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地方公共服務創新是如何生成的?——以“惠企一碼通”項目為例

信息來源: 《公共行政評論》2019年02期  責任編輯:劉思蘭作者:黃六招 顧麗梅 尚虎平  發布時間:2019-06-16

摘 要】在我國,雖然各類公共服務的政策源于中央的“頂層設計”,但真正落實卻依賴于各地、各級政府因地制宜的創造性執行,就此而言,地方政府的創新水平就成為了地方公共服務供給能力的標志,但這種創新的生成并非隨心所欲,它依賴于科學的機制。論文在構建環境-過程理論框架的基礎上,以J區行政服務中心“惠企一碼通”項目的創建過程為例,希望藉此廓清“創新為何生成?如何生成?”的問題。從案例解構結果來看,地方公共服務創新生成是由議題建構、方案設計和方案實施多階段構成的政治過程,反映了不同行動者在特定時空場域中的多重博弈和策略性互動,呈現出一種問題與政績雙重驅動、外部學習與內部優化相互結合、上級政治資源與外部合法性資源不斷“自我累進、自我強化”的運作規律性,這最終驅動了地方公共服務創新的持續性生成。

關鍵詞】公共服務創新;生成機制;政治過程;惠企一碼通

 

一、引言

20世紀80年代以來,創新公共服務提供模式逐漸成為政府改革的焦點,以新公共管理、企業家政府、新公共服務等理論來創新公共服務提供方式的改革潮流在全球范圍內興起。一時之間,不創新公共服務提供模式的政府,似乎成了“懶政”“不作為”的代名詞。地方政府作為提供公共服務的關鍵主體,承擔著大部分公共服務供給的直接責任,它們必須通過創新來改進公共服務提供效率,滿足民眾需求(Cropley,2016)。在我國,當前社會面臨著急劇轉型,人民群眾對政府的期待與訴求也日趨多元化、精細化與復雜化,這就需要各級地方政府以創新應對社會治理中現實問題和突出矛盾。目前,我國地方政府創新已經從政治改革轉向了公共服務領域(吳建南等,2011),這種以增量方式推進的政府創新,回避了爭議與矛盾,有效促進了社會福利的增長(管兵,2018)。對于公共服務這類“微觀先行”的創新導向,一些學者認為這是當前地方政府創新動力嚴重不足的表現,只能退而求其次謀求微觀層面的“小修小補”。事實上,這種創新“靶點”轉移不僅符合“創新公共服務提供模式”的全球化改革潮流,且立足于中國現實發展情境和發展階段,它使得創新權利“飛入尋常政府中”,而不像過去那種動輒對體制等大問題上的創新,只能由經濟發達地區政府、行政級別很高的政府推動。在我國不斷推進“以人民為中心”的改革中,政府創新的出發點應該逐漸聚焦于改善公共服務、提升公共服務效率,最終建設好人民滿意政府。如果地方政府不能及時創新地回應人民群眾“個性化、具體化、即時性”的服務需求,就無法切實提高人民群眾的獲得感和幸福感,無法做到實現“以人民為中心”的社會主義治理宗旨。要實現公共服務生產與提供模式的創新,就需要把握這類創新的規律性,以在未來更好地推動此類創新。

已有的研究對地方政府創新類型、特征、動力機制已經做了非常周到的研究(郁建興、黃亮,2017;朱亞鵬、肖棣文,2014),這為我們在此基礎上探索地方政府公共服務提供與生成領域的創新提供了寶貴的理論基礎。我們要在既有研究的基礎上,以“顯微鏡”式的全過程視角,從廈門市J區行政服務中心的“惠企一碼通”個案入手,來探究地方公共服務創新為何能夠生成及其如何生成,同時厘清這種創新生成的內在邏輯與運作機制。

二、文獻回顧與分析框架

(一)中國地方政府創新的相關理論回顧

縱觀改革開放40年的發展歷程,沒有改革創新就沒有今日的“中國奇跡”,這種“中國奇跡”夯實了黨和國家的合法性基礎,并且,之所以國家能夠迅速實現從意識形態合法性向績效合法性的完全轉變,依賴于國家在面對前期政策所產生的負面意外后果時能夠采取新的措施和政策謀求新的發展(楊宏星、趙鼎新,2013),即“改革創新永遠在路上”的使命型路徑,從中央到地方的各類政府創新的經驗與模式,不斷地為中國的有效治理和社會穩定提供合法性基礎,同時,也迅速地推動了理論界在政府創新領域的相關研究。

