加的。

三、在城市新空間嵌入國家元素

社會是否穩定取決于一個基本的條件,那就是,國家對社會的控制能力,包括新興的空間和新出現的人群的控制;凡是國家組織難以覆蓋的角落,往往成為社會不穩定滋生的土壤。(1)改革開放不僅僅是一項經濟改革,也是一項完善社會的系統工程。在社會主義市場經濟的前提下,城市的社會結構和居住模式發生了巨大的變化。在80年代,城市人口主要由“單位”分配福利性住房,居住格局也通常以“單位”為單元,在工作背景、社會地位以及其它階層特質方面,居民的同質性很高;人口管理的大部分職能由“單位”代管。(2)

到了上世紀90年代中后期,城市國有企業的轉制以及單位觀念的逐漸弱化,計劃經濟下的“單位”逐漸停止了對城市職工的福利性分配房屋,已有的“單位”房屋在職工上繳一部分款項之后,轉變為個人擁有的產權房,稱之為“售后公房”;隨著“單位人”轉變為“社會人”,“售后公房”也逐漸從“單位”管理向社會管理轉變,直至實行屬地化管理。(3)在土地市場以及商品房市場形成之后,經濟條件較好的城市人口出于改善居住條件的目的,而購買品質更為優越的商品房。這些擁有私人產權的商品房實行封閉式管理,居民來源和背景異質性很強,流動性大,房屋居住狀況復雜(自住或出租)。這種居住小區被稱為“商品房住宅”。在大城市中,“售后公房”與“商品房”是住宅構成的主體,大多數人口居住在這兩類房屋當中。(1)在表3中,無論是東部超大城市的北京、上海,還是中西部大城市武漢、昆明和西安,在房屋市場化改革之后,大多數城市居民(擁有本地戶籍)居住在擁有私人產權的兩類房屋中,其中,廣州的商品房比例最高(57.2%),北京的售后公房比例最高(42.1%)。

 

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表3 2012年全國主要城市居民擁有“售后公房”與“商品房”的百分比

數據來源:參考以上各個城市2013年出版的統計年鑒。

房屋產權私人化創造了新的城市空間和新興人群的形成,從而為新型階層的集體行動創造了制度條件。(2)在私人的城市空間,個人產權與公共利益等問題成為社會矛盾的一個焦點。在90年代初期,由于房屋市場化剛剛起步,有關房屋產權的相關制度沒能及時跟進,物業管理服務也很匱乏,例如,1994年,只有10%的小區提供物業管理的服務。(3)當住宅小區物業管理制度化之后,物業管理公司迅速地發展起來,它們的出現滿足了住宅市場的服務需求。不過,房屋的私人特性導致新居民經常利用法律來捍衛自己的財產權。(4)業主們常常會因為付費的物業管理得不到相應水平的服務而產生不滿;他們也會因為房屋開發商不遵守合同而采取集體抵制;涉及到環境污染問題,業主們還會采取跨小區的聯合行動。(5)房屋產權的私人化還帶來了人們權力自主要求的提高,業主們不僅按照自己的喜好來選擇生活方式,而且具備了抵制國家動員的條件和能力;在許多城市社區,這種自主權有時會演變為落實國家政策的障礙;相對于其他群體,中產階層的行為表現得更加不配合。(6)

如何讓城市新成員在新的居住空間中既能保障自己的權益又能維持社區的和諧,是國家面臨的一項新任務。國家迫切地需要將自己的力量滲透到新的空間和新的人群。國家在城市基層社區的滲透,是通過安排一套制度來實現的。2003年9月1日,國務院通過的《物業管理規定》在全國范圍內實施。這個制度賦予了房屋業主的自治權,社區里的公共事務實行自我管理。業主的自治通過直接民主的方式實施:全體業主組成業主大會,討論、決定業主的各項重大事項,如選聘、解聘物業管理機構;業主大會選舉產生業主委員會,負責全體業主的日常工作;業主委員會代表全體業主,監督物業管理企業的合同履行情況。業主自治不僅能夠減輕政府的治理成本,而且還能夠培養提升居民的自我管理的能力與公共參與意識。(1)

