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科學差異化政府績效評估——優化政府職責體系的技術治理工具

信息來源: 《國家行政學院學報》2018年06期  責任編輯:政科網作者:孫濤 張怡夢  發布時間:2019-03-25

摘 要】“全面績效管理”作為轉變政府職能的技術治理手段,對績效評估提出新要求,有助于優化政府職責體系和運行。從績效評估和職責優化的聯系出發,構建“科學差異化”為原則的評估新模式,并以該模式衡量A市的政府績效評估。個案分析顯示,該市的績效評估尚未達到科學差異化水平,有限的評估技術能力很大程度源于對于改善政府過程、優化政府職責等層面作用的認知局限。未來應從改進評估觀、納入第三方評估、提高信息化治理手段等方面加以改進。

關鍵詞】差異化績效評估;全面績效管理;政府職能;政府職責體系;全過程評估

 

黨的十七大、十八大、十九大報告關于政府績效的相關表述歷經“績效評價”、“績效管理”和“全面實施績效管理”三個階段,特別是十九大報告提出的“全面實施績效管理”,作為新時代政府管理的技術治理手段,對于提高政府效能、優化行政資源配置具有重要的指導意義,有助于針對評估履職效果、職責體系調整、政府效能提升等戰略議題加以優化,是推進服務、責任和效能政府的理論探索和實踐創新。為完善績效評估制度,2017年12月,中央經濟工作會議提出“加快形成推動高質量發展的指標體系、績效評價、政績考核,創建和完善制度環境”。藉此契機,有必要深入開展對“結果導向”績效生成機制的探究,形塑可測度、可評價、可考核、可報告、可問責的現代化政府,為績效管理實踐提供新思路,讓績效評估兼具科學的全面性和結果的有效性。進而,從職責優化和評估完善視角切入,構建差異化政績評估模式,以績效評估促進職責優化,推動地方政府績效管理科學化,及時回應政策關注的焦點以及學術熱點。

一、差異化績效評估是優化政府職責的科學工具

在全面績效管理范式下,政府績效評估需遵循“事本”邏輯,以“職責目標確定→具體化為績效指標→評估實施→評估結果呈現和使用→績效改進”這一鏈式工具,其形式嵌入政府履行職責、生成績效的各階段和不同的治理模式,并通過設置職責目標、監控履職過程、測評履職效果及獎懲,實現針對職責劃分、履職過程和結果的控制。由此一來,績效得以持續改善,從而倒逼政府職責優化的結構性要素,與新時代政府績效評估的理念相契合。同時,實施差異化評估制度,對促進制度激勵與評估客體利益、公眾利益的兼容,降低代理風險和社會風險的需求具有重要作用,也一定程度上緩解了“一統的權威體制與地方性有效治理之間的矛盾”[1]。

科學差異化績效評估與已有評估制度的不同體現在表層設計和深層邏輯兩個方面。在表層設計上,科學差異化評估在技術上更趨完善,強調區分不同客體的職責,以滿足政府職責體系優化的需求。這意味著基于客體職責差異的政績評估,有別于“一刀切”的評估指標、權重及評估方法,不僅強調工具理性的科學、效率原則,還注重價值理性的公平、民主原則。在深層邏輯上,針對不同政府主體職責,在目標設定、資源投入、過程監督、結果驗收、激勵分配、改進落實等環節,引入差異化評估技術,確保引導、監督和評價不同主體職責的內容及其履行全過程,成為加快轉變政府職能、優化政府職責體系、持續提升政府效能的內在動因。

二、科學差異化政府績效評估的模式構建

從性質上看,科學差異化政績評估是績效導向的“目標管理”向“全面質量管理”的轉型,符合Boyd[2]、Wilson[3]、Feller[4]等倡導的技術理性為代表的新公共管理思潮[5]。從操作上看,遵循全面質量管理的重要工具——PDCA(戴明環)四環節[6],即行動計劃、行動實施、行動檢查、行動調整等動態階梯式循環上升過程。鑒于中國政績評估屬于政府主導,以績效評估為“行動”的循環,如果依慣例單設“C”(行動檢查)環節,即專門評估政績,則與以評估為職責的部門績效評估相重復。因此,相應調整為評估計劃、評估實施、評估調整三個階段(見圖1)。