1.政府創新的內涵與類型

創新研究最早可追溯到熊彼特(Joseph A.Schumpeter)(2008)。在他看來,創新是將關于生產要素的重新組合方式引入生產體系,本質上是以一種破壞式運作機制不斷打破已有的經濟均衡的過程。而從更為寬泛層次進行定義,即對于組織來說是新的,包含來自于組織外部購買或內部生產的產品、服務、方案等(Damanpour,1991)。也有不少學者將創新視為一個過程,在這個過程中新的技術、產品、思想被創造和發展,將一個創造性想法使之成熟并變成具有潛在收益或有用的產品的過程性行為(Walkeretal.,2010),這就是說創新更重要在于對采用它的個體來說是新的,而非創新本身是否新穎。進一步地,如果將主體限定在政府部門的創新,其概念內涵更偏向于其公共性、全局性和政治性特征,視作為公共權力機關為了增進行政效率和公共利益進行的創造性變革(俞可平,2019),抑或是一種適應環境變化和現實挑戰而實施行政改革新方法的探索(何增科,2007)。從上述討論可以看到,對于政府創新,它既具備一般意義上創新的共性內涵,也面臨著更為復雜的激勵與約束條件。

根據中國各地實踐,政府創新從宏觀上可劃分為行政改革、政治改革和公共服務創新(俞可平,2010),其中地方政府為了滿足外部使用者而采取新服務方式的創新比例是最高的(朱旭峰、張友浪,2014);從微觀上根據政府創新類型的性質具體可劃分為流程、服務、技術、管理、輔助創新等(Damanpouretal.,2010;Walkeretal.,2008)。當前地方政府創新主體集中于縣市級政府,按照創新的發起形式可劃分為領導發起型、基層發起型、學習擴散型、學者實踐型、上級試點型創新等(陳雪蓮、楊雪冬,2009)。此外,按照學習源和學習推動者兩個維度可分區為“政策實踐”和“政策實驗”兩個類別,前者側重于地方政府在上級政府既定的政策目標下主動尋求政府創新的過程,后者是中央通過一種干預性實驗在小范圍內尋找解決問題的有效工具的過程(Heilmann,2008a)。不過,學界關于政府創新究竟采用何種分類并沒有取得共識,無論宏觀、微觀的理論取向還是發起主體、學習源頭的分類視角,均是將其為具體的研究情境和研究旨要,而進行“為我所用”式的劃分。

2.政府創新的動因及其特征

到底地方政府為何會產生各類創新行為與實踐,目前看法不一,概括而言主要集中在三個方面。首先,不少的研究認為,地方政府創新是外部制度環境和內在需求共同作用的結果。這些主客觀要素既包含客觀壓力,如上級政府施加的改革壓力,地方政府間競爭壓力,以及來自于媒體、公民和市場構成的外部需求壓力(Hambleton&Howard,2013),也可能源于政府內部的自覺追求,即地方官員的政績驅動或社會責任感(陳家喜、汪永成,2013;吳建南等,2007)。總體上,地方政府創新既有內部決定因素也有外部創新擴散因素,前者旨在關注一個地方轄區內的經濟發展、政治體制、政策活動家、政策網絡等要素(朱亞鵬、丁淑娟,2016),后者則強調在學習效應、績效競爭與公眾的改革壓力下對地方政府創新采納的影響,并構建出“全國互動”“區域擴散”“領導跟進”三種擴散模型(Berry&Berry,1990)。其次,從制度變遷的理論取向出發,楊瑞龍(1998)較早提出制度創新的“三階段論”,即從自上而下供給型、中間擴散型到需求誘致型的制度變遷,地方政府出于追求本地經濟快速增長和響應獲利機會的動機已然成為制度創新的首要推動者;郁建興和黃亮(2017)則認為地方政府創新是一種相對穩定的制度結構,可根據創新動力是否影響地方政府的創新行為,劃分為由強制性與誘致性構成的間接動力,以及基于特定創新成本收益分析的直接動力。第三,將地方政府創新的可能性歸咎于中國特色的國家治理結構。這種特殊的“M型”治理結構及其“上下分治”的治理體制,既保持了高度統一的中央政治權威,亦通過財政分權和行政分權方面的改革,賦予了地方政府必要的自主性空間,換言之,只要地方官員不違背中央所定的大政方針,均可以因地制宜地處理轄區內的民眾事務(曹正漢,2011);同時,在這種特殊“自上而下”的官員績效考核機制下,來自于中央政府的政治激勵與政策信號則會顯著地調動地方政府創新的積極性和主動性(朱旭峰、張友浪,2015)。具體來說,如果由中央發起的政策試點,無論成敗與否均會給地方予以優厚補償;若由地方發起的“自主實驗”,中央對于可控的地方試驗的(失敗)風險往往是有選擇性的忽視(Heilmann,2008b)。