業主自治的制度設計嵌入了市場機制。考慮到物業管理是城市社區的核心內容,國家在推行這套制度的過程中,強調居民區以業養業,通過居民自籌和小區公共收益,在市場上購買更好的物業服務,以便滿足不同層次的社會需求。政府規定,小區的物業管理費、停車費以及其它收入歸業主管委會自我管理和自我經營。結余部分屬于全體業主所有,不足部分由業主協商籌集;業主大會根據業主的經濟能力和服務需求,決定選聘什么樣的物業公司,簽訂承包合同。物業管理的市場化機制適應了小區業主不同的購買能力和多樣化的服務需求,從而避免了由政府大包大攬帶來的服務單一、效率低下的問題。讓城市業主自我管理,同時利用市場機制提供較好的物業管理服務,容易在城市中產階層當中建立起更高的政治認同。(2)

業主自治的制度設計賦予了政府的規制功能。正如前文所提及,城市中產階層具有更強的社會秩序的沖擊力,如果業主自治制度的設計忽略了國家的規制作用,業主的行動有可能超出居住的范圍。在業主自治的制度要素中,區/縣政府的房管部門扮演著對業委會和業主大會管理和監督的角色,既有權決定它們做出的決定是否有效,又有權決定選舉產生的業委會是否合法。政府的規制作用還體現在,業主大會和業委會的活動范圍,即必須與物業管理相關。筆者在上海的調研中發現,部分業主大會和業委會誤讀了業主自治的權限,根據自己的理解修改業主大會和業委會的議事規則和議事章程,或者擴大業委會主任的個人權力,或者授予業委會委員更多的權力,等等。這些案例在實踐當中大多都被當地政府勸阻和糾正。

在業主自治的制度當中,居委會被賦予了聯系國家與城市新居民的“傳送帶”與“潤滑劑”的功能。2000年前后,居委會在城市治理當中的作用得到重新重視和強化,過去許多由單位執行的功能開始向居委會轉移,如社區治安、養老服務、扶貧救助等。(3)在規范層面上,居委會負責對業委會工作的指導和監督;在實踐層面上,業委會的工作離不開居委會的支持。(4)居委會對業委會的作用首先表現在,物色可靠的業委會成員,向政府推薦這些人選。居委會挑選委員會成員的一個重要標準就是,這些候選人是否是中共黨員;同時,居委會干部也會把學歷、工作經歷、人品等因素考慮在內,確保業委會成員當選之后能夠真正甘心為業主服務,不謀私心,顧全大局。(5)居委會在小區內部的動員依靠兩部分力量:一是,退休業主黨員組成的黨組織;二是,居委會在居民樓中建立的樓組長網絡。上述兩個群體的力量在居委會指導業委會工作的過程中,扮演著舉足輕重的角色,既是志愿者的“儲備庫”,又是黨和政府在基層社區的依靠力量,更重要的是,他們在很大程度上是居委會指導業委會選舉結果的重要保障。(6)

由于新的業主文化素質和維權意識較高,“協商民主”成為居委會處理業主維權行動的有效形式。(1)居委會解決矛盾的常見做法是將矛盾處理過程盡量公開,由居委會牽頭將當事人、業委會、街道政府和區/縣房管部門找到一起,面對面地陳述案情,多方討論,最后拿出一個大家都能接受的方案。居委會還利用多種手段向全體業主提供知情的機會,動員業主們對社區事務展開充分討論,減少矛盾。“協商民主”的形式不僅減少了矛盾,也塑造了業主維權的參與模式:一方面,業主維權更多地依靠居委會這個政府與居民之間的“傳送帶”作用,將不滿情緒和訴求有序地通過居委會向上報告;另一方面,業主為維權當中逐漸地學會了如何在維持社會和諧的大前提下來滿足個體的要求。(2)

四、共享城市繁榮:國家目標

盡管“城市偏向”的政策由于資源聚集而有利于城市的經濟繁榮,不過,如果國家(如非洲和南美洲的部分國家)缺乏有效的干預,城市化勢必會帶來社會不平等問題,從而為政治不穩定“埋下了伏筆”。(3)事實上,自從20世紀80年代開始,我國的城市化就吸取了其他發展中國家的經驗教訓,借助于國家的力量,采取“去城市偏向”的政策,運用再分配等手段,將城鄉、貧富差距控制在相對合理的水平,有效地降低了不平等對政治秩序的潛在壓力。(4)“去城市偏向”政策體現在:一是,實施大都市的郊區化政策,為貧困人口和流動人口提供均等的城市公共服務;二是,在農村地區推行小型城鎮化政策,既減輕大都市的人口壓力,又可以讓更多的農民分享城市生活;三是,在城市貧困人口和農村人口中間建立起基本社會保障制度,縮小人口之間的貧富差距,降低貧困人口在市場競爭中的社會風險。