 

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(一)評估計劃

評估計劃作為績評制度的“指南針”,應滿足宏觀部署和精準指導的雙重要求,具體包括元政策、基本政策和具體政策。基于科學差異化評估原則,元政策強調借助政府績效評估工具的激勵和約束效力,有效測評履職效果,助推政府職責體系優化的目標。同時,根據評估客體職責的差異,設置合理的基本政策和具體政策,其中,基本政策是對分類評估體系的概括,具體政策是指具有操作性的指導計劃,涉及針對評估指標、評估方法、績效信息搜集等重要內容的說明,旨在從規范評估的技術治理角度,保證監管政府職責體系的合理劃分、健康運行及持續改進。如有必要,可以單獨制定專項方案加以補充,如,針對如何獲取外部主體評估意見的具體方法制定專項方案,并予以說明,避免政策模糊導致執行層面的偏差,也為少數特殊情況預留差異化處理的空間。在一輪評估結束后,評估主體將根據評估反饋的結果修正年度微觀層面的評估計劃,增強其可操作性。

這里,基本政策和具體政策的評估客體既包括所轄的地方政府(如區縣)、政府部門(如委辦局)、黨群機關,也包括人大、政協、法院和檢察院。基于評估客體職責差異性的設置,應提前明確客體的職責目標,即基于權力和利益關系厘清橫向政府整體、各部門間、上下級縱向政府及其部門間的職責關系,確定各地方政府及其部門的職能定位,明確職責體系構建、履職的重點和難點,以及職責體系優化的激勵。在職責關系上,政府需要重視五類職責之間的協同(政治、經濟、生態、社會和文化);各部門明確職責分工和協作,完善決策權、執行權、監督權之間的制衡和協調;上下級政府間,可以通過事權獨立下放等“職責解構”方式,盡可能實現“職責異構”。在職責確定層面,評估主體可根據政府的區位特征、發展定位等因素,結合上級部門要求,因地制宜厘定本級政府的年度職責,尤其是在公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責之間的協調,妥善處理多任務目標下注意力分配的問題。進而,參考各部門的“三定”方案、三張清單,依照同一件事由一個部門負責的原則,避免職責的交叉、重疊或者模糊、空白;盡可能參考上級要求和民眾需求,設置面向基層、量大面廣、由基層管理更為便捷有效的下級政府及其部門的具體職責,保證與上級事權、職責有所區分。

(二)評估實施

1.評估指標內容及權重

當各級政府職責目標確定后,評估客體應圍繞目標分別履行績效,并生成“需求”、“投入”、“生產”各階段職責。在此過程中,評估主體通過指標測量職責的履行效果。對此,指標體系要結合評估客體具體職責目標和績效生成的三個階段特點設置。這表明在需求階段,設置與職責確定相關的“結果導向”指標(如綠色GDP、生態效益、科技創新等);在投入階段和生產階段,設置與職責運行相關的“投入要素”指標(如人事管理、預算管理)和“過程導向”指標(如依法行政、信息化管理、服務態度等)。此外,應關注幾個要點:其一,根據評估客體的職責共性和差異性,設置共性和個性指標構成指標體系,這一差異化評估標準應盡可能統一,確保公平性。其二,通過設置高協同性的指標促進相鄰層級地方政府職責的協同、同層級政府部門間的協作。其三,運用規范科學的篩選方法,基于內在邏輯,將績效目標分解為準確測量客體職責的指標,使評估指標的“靶向”更為精準。其四,兼顧重要職責履行與制度激勵,減少設置差異性小、不重要或細節性指標,以提高評估效率。其五,為保證共性指標的公平和績效的改進,指標應以“增量”方式設置。其六,評估指標應針對同類評估客體的職責要求,斟選適合的定量或定性方法確定權重。