上述主客觀環境因素、制度變遷動力、以及中國特色的國家治理結構,構成了既有研究關于地方政府創新動力機制探討的主要視點,這些不同的理論取向均試圖為地方政府為何進行創新提供一種可能性的解釋,抑或,這是一種從“結果有效”的研究視角反推創新先驅者當時的“適當情境”和“適當條件”,但是也應該看到,這種回溯性研究卻難以切入到微觀視角的考察,以致于最后往往羅列了視野各異的要素與條件。本文則側重于從微觀視角考察地方政府創新生成機制,即,從“全過程”的微觀視角“深描”地方公共服務創新是如何實現“從無到有”,這既包含了已有研究所討論的內外環境要素影響,也試圖解構何種要素如何塑造各個環節并推動創新生成的遞進式發展。進一步地講,本文所聚焦是行政服務場域的公共服務創新,這不僅具備公共服務創新本身的“特殊性”,而且始建于地方的行政服務中心,具備不同于傳統的科層制組織結構模式,也不存在一個共同的“經典模式”可供參考,這就為地方行政服務中心提供了自主探索的空間(俞可平,2010)。

(二)分析框架

本文采用適合個案研究的過程追蹤法(Process-Tracing),這類方法聚焦于因果機制過程中每個階段的眾多行為與描述,展現各個關鍵要素的相互作用與運行機制,強調抓住影響結果的“關鍵變量”,即使在小樣本研究設計下亦能找到與理論相符的那些事實(Mahoney,2015)。故而,本文構建一個“環境-過程”的理論框架(如圖1所示),制度空間和主體性條件構成創新生成的內外環境,這種由外至內的環境觸發了地方政府的創新需求,進而驅動了創新先驅者的主觀能動性,即進入由議題建構、方案設計、方案實施組成的創新生成過程,最終創新先驅者以績效信息得到上級政府的支持和外部社會的認可。值得說明的是:地方公共服務創新生成是一個多主體信息溝通、意義解碼、策略互動的循環過程,各個階段并非簡單遵循單向線性發展模式,每個階段內部形成一個互動場域,每個互動場域內含一系列“關鍵變量”推動創新向前遞進式發展。故而,本文不僅要尋求塑造創新生成的“關鍵變量”,而且要力圖挖掘“關鍵變量”是如何影響創新生成各個階段的內在邏輯。

 

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1.內外環境:外在制度空間何以可能引致內在主體的行為變遷

(1)制度空間。

制度空間關注的是中央政府對于地方政府創新的總體性態度。宏觀的政治和政策環境是地方政府創新項目成敗與否的重要因素,積極寬松的制度環境有利于促進地方政府創新的生成(俞可平,2019)。隨著中央向地方“放權讓利”和正在持續推行的“放管服”改革,地方政府也不單單是中央“頂層設計”的政策落實者和執行者,更是一個具有地方自主意識的利益主體,在地方經濟發展、社會治理和公共服務領域發揮越來越重要的作用(吳理財、吳侗,2018)。在單一制的國家結構體系下,“大國治理”既要確保國家的統一穩定,又要考量到各地的實際差異,創造性執行中央的“頂層設計”是各地、各級地方政府經濟和社會發展活力的源泉(尚虎平,2018)。總體而言,對于創新,中央既注重自上而下的“設計實驗”也強調地方的“自主探索”,堅持將頂層設計與地方探索有機結合起來(郁建興、黃飚,2017),一昧地強調頂層設計,不僅會加速消解地方探索的動力,而且會抑制地方政府創新的行為,久而久之,則最終形成一種“等靠要”的被動性執行主體。自改革開放以來,黨和國家一直持續地向地方釋放改革創新的自主性空間,特別是在公共服務領域的地方政府創新,既積極地回應了人民群眾的利益訴求,又不觸及政治敏感神經,顯然更容易獲得上級政府的鼓勵與支持。當前,地方政府創新不僅超越了以往“試點-復制-推廣”的既有改革邏輯,而且對于地方“自主性”的公共服務創新實踐進行公開性表彰與認可,甚至為推進地方政府在公共服務領域的主動性、積極性和創造性,從2015年至2018年,國務院連續五次頒布了對地方典型經驗做法進行表揚通報的規范性文件。