大都市的郊區化政策在改革開放的初始階段就開始執行了。郊區化政策的目的一方面是為了拓展工業化的發展空間、實現產業的合理布局,另一方面也是為了避免過于擁擠的物理空間而產生的種種“城市病”。大都市的郊區化意味著,中心城區的人口密度逐年下降,近郊和遠郊區的人口密度逐年增加。城市人口不斷地遷入郊區,受到幾個重要因素的影響:首先,郊區化是經濟增長的一個重要動力,產業向郊區遷移既有利于工業發展,又帶動了人口的流動;其次,吸引人口向郊區流動的一個基本條件是加大對近遠郊地區基礎設施建設的投入,縮短郊區與中心城區的差距;再次,培育充足的住宅市場,以便滿足人口遷移的居住需求;最后,人口郊區化政策還依賴于戶籍制度的改革,允許郊區農民轉變為市民,同時,允許外來人口享有當地市民同等的戶籍待遇。

上海是實施大都市郊區化政策的一個典型。20世紀90年代以來,上海人口變化顯著,中心城區擴大,人口密度顯著下降,中心城核心區人口絕對數量減少,中心城邊緣區和郊區人口大量涌入。在1990至2004年期間,上海中心城核心區人口凈減少60.97萬人,減少了23.01%;中心城邊緣區和近郊區分別增加了50.55萬人和94.26萬人,增加幅度達到13.86%和31.01%。(1)上海人口變動的郊區化趨勢來自于經濟因素的巨大推力,其中,人均GDP的增長、城市基礎設施投資和住宅投資的快速增長扮演了關鍵角色。(2)上海的郊區化政策使得農業人口的數量逐年減少、非農業人口逐年增加,非農人口占總人口的比例逐年提高,從1978年的58.7%上升到2011年的89.3%(見表4)。農業人口轉變為非農人口意味著,原來因戶籍制而造成的人口之間福利差別消失了,身份不平等的問題得到了解決。(3)

 

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 表4 1978~2011年上海市農業、非農人口變化趨勢

數據來源:《上海統計年鑒》,2012版。

縮小城鄉之間的差距還體現在國家在農村地區推行的小型城鎮化政策。在過去十多年里,通過合并和撤銷農村行政建制、實行城鎮行政建制,調整行政區劃,越來越多的農民遷入到規模較小但基礎設施較好的城鎮,既增加了就業機會,又改善了生活條件。在小型城鎮化的建設過程中,鄉鎮和行政村的數量明顯減少:1996年,全國鄉鎮數量為45484個,到了2013年,減少到了32929個(見圖2)。基層自治組織的變化反映了小型城鎮化的發展趨勢,2005年以來,農民自我管理的組織(村委會)逐年減少,而城鎮居民自我管理的組織(居委會)則逐年增加:2005年,全國村委會總數高達62.9萬,2014年,減少至58.5萬;2005年,全國城鎮居委會總數為79947個,2014年,增加至96693個(見圖3)。鄉鎮和行政村數量的減少,目的是擴大縣級和縣級以下城鎮的規模,發揮居住的聚散效應;村委會減少和居委會顯著增加的趨勢表明,越來越多的農民從散居的村莊,遷入到城鎮居住和就業。

 

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圖2 1996~2013年全國鎮村數量變化趨勢

數據來源:《中國統計年鑒》,1997、2001、2003、2005~2014版本。

 

