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政府質量與政治信任績效合法性與制度合法性的假說

信息來源: 《江蘇行政學院學報》2017年06期  責任編輯:政科網作者:孟天廣 李鋒  發布時間:2019-03-25

摘 要】十八大以來,中國開啟了以制度建設為核心的“國家治理體系和治理能力現代化”之路,正經由完善治理制度以提升治理質量。隨著治理理論的演進,政府質量理論超越片面強調政府績效的“結果導向”治理模式,提出以治理制度的設計邏輯及其制度化運行為核心的“過程導向”治理模式,為政治信任提供著關鍵來源。基于理論探討和經驗研究,應從國家治理角度區分執政績效與政府質量對政治信任的不同影響機制。政府質量對中央和地方政府信任的形成發揮著獨立且重要的促進作用,并與執政績效共同構成政治信任的決定性因素。中央和地方政府信任存在不同的動力源泉,政府質量和執政績效對二者發揮著差異化影響。治理制度的代表性和公正性是信任中央政府的關鍵成因,而代表性和回應性是地方政府信任形成的主要機制。

關鍵詞】政府質量;政治信任;執政績效;代表性;回應性

 

大量實證研究表明,中國公眾長期持有穩定且高水平的政治信任[1][2](PP113-139)[3],但公眾對中央政府的信任度高于地方政府[4]。針對這一現象,國內外學界應用社會心理模型、社會文化模型和政府績效模型等競爭性理論分析了中國政治信任的群體差異及生成機制,形成了豐富的研究成果。政府(經濟)績效、威權價值觀和民族主義是中國政治信任的關鍵影響因素,為高水平政治信任創造了文化和制度基礎[5,6,7],因而尤為強調政府促進經濟增長、提供公共產品的執政績效對政治信任的重要影響。然而現有研究大多混淆了執政績效與治理制度的差異,未能在理論和經驗上區分執政績效與治理制度二者,從政府質量角度探討政治信任形成的治理制度根源。

伴隨著世界各國治理實踐的演進,治理理論區分了強調“結果導向”之治理績效與注重“過程導向”之政府質量兩個治理模式。不同于執政績效,政府質量指政治過程中公共權力合法公正行使的狀態,其核心價值包括公正性、回應性、廉潔性和代表性等[8],是國家治理能力的重要維度,體現著一個國家之治理制度的設計邏輯和制度化運行狀態的質量,構成政治信任形成的關鍵根源。政治信任的傳統制度主義解釋強調執政績效的重要性,認為公眾是結果導向的,基于對自我利益的理性計算來提供政治信任。[9](PP204-217)基于近來制度主義對制度的重新界定,基于治理制度運行過程之“政府質量”這一概念認為制度設計及其運行過程塑造著公民對政府權威的信任及遵從。[10](P3)本文利用2015年中國城市治理調查數據實證地分析中國公眾對政府質量——公共權力運行邏輯與狀態的認知和評價,系統地檢驗執政績效與政府質量對政治信任的差異化影響,探討了政府質量不同要素對“差序政治信任”生成的影響機制,從而為制度合法性假說提供堅實的邏輯基礎,指出獨立于執政績效對政治信任的影響,政府質量為政治信任的生成提供了重要且穩健的動力源泉。

一、文獻回顧與研究假設

(一)政治信任的概念闡釋

政治學家提出政治信任概念以測量政治支持,并從多個角度界定政治信任的內涵及外延,指出政治信任不僅涉及公眾對政治家及政治機構的勝任力、動機和倫理之認知[11](PP261-297),也反映著公民對于政府行為正確、恰當并符合公益的信心。

國內外學者認為政治信任體現著公眾對政治程序和公共政策的滿意程度,是公民對于政治體制的整體或部分將會帶來積極成果的信念[3],體現著公眾對政治體制、原則和機構的積極評價和支持。諸多學者從機構信任角度對中國的政治信任進行了剖析,區分了政治信任的內部結構,譬如區分公眾對中央政府、地方政府、政黨、議會等機構的政治信任[12],對政治共同體、政府和官僚的信任[3],對司法機構的信任。他們認為,中國公民對于中央和地方政府存在“差序信任”格局,即公眾更信任中央而不太信任地方[13],而且公民關于兩者的信任來源也有差異。