(2)主體條件。

主體性條件則側重于考察在既有的制度空間下,地方政府及其主政官員作為創新實施主體的能動邏輯。首先,在政府組織結構運行體系中,地方政府創新基本上是由地方政府部門的“一把手”的主導和推動下展開的(楊雪冬,2011),隨著中央對地方的政績考核機制已經從“唯GDP取向”到“以GDP為標的的‘社會治理創新’的綜合取向”轉變(何艷玲、李妮,2017),這種綜合政績考核機制不再滿足于地方在“經濟增長”方面的任務要求,而是要求地方必須在社會治理創新方面也要有所作為(尚虎平,2017)。一般而言,當創新有利于晉升的情況下,盡管面臨著政治風險與不確定性的前景,一些地方政治精英也會傾向于發起創新,從而謀求創新實績所帶來的政治成績最大化(Mintrom&Norman,2010;朱光喜,2013;陳世香、謝秋山,2014)。其次,創新也源于組織績效落差,即公眾期望與組織績效之間的落差、橫向府際間的績效落差(榮迪內利,2008)。隨著市場經濟日趨成熟,政策壁壘逐漸減少,如果轄區政府無法創新公共服務提供方式,更多企業、民眾則采取“用腳投票”的選擇機制,即,將資本、人才、技術流向能夠提供更為優越的公共服務區域。當然,由于當前地區間政策壁壘并未完全消解,“用腳投票”機制并非完全適用,但在激烈的府際競爭環境下,這也將極大地影響著地方治理績效。地方政府想要爭奪更多相對稀缺的發展資源和維護政府形象,必須通過改革創新對民眾的利益訴求進行積極回應。

故而,上述討論可以歸納為命題1:在公共服務創新場域內,外在制度空間與內在主體條件共同構成創新生成的內外環境要素中兩個對立與統一的維度;外在制度空間既賦予了地方基于自主性增強的政績追求(動力),也激化了基于府際競爭增強的績效落差(壓力);當官員的政績追求與組織績效落差達致某種均衡點時,驅動更有政治追求的地方政治精英開展創新實踐。

2.生成過程:“內外環境”何以促進創新的生成

(1)議題建構。

在單一制的官僚組織體系下,地方政府面臨著來自中央政府或上級政府的創新激勵,基于“成本-收益”分析的考量,潛在收益更高的創新議題更容易驅動地方官員的創新需求,否則這種高風險的事業難以轉換為地方官員的自主創新行為。地方政治精英基于預期收益最大化的取向,更傾向于“示范型創新”,之所以選擇“發明而非復制”的創新路徑,根源在于這種創新議題中的“第一、首次、唯一”成為衡量地方政府創新的關鍵績效指標。盡管難以清楚地區分地方政府創新究竟是“問題驅動”還是“結果驅動”,但是在規范穩定的官僚體系中,多數地方政府創新是一種結果導向驅動而成,但也不排除一些來自于外部壓力的問題驅動型創新。故而,在議題構建過程中既要滿足上級政府的宏觀政策需要,也要回應來自社會外部的利益訴求,以取得組織內外的一致性。

據此,可以推出,命題2:議題建構既源于上級的宏觀政策要求,也是可能源于外部利益群體的相關訴求,地方具有創新追求的政治精英能否取得組織內外共識是議題得以建構的必要條件。

(2)方案設計。

一般而言,創新方案設計主要包括組織外部學習和內部萌發兩種方式。一方面,隨著區域發展不平衡問題日漸突出,創新能力成為考察地方治理能力和治理水平的關鍵性標志,由于府際間存在與創新相關的學習能力、資源稟賦方面的異質性,這種多重特征的異質性為地方政府間的知識外溢與擴散提供了某種可能性,可見,通過組織外部的學習,既促進了創新方案和創新知識的共享與傳播,也降低了創新方案搜尋的成本;另外,地方公共服務創新通常是對日常問題和需求的回應與化解,往往具有突發性與特殊性,那么方案設計也可能源于組織內部的創新萌發,以確保對現實治理問題的快速響應。然而,值得注意的是,無論是組織外部學習還是內部萌發,地方政治精英更傾向于能夠釋放更為顯著的政績信號的“示范型創新”方案,故而,在學習已有經驗基礎上進行方案設計的“再修辭”和“再優化”,使得創新方案由內至外均展現出“人無我有、人有我優”的特色。