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圖3 2005~2014年全國居委會、村委會的變化趨勢

數據來源:中華人民共和國民政部發布的2014年《社會服務發展統計公報》。

通過轉移支付等財政手段,國家在城市和農村的貧困人口中間逐步建立起較為完善的基本社會保障制度,確保他們的基本生活水平,縮短城鄉差別。自20世紀90年代中期以來,在大量國有企業工人下崗而面臨的生活困境的背景之下,各個地區先后推出了最低生活保障制度,政府提供的生活保障金水平逐年提高。截至2014年底,全國共有城市低保對象1877萬人,而2001年只有1170.7萬人,增幅達160%以上;在農村,2001年只有304.6萬人享受最低生活保障補貼,但是,到了2014年,5207.2萬人納入低保范疇,增長了17.1倍(見圖4)。另一方面,無論是城市人口還是農村人口,他們的最低生活保障的標準都在逐年提高。2008年,全國各級政府用于城市最低生活保障的投資達393.4億元,人均生活保障金205.3元/月,到了2014年,全年各級財政共支出城市低保資金721.7億元,低保人均411元/月;在農村,2008年,全國各級政府總共投入了228.7億元用于農民的最低生活保障,人均82.3元/月,2014年,各級財政共支出農村低保資金870.3億元,人均補助129元/月。(1)

城鎮居民基本醫療保險制度和農村新型合作醫療基金制度的建立既是城市化的一項重要內容,也是城市與農村公共服務的重要舉措。此項制度的建立總體而言,覆蓋的人員越來越廣,支出的標準愈來愈高,政府投入的數量也越來越多。在城鎮,那些沒有就業的人口享受了政府不斷完善的醫療福利。2007年,城鎮居民共有4291萬人享受基本醫療保險制度,到了2011年,這個人數增加到22066萬人;在農村,2004年,全國只有333個縣/區試點新型農村合作醫療制度,共有8000萬人被納入到醫療救助的范圍,但是,到了2011年,全國共有2637個縣/區開展新型合作醫療制度,參保人數高達8億3千多萬,是2004年的10倍。(2)在大幅度提高醫療保險覆蓋范圍的背景之下,政府逐年增加財政開支是一個重要基礎。僅僅就民政醫療救助為例。2008年,全年醫療救助支出68億元,其中,資助參加新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險資金11億元、大病救助資金48.8億元,年人均資助參合水平20.7元和參保水平60.5元。(1)2014年,政府支出醫療救助資金252.6億元,其中,資助參保參合48.4億元、住院救助204.2億元,資助參合參保分別達到年人均72元和186元。(2)


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圖4 2001~2014年全國城市與農村享受最低生活保障的人口數量

數據來源:2001~2009年《社會民政事業發展統計公報》、2010~2014年《社會服務發展統計公報》。

五、城市秩序的整體治理

由于人口流動的加劇、利益訴求的變化以及價值觀念的轉變,城市化不可避免地會伴隨著各種各樣的社會矛盾;盡管絕大多數矛盾屬于人民內部矛盾,不過,少數社會矛盾在一定條件下會演變成為群體性事件,在一定程度上困擾著城市的公共生活和社會秩序。對于城市社會秩序的治理,早在20世紀80年代初期,中央初步提出,通過實施社會治安綜合治理,建立新型有效的社會控制體系,以應對社會轉型帶來的社會失序的問題。經過三十多年的創新與實踐,綜合治理的政策內涵得到了不斷豐富,政策體系的合理性顯著提升,維護社會穩定的能力也因此得到極大地提高。社會治安綜合治理是一種整體治理,強調系統性、協調性、基層性。以社會治安綜合治理為主要政策的城市整體治理,從根本上講,政策的良好績效取決于三大關鍵機制的有效運轉。

第一個關鍵機制是,政府在城市社區向下延伸公共安全職能機構,擴大管理的范圍,提升國家對城市人口的管理水平。職能部門的向下延伸集中地反映在警察部門和法院的結構與職能的變化上面。對于警察機關來說,城市公共場所的治安巡邏與社區警務是變化的主要形式與內容。(3)

1993年,為了改變警察在辦公室坐等事情發生的被動執勤的弊端,公安部要求所有大城市成立治安巡邏隊伍,開始在街道上巡邏。承擔街道巡邏任務的警力不再是交巡警各自為政,而是由交巡警合一構成的隊伍。這個合一的機構設置在市、縣(區)一級的公安機關,多數地方稱為巡邏大隊,巡邏大隊下設若干個巡邏中隊,規模不等。在街面上,參與巡邏任務的隊伍還包括公安內部的其他警種,除了巡警之外,特警和刑警是另外兩支重要的力量,前者主要負責處置緊急治安事件,例如,群體性事件,而后者負責日常的刑事案件的偵查和調查。2002年起,北京市將參與街面治安巡邏防范的專業民警、派出所治安民警、派出所社區民警、武警、交警、保安員、聯防員、協管員等七種力量統一納入巡邏防控網絡,初步形成了以巡邏業務主管部門為龍頭,以派出所巡邏民警為主體,以派出所社區民警為基礎,以社會治安輔助力量為補充,與交警、武警緊密結合、協同作戰的動態巡邏控制網絡。(1)