2.評估主體、評估節點及評估信息

科學差異化的績效評估需要將地方政府及其部門作為評估主體,并區分為內外部職責,分別向政府部門的內外部顧客負責。內部主體作為評估實施者,組織相關的內外部主體對評估客體履職情況進行全過程監控。評估節點的選擇要保證合理且必要,避免“在復雜的程序技術設計上付出高昂的成本”[1]。首先,針對日常行政事務,按季度、半年及全年等標準劃分節點。其次,針對可視為事項的職責任務,基于“事本”邏輯,通過劃分事項發展的關鍵節點,如階段性目標完成加以控制,以契合“(類)項目制”特征。再次,評估信息的獲取應盡可能便利化,鼓勵評估主體通過調取信息系統的第三方監控數據獲得客觀真實的績效信息。這樣一來,在節省人力、保證信息時效性的同時,還能避免主客體捏造虛假信息應付評估的不端行為。

3.評估結果的生成和使用

評估主體根據績效信息選擇合適的方法之后,針對不同類型的評估指標打分,進而與權重相結合得出結果。這一過程要考慮到針對不同客體的評估內容及其方式均存在差異,評估結果并不具有可比性,因此,適宜采用分類方式呈現評估結果,把職能性質類似的部門作為同類進行排名,并以此為依據實施獎懲。在結果的使用上,無論是績效獎勵或是懲戒,都應依照較為細致的標準分級獎懲,合理發揮激勵的正向作用和問責的逆向作用。這樣,在實施問責時,評估主體向客體(組織)問責,評估客體向內部問責,避免讓組織去承擔個人過失的“搭便車”行為;在問責個人時,則要兼顧執行和決策失范的問責。

(三)評估調整

評估調整旨在通過評估反饋實現評估改進,從而有利于績效的持續改善、職責體系的不斷優化。在評估反饋階段,內部主體將評估結果以報告形式反饋給客體,再通過訪談、問卷調查等方式收集評估客體的意見,詳細記錄并總結經驗、教訓,建立客體申訴制度,建立互動和溝通機制,為改進下一輪評估行動作鋪墊。在績效改善階段,評估客體則根據評估結果,查漏補缺并形成系統改進方案。對于職責劃分與設置源頭存在的問題,應通過調整職責、機構等方式加以修正,職責履行過程中存在的問題,原則上通過改善履職方式等方面加以改善。

三、對A市差異化政府績效評估實踐的分析

基于分析普遍現象的共性類型所遵循的“突出性”原則[7],選擇A市2013-2016年度的政績評估制度作為研究對象。一方面,這源于A市的典型性基本能滿足個案所要求的信息飽和性;另一方面,作為該領域的“標桿”1,分析A市績效評估問題能發現已有經驗和發展瓶頸,有助于提高該類評估模式的整體水平。

A市是我國東部中心城市,也是中國早期績效評估試點之一,多年來實施目標責任型政績評估。從各種評估排名來看,A市評估制度在當前國內評估實踐中名列前茅,有較強的代表性。A市從2013年開始,順應黨的十八大關于“創新行政管理方式,提高政府公信力和執行力,推進政府績效管理”的頂層設計要求,在原有的目標責任制績效評估基礎上,建立起更為系統規范的新型評估模式。但筆者課題組經走訪、問卷調研和采用焦點小組等方法發現,A市績效評估在一定程度上陷入“內卷化”的尷尬,所呈現的問題主要集中在各環節的“科學差異性”設置上,包括對“科學性”和“差異性”的把握不到位,或者流于形式主義,或者與頂層戰略規劃目標不匹配。