(二)政治信任的解釋性理論

針對政治信任的來源,學術界已經基本形成了特定的解釋模型。Newton和Norris在分析西方國家的政治信任時,引入了社會心理模型、社會文化模型和政府績效模型三種競爭性理論解釋。[14](PP52-73)Mishler和Rose對東歐轉型國家的研究證實,這些國家之間的公眾政治信任主要可以由制度解釋[15]和文化解釋[16]來分析。制度范式主要從政府執政績效角度來解釋政治信任,而文化心理范式更加關注行為主體所處的社會與文化環境等因素對于個體的影響。

制度范式假設政治信任是嚴格內生的,即政治信任簡單地由政治系統中的政府作為來決定,政治信任被視為對制度績效的滿意或期望,是制度績效的結果,取決于公眾對機構行為和結果的評價。簡言之,制度主義認為,政治信任是人們對政府績效感知的結果,人們對政府績效越滿意,就越可能產生政治信任。政府績效解釋的理論基礎是理性選擇,即公民基于自我利益來提供政治信任,其前提假定是公民是結果導向的,公民只會對那些提供了有利于自我利益的政治機構表達信任。[17](P42)這種基于結果的治理模式認為,政治信任代表公民對政府績效的一種評價,展示著政府績效是否與公眾對政府的期望相一致。當然,公民所關注的“結果”也有著多樣性和跨時變化的特征,例如孟天廣等發現政治信任的根源正在從經濟增長轉變為公共產品。[7]

文化心理解釋認為,政治信任是外生的,根植于一個社會的文化規范,受到人們早年社會化的影響。從文化的視角,機構信任是人際信任的延伸,在早年習得,然后投射到政治機構上。文化解釋最有影響力的假說包括社會信任產生政治信任假說、后物質主義文化削弱政治信任假說等[18,19,20],也有學者強調政治意識形態和特定社會的獨特文化的影響。[21,22]譬如馬得勇研究了東亞地區政治威權主義價值觀與政治信任的關系[5],李鋒等發現威權主義價值觀與政治效能感在不同層次、不同程度地影響著政治信任。[23]

文化范式和制度范式均有解釋力,然而又均存在不足:文化范式幾乎沒給單個個體留下空間,而制度范式則強調個體理性超過社會結構。現有制度解釋過于具體和單一,主要強調政治信任來源于政府的執政(經濟)績效,忽視了治理制度及其運行。盡管執政績效與治理制度存在密切聯系,然而執政績效并不等同于治理制度。治理制度及其有效運行是取得良好執政績效的前提條件,對政治信任發揮著持久的影響,而執政績效是動態變化的,為政治信任發揮著中短期影響。大量研究在解釋政治信任時混淆了執政績效與治理制度的差異,未能在理論和經驗上區分二者,本文將從政府質量角度區分執政績效與治理制度,以探討政治信任形成的治理制度根源。

(三)政府質量及其對政治信任的影響

“政府質量”概念發軔于學術界對傳統治理理論的批判性反思。不同于傳統治理理論對代議制民主和市場制度的意識形態偏愛,政府質量指政治過程中公共權力合法公正行使的狀態,其核心價值包括公正性、回應性、廉潔性和代表性等。[8]Rothstein和Teorell認為,政府質量的核心是“公正性”(Impartiality),特別是執行政府權威的機構的公正性。[24]Wilson深化了Rothstein和Teorell對政府質量的討論。在“公正性”的基礎上,Wilson強調“善治”的價值,認為善治意味著在各種競爭性目標間做權衡,要求決策者在公共服務精神的激勵下做出正當的、有回應性的選擇。[25]