據此,可以推出,命題3:組織外部學習與內部萌發是創新方案設計的兩種主要路徑;為了降低方案設計的成本和獲取更多有限的政治資源,地方政治精英更傾向于在學習其他創新經驗模式基礎上對方案設計進行組合優化、尋求邊際改進,開展“示范型創新”。

(3)方案實施。

為了確認創新方案與所需解決問題、可執行資源的符合程度,必須在理論和操作層面上進行多重匹配和協同整合(羅杰斯,2016)。一方面,創新發起者必須盡可能爭取上級政府的政治支持,無論是公開性認可還是默許性態度,均能減少創新執行的內外阻力,從而獲取更多可資利用的操作性和財政性資源(Gulati,1996)。另外,通過制造聲勢和既成事實來獲得上級政府支持和外部社會的認可,如:利用各類新聞媒體進行廣泛的績效宣傳;請名家寫書或作文,總結政府創新的成功經驗;向上級領導主動匯報等,以非正式的政治運作方式獲得正式的進入權(楊瑞龍,1998),在這種非正式與正式政治運作的相互耦合機制下,最終為地方政府創新生成提供必要的保障性資源(陳貴梧,2014)

據此,可以推出,命題4:創新方案的有效實施既依賴于上級政府的政治支持,也要通過各類媒介進行廣泛的績效宣傳以獲取外部社會的認可,因而呈現一種“自我累進、自我強化”的特征,以既有的績效爭取更多的資源,從而為公共服務創新的生成提供保障。

三、研究方法與案例選擇

在上述“環境-過程”理論框架的基礎上,本文試圖通過對廈門市J區行政服務中心“惠企一碼通”項目的創建過程進行分析,探究地方公共服務創新的生成機制。個案研究相對于多案例研究確實有其劣勢,但是個案研究長處在于提出一種知識與理論并進行辯駁,而非對理論進行驗證(殷,2017),尤其是具有典型性、代表性的個案能夠提高研究結論的可外推性(王寧,2002)。更重要的是,對于一個轉型國家而言,以一個“主體性中國”為觀照分析地方政府創新行為,不斷地發現、提煉和建構符合中國場景要求和實踐狀況的分析框架(鄧正來,2011),更具有現實意義。本文所使用的案例材料均全部來自于2015年12月至2017年12月期間我們在廈門市J區行政服務中心所做的田野調查。為了提高研究的建構效度,本文綜合采用了訪談、政府文件檔案、官方網站數據資料、直接觀察等多種資料收集方法,多種證據來源共同構成“證據三角形”(殷,2017)。其中,訪談對象主要為J區行政服務中心領導、窗口工作人員、辦事群眾等(文中均匿名處理)。

J區既與廈門本島接壤,也位于廈漳泉大都市區發展主軸的中心位置,轄區內有2個重要的臺商投資區。J區政務中心(舊)成立于2000年,當時僅有32個單位入駐,但是當時政務中心沒有任何辦事職能,基本上都需要將申請材料拿到區屬各個職能部門進行審批。時間轉折點在2013年6月,剛剛任命為J區政務中心常務副主任的C先生接到時任區長的任務,要求迅速籌建區級行政服務中心(以下簡稱“中心”),正如C先生所說:

當時上級要求我們必須以最快速度在新址上1建設一個“政務大超市”,所以我們從大樓內部裝修、窗口區域劃分到征集各個單位入駐僅花了6個月時間,也就是當年的12月31日“J區行政服務中心”正式對外運營。(訪談記錄:JXC20161215)

在不到5年的時間內,該中心在全省最早實現“首席代表制”“多功能便民服務區”“微信預約與叫號服務”“一體化銀聯自助繳費服務體系”“惠企一碼通”等一系列創新項目。就此而言,該中心在短時間內成為廈門市行政服務中心建設的“樣板工程”,先后獲得省市級領導的重點視察和多次表揚,還吸引了來自全國各地的行政服務中心前來參觀考察,并推廣為全省行政服務中心創新發展的重要經驗模式之一。盡管該中心在多個創新項目中均是全市甚至全省的“首創”,但是本文試圖聚焦于該中心“惠企一碼通”的創新項目,該項目于2018年入圍了國務院辦公廳《關于部分地方優化營商環境典型做法的通報》(國辦函[2018]46號)。