(一)評估計劃:宏觀及中觀層面的強動員性與微觀層面的弱規范性有矛盾

A市新型評估制度在宏觀層面設置了戰略性計劃,強調通過績效評估“加快職能轉變,改進管理方式,增強服務意識”;在中觀層面設置了具體考核辦法,按照下轄區政府、職能部門以及黨群機關三類設計差異化的評估制度。但在微觀層面的具體實施中,存在偏重對于指標體系構建的技術追求問題,在科學差異性問題上對政策的表述似是而非,呈現出強動員性與弱規范性的矛盾。

(二)評估實施:指標設計及考核與政府職責的優化目標有悖離

從A市的評估指標設置來看,需求階段“結果導向”指標比重過大(平均占比70%),投入和生產階段“投入要素”及“過程導向”的指標比重較小(平均占比30%),使得整體上指標的差異性較低。首先,“結果導向”指標多以共性指標形式存在,內容多以“非增量”方式設置,從外部顧客獲取結果的服務職責指標較少,也未將不同評估客體之間或同一客體內部的職責劃分加以考慮。其次,設置強差異性和協同性的指標,產生了目標多重性沖突和激勵不相容的問題,[8]無形中助推追求“顯績”、忽視“潛績”的現象,不利于促進職責分工和協調。再次,“投入要素”和“過程導向”指標存在同質性高、評價標準較為模糊且單一的問題,使得職責履行過程的監控效力較低,不利于促進職責體系運行的優化。

這些原因綜合作用的結果,導致指標體系的適用性變差。對評估客體的激勵和約束效力所產生的扭曲無益于依法履行應盡的職責。如果履行這些指標所考核的職責,既不吻合全面績效管理的頂層設計對政府職能轉變的要求,也不能契合通過職責協同推動工作上水平的實際,顯然不利于優化職責體系和績效的持續改進,也導致應對考核的行政成本加大、負擔加重。

(三)評估實施:評估主體的“共謀”與“變通”并存

從主體的主導性來看,A市評估屬于“績效管理工作領導小組”下設的“績效辦公室”負責的體制內部評估。評估主體成員很多是從各行政部門抽調的工作人員,具有科層組織下的項目制特點。一方面,組織成員具有較大工作背景的差異性和職務職能臨時性;另一方面,專業評估的技能相對薄弱,并受到組織級別不高的限制,在考評相關的部門和黨群機構時,容易產生避免得罪人的“自保”和“庇護”心態,導致執行過程中可能出現的“共謀”與“變通”行為。[9]與此同時,績效管理工作小組領導作為評估客體的共同利益者,也在一定程度存在對此類行為有意忽視的心理。多種因素共同作用的結果,降低了評估的科學差異性和權威性,使得A市在評估的實施過程中存在幾個明顯問題:在指標篩選和權重設置的依據方面,缺少規范性和科學性;在績效信息的搜集上,以評估客體自行提供資料的方式為主,信息的真實性和可靠性存在不足;在評估節點的選擇上,簡單使用“時間”作為劃分標準,增加了評估客體的負擔;在評估結果的得出和使用上,對評估激勵和約束效力的重視不夠,既沒有基于客體職責的真實情況得出結果,也沒有基于客體職責的差異性分類排名和獎懲,出現評估結果一致性畸高,但懲罰的政策效果欠佳。此外,在內部主體引導下,外部主體以“公眾評議”的方式參與其中,但由于選取、介入方式和程度受到內部主體控制,現實中的外部參與有效性都很有限,基本上是介于象征性參與和完全性參與之間的“有限參與”[10]。