政府質量不僅關注治理制度設計的邏輯,更關心其制度化運行的過程。Agnafors認為,政府質量是一個十分復雜的概念,包括最低限度的道德要求和公共精神、科學的決策制定和理性精神、善行原則、行動主義和效率、權力依法行使和公正性、公共權力行使的內在穩定性等要素。[8]Porta等人認為,政府質量代表著政府對社會事務的介入程度、公共部門的效率、公共物品的供給質量、政府規模和政治自由度等要素。[26]簡言之,政府質量從產生之初就具有鮮明的客觀和可測量特征,其本質是衡量治理制度安排及運行的質量。

政治信任的制度主義解釋傳統強調政府績效而非政府質量。然而政府績效與政府質量存在本質性差異。近來,政治經濟學家關注到了治理范式的差異及其迥異的政治效果。不同于執政績效,“政府質量”倡導“過程導向”的治理范式。在吸納了協商民主和新制度主義有益主張的基礎上,政府質量理論有力地推動了治理理論的演進,超越了傳統治理理論過于寬泛而流于形式、對非經濟績效視而不見、與代議制民主捆綁而過于意識形態化等局限性。[24]

基于過程的治理模式在理解公民對政治體系的態度時強調過程公正視角,認為人們在經歷政治過程時獲知豐富的政治知識和經驗,認知治理制度的設計邏輯和運行狀態,進而形成其對政治機構的信任。協商民主理論認為,代表性和正當程序是聯系政府和公民關系的關鍵紐帶,公眾的政治信任首先建立在代表性、開放性等原則上,政府的可信性要求制度和機構是透明的、有代表性的,而且應該建立確保政府行為者之政策承諾具有可信度的機制。羅斯坦等十分強調程序公正的政治信任生產功能,指出如果人們認為分配資源或稅收的過程做到了程序公正,那么他們傾向于對政府表示滿意,接受政治機構的決定,遵從規則和法律。人們與公共部門接觸的經歷,以及他們的程序公正性的判斷在塑造政治信任時發揮著重要作用。此外,腐敗防治之于政府質量具有關鍵性,認為腐敗被公認是造成公眾政治不信任的原因。只有公民從經歷政治制度時感受到治理制度符合規范價值且合法公正運行,才能形成良性的政府與公民關系。

結合以上分析,本文從治理制度運行之公正性、回應性、代表性和廉潔性四個維度測量政府質量,并提出如下研究假設:

假設1A:治理制度運行之公正性、回應性、代表性和廉潔性越高,公眾就越信任中央政府。

假設1B:治理制度運行之公正性、回應性、代表性和廉潔性越高,公眾就越信任地方政府。

假設2A:公眾對中央和地方政府之執政績效的滿意度越高,其對中央政府的信任越高。

假設2B:公眾對中央和地方政府之執政績效的滿意度越高,其對地方政府的信任越高。

二、數據與方法

(一)數據來源

本文的數據來源于“2015年中國城市治理調查(CUGS2015)”。該調查中設計了政治信任、執政績效、政府質量等問題,獲得了翔實可靠的微觀數據。該調查采取“GPS輔助的區域抽樣”方法隨機抽取樣本,采取分層多階段抽樣方法分五級抽取受訪人。調查共覆蓋24個省級單位,50個市級單位,抽取樣本5525個,完成樣本3513個,有效完成率為63.6%。

(二)改革中國的政府質量與政治信任

中國采取漸進模式推動經濟和社會改革,取得了巨大的成就。經濟和社會改革的不斷深入取決于中國政府靈活而務實地開展一系列制度變革,不斷釋放改革的制度紅利又為深入改革構建了日益制度化運行的治理制度。首先考察公眾如何認知和評價中國的政府質量。本文專門設計問題測量了公眾對治理制度之設計及運行狀況的評價,涉及治理制度的代表性、公正性、回應性和廉潔性。根據表1,除了少數公眾未提供有效回答,中國公眾總體給予政府質量較為積極的評價,大多數公眾認為人大和政府制度及其權力行使具有代表性,超過一半的公眾認為我國法院/檢察院有效地維護了司法公正,一半左右公眾認為我國政府具備對公眾需求的回應性。概言之,中國公眾總體上認可治理制度及其運行狀況。

 