街道巡邏與防控只是涉及到治安預防的“線”上的事情,而社區警務則關系到治安預防的“點”與“面”,它是國家精心設計的防控系統的重要一環。自1997年以來,公安部強化了基層派出所的功能,推行社區警務工作,將派出所的功能向防范、管理與群眾工作轉移。(2)各級城市政府以派出所為中心,對基層警務工作進行改革,建立了大量的組織與制度,動員越來越多的人參與到基層的治安防范工作當中。不同于街道巡邏,社區警務不僅要從事社區內的治安巡邏,更重要的是,需要更大的精力進行治安的排查。為此,社區警務的改革強調三個方面的變化:一是,賦予派出所在轄區內治安巡邏的功能;二是,在城市社區建立各種警務室;三是,在基層社區派出大量的警察,從事治安巡查工作。(3)

2006年以來,公安部在全國公安系統中推行了為期三年的“抓基層、打基礎、苦練基本功”的“三基工程”,工程的基本目標是精簡機關、充實基層、下層警力。一項重要決定是,在派出所內部,公安機關增設了巡警編制,以確保有專人負責治安巡邏任務。派出所巡警主要負責派出所轄區內主次干道、公共復雜地區、治安秩序混亂場所等的巡防工作。為了提高社區警務的效率與能力,2006年9月,公安部下發了《關于實施社區與農村警務戰略的決定》(下稱《決定》)。《決定》要求,各級公安機關在城市社區建立警務室。《決定》將“巡邏守護”定義為社區警務室的重要職能。警務室的建立遵循以下原則:“在城市,原則上以社區為單位劃分警務區。對于規模較小、治安平穩的警務區,實行一區一警,并以相鄰警務區聯勤的形式,加強協作配合;對于規模較大、治安復雜的警務區,實行一區多警”,“有條件的地方,特別是對于城鎮化水平比較高、治安復雜的地區,可以實行一區多警。”除了“巡邏守護”之外,社區民警還要從事治安形勢的“走訪調查”工作,“走進社區,深入機關、學校、企事業單位和居民家中,詳細登記、了解實有人口、行業場所、出租房屋等情況;組建信息員,建立群眾性情報信息網絡;掌握重點人員的現實表現與動態;對發案的單位、居民進行回訪,了解最新線索,征求意見和建議。”(4)

法院的設置在城市基層向下延伸,在原則上和功能上都類似于公安機關,既強調司法工作的主動性,又突出基層工作的重要性。在現有的司法體系結構中,法院或法庭向下只設置到城市的街道一級。這些基層司法機構通常只有幾名辦案法官,而管轄的人口卻數量眾多。大量的社會矛盾由于司法能力的不足而游離在國家的控制之外,有些矛盾經過長時間地累積而演變升級為社會沖突。在“司法為民”的大背景之下,司法機構向下延伸的目的就是要解決基層社會控制薄弱的問題。全國性的司法擴張從2009年開始。基層法院的主要做法是,在城市社區派駐法官,設立法官工作室,采取“一個社區,一個法官”的模式。例如,2012年,陜西省在短短三個月之內,在1988個城市社區設立法官工作室14855個。(1)下派法官、設立社區法官工作室對于化解矛盾、防止矛盾升級,具有十分重要的價值,因為“從司法實踐看,有不少民間矛盾之所以從小到大、最終發展成矛盾激化的人命案,關鍵是在矛盾伊始沒有得到及時化解,而‘法官工作室’設到老百姓身邊,有了問題和矛盾,老百姓一抬腿的工夫就能找法官說事兒,即使發生了有激化苗頭的事件,法官也是一抬腿的工夫就能趕到,從而贏得化解民間矛盾的最佳時機。”(2)