自2013年以來,廈門市政府為了全面推進“美麗廈門”的建設,將島內2個市轄區的大量工業企業轉移到周邊島外區域,J區作為島外3個市轄區之一,為了能夠在一流的營商環境競賽中勝出,即更好地完成“招商引資”的任務指標,在2014年至2017年J區的政府工作報告中連續4年提出要求各個部門針對營商環境方面進行具體的創新設計,并提到區屬各個職能部門要積極配合新中心的具體工作,必須按照“整建制”與“應進必進”的原則實現全入駐。自2014年以來,該中心接收到不少陸臺企業關于“惠企”事項方面的投訴(當時并沒有開設任何惠企窗口)。2015年,全區開展“惠企”政策方面的“大調研”,盡管J區為了支持企業發展先后出臺了一系列優惠政策,卻發現多數惠企政策從來沒有得到實施:一方面是企業對“惠企政策”知曉率低,導致多數惠企政策流于形式;另外一方面,多數中小型企業為了一些數額并不大的財政性補貼,必須要在“惠企”政策所涉及的相關單位間來回奔波,為此浪費了大量的時間和人力成本,這也讓不少企業望而卻步。

為此,中心采取“先易后難、各個擊破”的實施路徑。首先,2015年12月1日設立“惠企咨詢服務平臺”,一方面,為企業開通一個惠企政策的咨詢窗口,另一方面組織惠企單位定期到中心進行惠企政策宣傳,擴大惠企政策的知曉率,這個層面上基本上不觸及各個單位的資源利益。其次,在2015年12月31日開設“惠企事項統一收件窗口”。一方面,通過收件窗口將申辦的惠企事項轉交相關職能單位,要求各個職能單位限時辦結;另一方面,為了做好下一步準備也要求各單位制定惠企事項辦事指南并提交給管委會。接著,2016年3月28日開通“惠企一碼通”29號窗口,所有涉及惠企事項實行“應進必進”“綜合受理”“一窗通辦”“限時辦結”,讓企業“最多跑一趟”。最后,2017年10月開發“e碼通”微信公眾號,實現線上預約、咨詢與辦事為一體的服務;同時,中心善于利用各類新媒體將定期更新的《惠企政策e碼通》推送給相關單位與企業,提高惠企政策知曉度。廈門某公司財務D女士:

在窗口開通前,公司申報出口信用保險費補助,要準備很多種材料到各個部門,現在方便多了,通過公眾號查詢就知道準備哪些材料,一次性提交材料并掃碼后系統還提供“辦事提醒”服務,在15天內就能受理辦結,補貼拿得也很快。(訪談記錄:JXD20170715)

截至2017年12月底,涉及的惠企單位實現全入駐,78個惠企政策也按照統一辦事指南實現全程辦理,占全區惠企事項的81.24%,相比于之前縮短了810個工作日,共辦件4.47萬件,惠及企業3.51萬家次,共獎補7.44億元,從此J區真正意義上實現了全部惠企政策的“一站式服務”,這種“不拼優惠政策,拼軟環境”的做法,不僅贏得了當地企業的積極支持,而且也在2017年獲得了全省行政服務中心的最佳實踐的榮譽。

 

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四、案例呈現與分析:“惠企一碼通”創新項目的形成過程

從上述該中心“惠企一碼通”項目的歷史發展來看,雖然無法宣稱該項目是從“0”到“1”的原生型創新,但是經過地方政治精英的主動作為,受到了上級政府與外部社會的認可。為此,本文以“環境-過程”的理論框架,探析該中心為何能夠生成、如何生成這種創新。

(一)需求觸發:制度空間下的主動作為與績效認知

自2013年以來國務院持續地推進簡政放權的改革,這是政府自身進行的一場深刻革命,作為承載其改革政策落地的重要場域,也必須全面推進行政服務中心的職能轉變,實現“一級政府‘一站式’服務的基本要求”(宋林霖、趙宏偉,2017;張定安,2016)。在2018年11月26日國務院辦公廳頒布《關于對國務院第五次大督查發現的典型經驗做法給予表揚的通報》(國辦發[2018]108號)文件中,在130項典型做法中至少有15項屬于行政服務場域的創新實踐。這種對于地方經驗模式的公開性認可,既使得地方政府創新獲得了“于法有據”的體制性空間,也有效地激發了地方政治精英的創新行為。從2013年中心管委會成立至今,C先生既擔任區政府辦調研員,也是中心管委會實際“一把手”。C先生在J區工作多年,從多年前擔任J區某國營企業管理者開始,將即將破產的國營企業盤活成J區經濟社會效益良好的企業,而后被提拔為區政府機關后勤負責人,尤其是將區政府機關食堂由過去政府全權包攬虧損經營模式轉變為外部承包自主經營的運作模式,從企業、基層部門積累的工作經驗和良好業績表現,為該中心的創新建設提供了必要的準備。由于中國特殊的地方干部流動機制,使得這些政治精英將原來工作崗位上積累的創新經驗進行遷移,這種“可遷移性的學習”機制推動了政府創新實現跨區域、多層次的擴散(Zhu,2018)。