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表2考察政府質量的廉潔性維度,測量了公眾對公共權力廉潔程度的評價。根據表2,與代表性、公正性和回應性相比,城市居民對廉潔性的認知差異較大,超過一半公眾認為地方政府官員和警察/稅務等執法人員中腐敗問題比較普遍,而中央政府官員和法官/檢察官中腐敗問題相對不太普遍,這與既有研究發現一致。值得注意的是,少量城市居民由于缺乏經驗或信息而沒有回答該問題。下文分析中均對缺失值采取了中位值插補,并通過因子分析創建了因子得分以反映政府質量評價的差異。本文中因子得分越高表示人們對政府質量評價越高。

 

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此外,本次調查表明,中國公眾持有對中央和地方政府的高水平政治信任,但也存在明顯的“差序格式”,分別有88%和74%的城市居民信任中央政府和本市政府,然而,8%和22%的城市居民不信任中央和地方政府(見圖1)。鑒于中央政府信任和地方政府信任存在顯著差異,因此下文分析引入了城市層面經濟社會變量和城市固定效應來解釋政治信任的差異。

 

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(三)變量測量

為全面考察政治信任的影響因素,識別政府質量在控制了其他因素后對政治信任的凈效應,本文在回歸模型中納入了個體和城市層次的控制變量。第一組控制變量是公眾對執政績效的滿意度。調查采取0—10的量表了解了受訪人對中央政府和本市政府的總體滿意程度,取值越大表明對政府工作越滿意。第二組控制變量測量了既有研究從政治文化和心理角度對政治信任的解釋,包括了威權價值觀、政治效能感、媒體關注、政治知識和政治興趣等變量。第三組控制變量涉及性別、年齡、教育程度、黨員身份、城鄉劃分、家庭人均收入、就業狀態、網民等人口學變量和社會經濟變量。考慮到中國各地區間治理狀況的巨大差異,第四組控制變量試圖有效測量城市間經濟和社會發展的差異,包括各城市調查前一年度的人均GDP的對數、外商直接投資比重、互聯網滲透率等。

(四)分析方法

本文綜合利用多元線性回歸、分層線性模型等方法在統計控制的前提下檢驗了政府質量對政治信任的影響。回歸模型是考察變量間因果聯系的常用量化方法,允許研究者在控制其他因素的情況下識別特定自變量對因變量的凈影響。本文的因變量是政治信任,自變量和控制變量包括個體層面和城市層面的多組變量,數據存在嵌套結構,因此本文同時利用多元線性回歸和分層線性模型來估計政府質量對政治信任的回歸系數。

分層線性模型適用于嵌套數據,充分利用了嵌套數據提供的豐富信息量來理解社會現象。社會科學的很多現象同時受到個體層面微觀變量及其所隸屬的環境變量的影響,該方法在方法論上克服了社會科學研究中的生態學謬誤和簡化論謬誤,在政治學領域得到了廣泛關注和應用。

三、政府質量與政府信任

(一)政府質量對中央政府信任的影響

首先來看政府質量對中央政府信任的影響。基于既有文獻和本文的理論假說,本文界定了中央政府信任的影響因素模型,既有文獻認為中國的政治信任受到社會結構、文化心理因素和政府績效的影響,本文提出政府質量塑造政治信任的假說。本文分五個模型進行逐步回歸,回歸分析結果參見表3。模型1僅估計了政府質量的四個維度——代表性、公正性、回應性、廉潔性對政治信任的影響;模型2進一步控制年齡、性別、是否網民、政治面貌、收入、教育背景等人口學和社會經濟變量后檢驗政府質量對政治信任的影響;模型3加入傳統制度主義范式所關注的政府績效評價,以比較執政績效與政府質量對政治信任的差異化影響;模型4在模型3的基礎上納入威權價值觀、政治效能感、媒體利用、政治知識和政治興趣等文化心理因素;模型5為全模型,在模型4基礎上加入城市層面的宏觀變量,如互聯網滲透率、人均GDP的對數、外商直接投資(FDI)占GDP的比重等。因此,模型1-4是從政府質量、文化范式和制度范式的角度分析影響中央政府信任的因素,模型5考察宏觀情境性變量對中央政府信任的影響。此外,為了比較不同因素對政治信任的影響大小,表3依據模型5計算了標準化回歸系數。