第二個關鍵機制是,在城市社區,國家建立起專門的社會矛盾化解機構。在過去,由于部門分散、權屬職責不清等結構性問題,政府處理社會矛盾的效率普遍不高,導致人民群眾的訴求無處申訴、無法申訴的難題。結果,周期性上訪和群體性事件也成為困擾各級政府的一大難題。針對這種情況,國家嘗試在基層政府建立專門負責接收與處理社會矛盾的機構,將這種機構的工作目標定位在及時化解社會矛盾上面。因此,在實踐當中,這種專門機構通常存在兩種設置模式,一個是“大調解”模式,另一個則是以法院為中心的“三調聯動”模式(見圖5)。兩種模式的共同特點包括:以調解的方式化解社會矛盾;將人民調解、行政調解與司法調解合并在一起;資源共享,既分工又協作。

“大調解”的模式最早由江蘇省南通市試行,2007年之后,在全國各地被普遍地推廣。在“大調解”的模式下,縣/區政法委、綜治委牽頭建立工作平臺。盡管各地工作平臺的名稱不同,例如,社會矛盾調解處理中心(江蘇)、社會治安綜合治理服務中心(上海),但是,工作平臺一般由司法局牽頭(江蘇、上海),少數地方由信訪局牽頭(河南),并且在街道設立分支機構。在“三調聯動”模式下,各級縣/區法院都成立了訴訟調解對接中心,中心隸屬于法院,不設立分支機構。在黨委領導下,相關行政部門,特別是尖銳矛盾頻發的領域(例如,交通、消費、征地、拆遷、醫療、環保等),以及司法行政領導下的人民調解組織,在訴調對接中心派出專門的調解人員,“同堂會診”,就地解決。

第三個關鍵機制是,在社會矛盾治理機構之間建立起更加緊密而有效的協作關系。整體性治理(holistic governance)理論特別強調政府部門之間的協同行動,只有這樣,政府才有可能提供一站式與可持續的公共服務。(3)在社會矛盾專業機構的設置當中,國家考慮到部門協同的重要性,對相關機構的權力關系予以制度化。在圖5中,大調解模式與三調聯動模式都具有協同調解的職能。在這種職能的實施中,法院、司法行政機關、地方政府以及有關機構組織能夠致力于通過分工與協調,建構一個多元化的糾紛解決機制,發揮人民調解、司法調解、行政調解以及社會調解的綜合優勢。(4)

制度化的協作機制集中地反映在法院與人民調解組織和行政部門之間的關系變化上面。考慮到由于調解協議對當事人沒有多少約束力而導致人民調解效力低下的問題,2009年,最高人民法院在全國范圍內允許基層法院行使一項新的功能,即對通過人民調解達成的協議,進行司法確認,提高人民調解的法律效力和權威,明確了人民調解協議具有民事合同的性質和法律約束力。(5)2010年,這個功能被寫進了《人民調解法》。該法第33條規定,“人民法院依法確認調解協議有效,一方當事人拒絕履行或者未全部履行的,對方當事人可以向人民法院申請強制執行。”僅僅在2014年,全國法院依照當事人申請司法確認的人民調解協議16.1萬余件,占達成調解協議案件總數的1.8%。(1)法院行使司法確認權一方面提高了人民調解的解糾能力,另一方面,也減輕了法院的辦案負擔。

 

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圖5 社會矛盾化解機構的兩大模式及其工作機制

注:“大調解”模式和“三調聯動”模式分別整理自中共中央綜合治理委員會等《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》(2011年)和最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(2009)。

由行政機關居間調解的矛盾糾紛,也常常因為雙方不履行已經達成的協議而使得矛盾持續,有些矛盾還會常常進入司法領域,有的甚至出現沖突升級的現象。為了避免類似于人民調解因權威不足而帶來的調解能力低下的困境,最高人民法院采取了同樣的辦法,規定:由行政機關作出的調解協議,如果雙方同意并認可,法院也支持這種協議具有民事合同效力,并且,如果涉及的是經濟糾紛,雙方達成的行政調解協議,當事人還可以憑借此協議,向法院申請強制執行。(2)

法院與行政機關和人民調解組織之間的協作關系還采取委托調解的形式,也就是說,法院會對那些案情簡單、事實清楚的案件,授權給行政調解、人民調解甚至社會專業調解組織。委托調解一大優勢是,糾紛化解的效率被大大提高了。2009年,浙江省余杭區法院,全省第一個實行委托調解的基層法院,共向人民調解組織委托了2484件糾紛,平均結案時間只有3.3天,大大地縮短了辦案周期。(1)委托調解的另一大優勢還在于能夠發揮社會和諧的功能。相對于法院訴訟或司法調解,社會調解機構具有非對抗性、常識性、協商性的優勢,能夠發揮心理治療、協調人際關系等功能。(2)