地方官員的治理“錦標賽”,也驅使地方行政服務中心間開展“為創新而競爭”的激烈競賽,同時也引發了地方政治精英的績效認知。2013年,該中心并無真正意義上商事方面的辦事窗口,面向企業辦事的窗口大多是“形式上入駐、辦理權限未入駐”。具體來說,一方面,該中心與周邊鄰近城市的服務中心相比存在明顯的績效差距,如,晉江市行政服務中心憑借其出色的創新能力獲得上級政府肯定,并于2010年就入圍了第五屆中國地方政府創新獎;另一方面,該中心與市內其他行政服務中心相比,中心在工作業績方面也并無突出優勢。為此,這種對組織績效差距的主觀認知極大地引發了地方政治精英的創新需求,必須主動作為以獲取創新的“先發權”。與此同時,該中心也必須快速尋求關于“營商環境”方面的突破,以更好地對區政府的“政策指示”進行積極回應,但是該中心深知自身職能所限無法從“優惠政策”內容上進行變革,這就只能著手于“拼軟環境”,即通過創新“惠企政策”的服務提供方式,來優化惠企服務的辦事環境和效率。總之,外在制度環境有效地驅動了地方政治精英形成創新的“直接動力”,并且,在官員政績追求與組織績效落差共同的作用機制下,極大地驅動了這些地方政治精英將創新的“直接動力”迅速地內化為“自覺行動”,積極能動地開展創新實踐。中心管委會負責人C先生在訪談中提到:

黨中央、國務院近幾年來強調行政服務中心要深入性改革,并要求地方也要不斷優化營商環境……2014年廈門市委市政府也提出建立一流的營商環境,各個區包括我們區也要各個部門拿出相應的方案和舉措,目前我們中心這方面經驗缺乏,還沒有開通類似的服務窗口……于是我們就想著如何在營商環境上尋求突破口,這次必須要做出點什么了,否則我們中心一直處于被動推廣的地位,拿不到創新的“先發權”……(訪談記錄:JXC20160415)

(二)議題建構:政協委員代表提案與地方政治精英回應

當地方政治精英意識到組織某項需求之后,就會尋求切合這個需求的創新信息,這種對需求的認知,促成了尋求信息的行動,隨即進入創新議題的建構階段。中心試圖在“惠企”方面尋求突破口,其實最早源于該中心前臺辦事窗口工作人員的意見反饋。很多企業前來咨詢“惠企”事項的流程,但是工作人員并沒有業務權限,也就無法給予前來咨詢的企業進行回復,便將這些企業推給其他相關部門,久而久之,越來越多企業向管委會投訴。更重要的是,2014年12月臺灣商會李會長作為政協委員代表向區級政府提一份議案,由于陸臺兩地辦事職能部門差異性導致企業辦事較為不便,便提出關于能否為臺商企業辦事服務開辟綠色通道,尤其是優惠臺商企業的服務統一到一個地方辦理。無論是“惠臺政策”政協議案還是轄區本地惠企政策投訴建議,這不僅讓區政府要求中心必須能夠對此給予一個滿意答復,也啟發了中心可否從“惠企事項統一辦理”入手,為惠企服務開通綠色通道。