(四)評估調整:單向溝通與績效改善流于形式化

A市在評估反饋環節設置了“反饋—申訴”機制,該機制規定,評估主體向評估客體反饋結果,評估客體根據評估結果改善績效。對評估結果存在爭議的地方,客體可以向主體提請申訴,形成雙向溝通。然而,在結果反饋階段,囿于體制內評估的模式,評估客體較少使用申訴制度完成訴求,導致這種溝通機制只是打通了評估主體向評估客體傳達意見的單向度溝通,而評估客體向評估主體的反饋流于形式。在績效改進方面,A市評估客體盡管被要求“要對反饋的情況認真分析,查找薄弱環節,制定整改措施”,但缺乏必要的追蹤監督機制,導致評估客體在該環節的靈活性較強,從決策層到執行層都更多地選擇組織內部“大事化小、小事化了”的處理方式,達不到通過評估來發現問題、切實優化職責劃分和運行的全面績效管理的目的,評估客體針對改善結果的追蹤審核等作用也被實質性虛化。

四、結論與建議

政府績效評估的意義是上級政府借助評估手段,以契約目標的方式行使激勵分配權,控制下級政府,[11]讓績效評估成為促進政府職責優化的技術治理手段。因此,從邏輯上,科學差異性的政績評估是促進政府職責結構和運行優化的基礎和保障。通過加強評估工具的規范性和科學性,利用正向激勵和逆向約束效力來保證政府職責的科學劃分、合理運行,推動服務、責任和法治政府的建設。可以說,這也是“政府職能轉變的治理理念、治理方法和治理工具的有機統一”。[12]

個案分析顯示,以A市為代表的地方政府績效評估尚未達到科學差異化的要求,這與地方績評制度設計與相關利益者的激勵不相容有關。一方面,地方政府對績效評估的認知與中央存在差距,將評估視為以考核結果實現其控制權的測評工具,并未將績效評估作為監管職責履行全過程、優化政府職責以及改善績效的綜合治理工具。另一方面,政績評估在設計之初的激勵與約束使命,盡管在執行過程中由于各方利益的交互博弈而有所消解,但在行政發包及政治錦標賽制度下依然存在,尤其在重大履職過失、“一票否決”等與地方官員獎懲(晉升或免職)息息相關的事項上[13]。這一問題導致評估政策設計和執行的非科學性,一方面體現為輕評估之實,事前未根據客體職責設置科學合理的評估制度,事中也未真實測量政績結果,事后還不太重視有效的評估反饋和績效改進。另一方面,重評估之虛,將評估實踐視為實質的運動治理、形式的日常治理,通過粉飾績效信息[14]以及各種非正式的行為,或者簡化為應對考核、確保高分,形成目標替代和工作錯位[16]。其結果是造成激勵扭曲,評估的效果不佳、流于形式,達不到優化政府職責和提升政府績效的初衷,反而耗費人財物等資源,增加相當的行政負擔。

簡言之,提高政府績效評估的科學差異性,需要合理增強評估的激勵和約束效力,以匹配“全面績效管理”的頂層設計。為此,地方政府可以從幾個方面對評估體系加以完善。第一,在思想上厘清科學評估觀,將政績評估認定為促進政府職責體系劃分、運行,推動服務、責任和法治政府建設的日常管理工具,尤其要重視事后的評估調整階段。第二,將政府績效評估與也具有“考核”屬性的績效審計、巡查、預算績效管理等工作進行統籌,在考核制度領域形成合理分工和信息共享的體系,避免不必要的重復考核工作。第三,優化規定細節的微觀評估制度,實行精細化指導,重視評估和監管內部的評估主體履行職責的績效(即實施績效評估),約束避責行為,保證評估執行層面的良性運作。第四,從培訓相關評估主體、納入第三方評估和提高信息化治理手段等層面,增強政府的評估技術治理能力,努力減少滯后提供、且由評估客體自行提供績效信息等不專業的方式,為專業評估和科學評估營造良好的組織文化氛圍。第五,建議中央將考核地方政績評估助推政府職能轉變、優化職責體系的目標納入相關的督查巡檢,從頂層設計和統籌黨政機構改革的高度保障新時代績效評估范式的順利轉型。

 

注釋:

(1)相較于其他評估模式存在的問題,該個案呈現的科學差異性問題更為突出和集中。

 

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