六、結束語

在一個人口龐大、工業化基礎較為薄弱的大國推行快速的、大規模的城市化,是一項亙古未有的社會實踐,這項兼具政治、經濟和社會發展等多重目標的實驗不僅成功地實現了城市化,而且確保了政治與社會的平穩。中國的城市化案例挑戰了一個經典的政治學命題:發展中國家在城市化過程中政治社會不穩定厄運的同生,大規模的抗議綿延不絕,以至于政權的解體崩潰。

從國家的治理能力、國家對社會的控制范圍以及國家統治的微觀基礎三個維度,詮釋我國的城市化為什么能夠維持政治社會穩定。不同于其他國家,中國城市化對于國家能力特別是財政能力發揮了十分積極的影響,提高而不是削弱了國家的財政能力。國家財政能力的增強會直接影響到國家其它的能力。影響到政治社會穩定的另一個重要因素是社會的離心化,一旦國家被新生長的空間和人口隔離在外,國家政策就難以有效地在該社會一定區域內得到貫徹,社會就會萌生政治不穩定的因素。中國城市化的動力主要來自于那些已經積累了一定財富的中產階層,經濟自主能力的提升促進了中產階層的獨立性、權利意識與行動能力的提升。城市中產階層之所以表現出很高的政治支持熱情,離不開國家所付出的政治努力,其中,允許中產階層的自我管理以及向城市人口提供及時有效的化解社會矛盾的公共服務,起到了重要作用。中國在以較低政治成本成功推行城市化政策的另一個經驗,來自于國家將基礎權力的獲得與鞏固建立在對基層社會的政治建設之上。無論是國家在城市新空間的權力擴張,還是在福利上向底層人口傾斜,抑或通過制度建設向城市弱勢群體提供的國家救濟,都是基于國家關于政治穩定的重要性而做出的理性決定。

 

注釋:

(1)Jeremy Wallace,“Cities,redistribution,and authoritarian regime survival”,The Journal of Politics,Vol.75,No.3,2013.

(2)Robert Bates,Markets and States in Tropical Africa. Berkeley:University of California Press,1981.

(3)Jeremy Wallace,“Cities,redistribution,and authoritarian regime survival”,The Journal of Politics,Vol.75,No.3,2013.

(4)Elizabeth J. Perry,“Permanent Rebellion? Continuities and Discontinuities in Chinese Protest”,in Kevin O'Brien(eds.)Popular Protest in China,Cambridge,Mass.:Harvard University Press,2008,pp.205~215.

(5)Michael Mann,“The autonomous power of the state:itsorigins,mechanisms and results”,European journal of sociology,Vol.25,No.2,1984.

(6)Dan Slater and Sofia Fenner,“State Power and Staying Power:Infrastructural Mechanisms and Authoritarian Durability”,Journal of International Affairs,2011.

(7)Hillel Soifer and Matthias Vomhau,“Un packing the strength of the state:The utility of state in frastructural power”,Studies in Comparative International Development,Vol.43,No.3,2008.

(8)Hillel Soifer,“State in frastructural power:Approaches to conceptualization and measurement”,Studies in Comparative International Development,Vol.43,No.3,2008.

(9)Ching Kwan Lee and Yong hong Zhang,“The Power of Instability:Unraveling the Micro foundations of Bargained Authoritarianism in China”,American Journal of Sociology,Vol.118,No.6,2013.

(10)James C. Davis and J. Vernon Henderson,“Evidence on the political economy of the urbanization process”,Journal of urban economics,Vol.53,No.1,2003.

(11)Chun-Chung Au and J. Vernon Henderson,“Are Chinese cities too small?”,The Review of Economic Studies,Vol.73,No.3,2006.

(12)Dennis Tao Yang and Fang Ca,I “The political economy of China's rural-urban divide”,How far across the River,2003.

(13)國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部課題組編:《我國縣級城市的發展》,中國社會科學網,2013年12月23日,http://www.cssn.cn/dybg/gqdy_jj/201312/t20131223_921117.shtml,2016年6月5日。

(14)Shenggen Fan,Lixing Li,and Xiaobo Zhang,“Challenges of creating cities in China:Lessons from a short-lived county-to-city up grading policy,”Journal of Comparative Economics,Vol.40,No.3,2012.