表3的模型1-5在不同模型設定下分析了政府質量對中央政府信任的重要影響。模型1表明,政府質量的四個子維度顯著地對中央政府信任發揮著正向影響。如果公眾認為治理制度的設計及運行具備代表性、公正性、回應性、廉潔性等特征時,其對中央政府的信任度會顯著提升。模型2-5顯示,政府質量對生成中央政府信任的積極效應在納入各類控制變量后仍然保持穩健,僅有回應性的回歸系數統計不再顯著。根據模型5,當公眾認為治理制度運行的代表性、公正性和廉潔性每增加一個標準差時,中央政府信任分別增加0.117、0.079和0.069個單位。考察政府質量各要素的標準化回歸系數,我們發現代表性對中央政府信任的貢獻最大,公正性次之,廉潔性再次之,而回應性最弱。這表明政府質量獨立于執政績效和其他因素,構成中央政府信任形成的重要源泉,而治理制度具有代表性和公正性是人們信任中央政府的關鍵成因。

 

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模型3-5比較了政府績效和政府質量對中央政府信任的影響。中央政府信任主要來源于公眾對中央政府的績效滿意度,而地方政府績效滿意度對信任中央政府沒有影響。相較而言,政府質量仍然顯著影響中央政府信任。比較執政績效滿意度與政府質量對中央政府信任的標準化回歸系數,執政績效與政府質量構成中央政府信任的兩大決定性因素,前者的標準化回歸系數為0.39,后者的標準化回歸系數累計為0.22,遠遠高于其他社會結構和文化心理變量。這表明盡管政府質量與執政績效密切相關,但二者反映著政治系統的不同要素,因此二者分別獨立地對中央政府信任施加著重要影響。

在人口學和社會經濟變量中,年齡越大的公眾、非網民、黨員和從未出過國的公眾更加信任中央政府,而中等收入的公眾相對于低收入更不信任中央政府,但是高收入與低收入相比,對中央政府的信任并無顯著差異。模型2的R2相比于模型1僅增長不到1%,顯示出人口學變量在解釋中央政府信任時解釋力很有限。此外,模型4顯示,公眾越認可威權價值觀,其對于政府的信任程度越高。頻繁使用新媒體獲取政治信息的公眾更信任中央政府,政治知識越高的公眾、對政治越感興趣的公眾對中央政府的信任就越高。模型5發現人均GDP、外商直接投資比重對于中央政府信任并沒有影響,然而互聯網滲透率與中央政府信任存在正相關,網民比例越高的城市,其城市居民對于中央政府的信任程度更高。概括起來,社會結構變量、文化心理因素和情境性變量雖然對中央政府信任有顯著影響,但其凈效應相對很微弱。

(二)政府質量對地方政府信任的影響

為了便于與中央政府信任模型進行比較,本部分也設定了五個模型,模型設定與表3完全一致,統計分析結果見表4。根據模型1-5,政府質量的四個維度與地方政府信任顯著相關,人們對制度運行在代表性、公正性、回應性、廉潔性等要素上的評價越高就越信任地方政府。值得強調的是,政府質量四要素對地方政府信任的正向影響非常穩健。模型5顯示,當公眾認為治理制度運行的代表性、公正性、回應性和廉潔性每增加一個標準差時,人們對于地方政府的信任度分別增加0.062、0.027、0054和0.036個單位。考察標準化回歸系數,可以發現代表性對地方政府信任的正面效應最大,回應性次之,而公正性和廉潔性再次之。概言之,政府質量對地方政府信任發揮著獨立且重要的影響,代表性和回應性是地方政府信任形成的關鍵原因。

我們還比較了政府績效評價和政府質量對地方政府信任的差異化影響。模型3-5表明地方政府績效與公眾對地方政府的信任高度正相關,中央政府績效滿意度對信任地方政府有微弱負相關性,政府質量對地方政府信任發揮著顯著的正向效應。比較二者的標準化回歸系數,地方政府執政績效是地方政府信任的關鍵源泉,而政府質量則構成地方政府信任的第二大根源,前者的標準化回歸系數達到0.51,后者的標準化回歸系數累計為0.23。與中央政府信任的形成一致,政府質量與執政績效分別獨立地對地方政府信任施加著重要影響。