(15)中華人民共和國國家統計局編:《中國統計年鑒》,中國統計年鑒出版社,2003、2014年版。

(16)(7)唐為,王媛:《行政區劃調整與人口城市化:來自撤縣設區的經驗證據》,《經濟研究》,2015年第9期。

(17)Vivienne Shue,There achof the state:sketches of the Chinese body politic,Stanford University Press,1990,pp.73~122.

(18)Andrew G.Walder,Communistneo-traditionalism:Work and authority in Chinese industry,University of California Press,1988.

(19)Min Zhou and John R.Logan,“Market Transition and the Commodification of Housing in Urban China,”International Journal of Urban and Regional Research,Vol.20,No.3,1996.

(20)例如,2012年,上海每百戶居民中38.7戶的居民居住在“售后公房”當中,42.7戶居住在“商品房”當中---參見上海統計局主編的《上海統計年鑒》,中國統計年鑒出版社,2013年版。

(21)Chris Pickvance,“Environmental and Housing Movements in Cities After Socialism:The Cases of Budapest and Moscow”,in Gregory And rusz,et al(edited)Cities after Socialism,Blackwell Publishers,1996.

(22)Ya Ping Wang and Alan Murie,“Commercial housing development in urban China.”Urban Studies,Vol.36,No.9,1999.

(23)Li Zhang,In Search of Paradise:Middle-Class Living in a Metrapolis. Ithaca,NY.:Cornell University Press,2010.

(24)Yongshun Ca,I “China's moderate middleclass:the case of homeowners' resistance,”Asian Survey,Vol.45,No.5,2005;Benjamin L Read,“Democratizing the neighbourhood? Newprivate housing and home-ownerself-organization in urban China,”The China Journal,No.49,2003.

(25)Jeffrey N.Wasserstrom,“Middle-class mobilization,”Journal of Democracy,Vol.20,No.3,2009.

(26)Li Zhang,In Search of Paradise:Middle-Class Living in a Metrapolis,p.19;Chen Jie and Chun long Lu,“Social Capital in Urban China:Attitudinal and Behavioral Effects on Grassroots Self-Government”,Social Science Quarterly,Vol.88,No.2,2007.

(27)Luigi Tomba,The Government Next Door:Neighborhood Politics in Urban China. Ithaca,NY.:Cornell University Press,2014,p.60.

(28)Benjamin L Read,“Revitalizing the state's urban‘nervetips’”,The China Quarterly,No.163,2000.

(29)于顯洋:《城市社區管理與自治組織的發展》,《浙江學刊》,2002年第2期。

(30)對某位居委會書記的訪談,2016年5月6日,上海。

(31)Thomas Heberer and Christian G9bel,The politics of community building in urban China,Taylor & Francis,2011,pp.77~98.

(32)Beibei Tang,“Deliberating governance in Chinese urban communities,”China Journal,No.73,2015.

(33)Luigi Tomba,The Government Next Door:Neighborhood Politics in Urban China,pp.141~164.

(34)Robert Bates,Markets and States in Tropical Africa;Michael Bratton and Nichol as Vande Walle,Democratic experiments in Africa:Regime transition sin comparative perspective,Cambridge:Cambridge University Press,1997

(35)Jeremy L Wallace,Cities and stability:urbanization,redistribution,and regime survival in China,Oxford:Oxford University Press,2014,pp.122~158.

(36)(2)高向東、孫文慧、鄭敏:《上海城市人口郊區化的經濟因素分析》,《中國人口資源與環境》,2006年第3期。

(37)Feiling Wang,Organizing through division and exclusion:China's hukou system. Stanford:Stanford University Press,2005.

(38)數據分別來自于中華人民共和國民政部發布的2008年《社會民政事業發展統計公報》和2014年《社會服務發展統計公報》。

(39)數據來自于中華人民共和國衛生與計劃生育委員會編寫的《中國衛生統計年鑒》,中國協和醫科大學出版社,2005、2012版。

(40)數據來自于民政部發布的2008年《社會民政事業發展統計公報》。

(41)數據來自于民政部發布的2014年《社會服務發展統計公報》。

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