此外,在人口學變量中,女性、非網民、從未出國/境的公眾更加信任地方政府。模型4發現威權價值觀和政治興趣對地方政府信任有顯著影響,即持有威權價值觀的公眾更信任本地政府,對政治越感興趣的公眾也更信任地方政府。模型5納入了宏觀經濟社會變量,結果發現三個情境性變量均顯著地影響地方政府信任,人均GDP越高的地方,人們越不信任地方政府,而互聯網滲透率、外商直接投資比重越高則越信任地方政府。

四、討論與結論

十八大以來,中國開啟了以制度建設為核心的“國家治理體系和治理能力現代化”之路。伴隨著改革開放的深入,黨和國家認識到制度建設是推進深化改革的必由之路,建設科學、民主、規范的治理制度體系,并依法公正地踐行治理制度成為現階段國家治理的優先戰略。國家治理現代化超越了唯績效論等傳統治理模式對執政績效的片面強調,試圖全面提升治理制度的質量并保障其制度化運行。本文從國家治理和制度轉型的角度重新探討了中央和地方政府信任的形成機制。

首先,通過回歸分析、聚類穩健標準誤估計和分層線性模型等一系列實證檢驗,可以發現政府質量對中央政府信任和地方政府信任的形成發揮著穩定且關鍵的促進作用,且該效應獨立于執政績效和文化心理因素對政治信任的影響。因此,作為治理理論不斷演進的成果,“過程導向”的政府質量概念得以產生并對治理實踐發揮著廣泛的解釋能力。政府質量是政治過程中公共權力合法公正行使的狀態,涉及國家治理制度的設計邏輯及其制度化運行狀態,蘊含公正性、回應性、廉潔性和代表性等關鍵維度。政府質量為政治信任的生成提供了重要且穩健的動力源泉,這為制度合法性假說提供了堅實的邏輯和經驗基礎。

 

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其次,伴隨著國家治理體系現代化的進展,中國國家治理呈現出績效合法性和制度合法性兩種邏輯并存的格局。中國公眾已經認識到執政績效和治理制度的根本性差異,并經由兩種機制差異化地形成政治信任。經驗研究顯示,在現階段,盡管中國公眾總體上對中央和地方政府績效表示滿意,但公眾對反映治理制度特征的政府質量評價相對較低,這充分說明深化改革迫切需要提升治理制度的設計和運行質量。相比于其他因素,執政績效和政府質量構成信任中央和地方政府的決定性因素。雖然現階段績效合法性假說的解釋力要強于制度合法性,然而,伴隨著國家治理現代化的進展,制度合法性的解釋力將得到持續提升。無疑,政府質量與執政績效密切相關,前者是后者的前提條件,但二者指代政治系統的不同要素,因此影響政治信任的機制存在很大差異。

再次,中央政府信任和地方政府信任存在不同根源,政府質量和執政績效對二者發揮著差異化影響。盡管政府質量為中央政府信任和地方政府信任提供了動力,但具體的影響機制存在明顯差異,治理制度具有代表性和公正性是人們信任中央政府的關鍵成因,而代表性和回應性是地方政府信任形成的關鍵原因。執政績效也對信任中央和地方發揮著差異化影響,地方政府績效僅促進地方信任而不能直接過渡為中央信任,反之,中央政府績效顯著促進中央信任但削弱著地方信任,這源于公眾在央地比較意義上形成政治信任。

結合理論和實證研究,本文首次從根源上區分了既有研究混淆使用的執政績效與治理制度的差異,從理論上區分了強調“結果導向”之治理績效與注重“過程導向”之政府質量兩個治理模式,并從經驗上檢驗了執政績效與體現治理制度之設計邏輯和制度化運行狀態的政府質量在政治信任形成中的差異化作用。

 

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