憑借之前該中心在多個創新項目所累積的政績信息,中心將“惠企”方面的想法向區政府請示之后,在2015年10月15日以區政府辦名義下發《關于報送惠企惠職政策及惠企惠職情況的通知》,要求區級各相關單位對惠企惠職情況和惠企惠職政策內容進行梳理,根據各單位上報情況進行統計,涉及惠企政策單位主要有經信局、科技局、發改局、商務局、人社局、團區委、財政局等7家,然而在總共43項的惠企政策中卻有35%的惠企政策沒有得到有效的執行。一方面是一些惠企政策甚至完全沒有企業進行申報,完全是“僵尸政策”;另外,“各自為政”的惠企政策執行均存在不規范、不作為的現象,基本上這些惠企政策的辦理均散落于區屬各個職能部門而未入駐該中心實體大廳,雖然科技局是唯一在中心設立“收件窗口”的部門,卻依然是“兩頭受理、體外循環”,其他各個部門的惠企政策均存在不同程度的辦事流程不規范、審批時限不明確、審批時限過長等問題,甚至有的部門的辦事時限長達3到4個月。可見,關于“惠企”的創新議題并非是憑空產生,既是在上級政府的授權許可范圍之內所設置的議題,即,堅守“上級無授權不可為”的創新準則,也是源于外部利益主體的相關訴求下形成的。由此可見,在內外要素的共同作用下,直接促成了中心建構“惠企”議題的“機會之窗”,故而,命題2成立。進一步地,在區政府的重點支持下,中心管委會針對當前各個單位存在的問題給予具體的建議,并協助各個單位先著手進行內部的標準化建設,該管委會在《2015年J區行政服務中心工作總結》中提出:

請各單位對一些長期沒用的“僵尸”政策進行梳理,形成報告,明確是否予以取消或進行進一步的細化操作,讓惠企政策發揮應有的效力,促進政策的落實。各相關單位按中心標準化要求制定辦事指南,規范辦事流程,明確辦事需收取的資料,明確并壓縮辦事時限,將流程控制在5個環節之內,將審批時限壓縮在法定時間的40%以內,做到便民惠民。

(三)方案設計:組織外部學習與方案組合優化

當組織內外對某一問題已經形成共識時,下一步應該抓住這一“機會之窗”,設計相應的創新方案。這個創新方案初步生成的過程并非一蹴而就的,可能會在實踐中不斷學習和總結,才得以在組織內部萌發出原生型的創新方案,抑或是在外部學習考察的基礎上,結合組織內部的問題和資源匹配進行“示范型創新”。無論是內部萌發還是外部政策學習,在非常自主的增量空間下,地方政府更傾向于選擇差異化和多元化的發明策略而非簡單的復制模仿(管兵,2018),這實際上是更強調其創新方案的“獨特性”和“首創性”,有時這種方案并非完全意義上的原創設計,但是通過正確運用話語的“修辭術”與“包裝術”,對方案進行組合優化以此釋放出更為強烈的政績信號。中心的“惠企一碼通”創新方案正是源于對省內F市行政服務中心的“惠企窗口”學習基礎上進行創新方案再造,基于省內F市行政服務中心當時僅有“收發功能”的惠企窗口,而中心根據上級政策和本地實際開創“收件、咨詢、辦理”為一體的“惠企一碼通”窗口,如果僅是對省內F市做法的簡單復制,則難以凸顯中心的工作業績,更為重要的是F市是省內最先將“惠企窗口”進駐到行政服務中心的地區,但是經過仔細考察后發現“F市做法”往往在實際運作中仍存在“體外循環”的現象,導致其實際效果并不是很好,由此要想獲得上級政府的支持,必須在原有基礎上“另辟蹊徑”,即進行方案的再組合、再優化,以此獲取最大化的創新凈收益。可見,地方政治精英迫切需要一種“示范型創新”以獲取更多的政績亮點,盡管該方案通過組織外部學習方式獲取了相關經驗知識,但是為了凸顯部門的工作特色以及釋放更為顯著的創新績效信號,均要將組織方案進行內部的優化再造,故而命題3成立。C先生在訪談中提到:

我們經常過去F市行政服務中心去看看他們最新進展,他們中心建設得比較早,但是這并不意味著比我們做得好,我們有后發優勢……我們中心幾個骨干前往他們中心學習之后就發現,盡管他們早已開通“惠企窗口”,卻僅僅發揮了收發功能,缺乏實質性的作用……惠企窗口服務是非常具有可借鑒意義的,回來之后就開始琢磨這個事情怎么做……后來我們創造了“惠企一碼通”項目,這明顯跟他們是不同的……(訪談記錄:JXC20160415)

(四)方案實施:創造政績亮點和強化績效宣傳

創新方案最終生成要獲得上級支持,經過一個合法化過程,才能夠在執行階段得到相關部門的配合,因而創新發起者必須善于利用非正式政治運作與最終的決策者取得有效的溝通,在多重互動博弈中促成最終決策者對創新方案的直接采納,以此為創新方案實施獲取正式的制度安排(陳貴梧,2014)。基于在區政府辦多年任職的經歷,該中心管委會負責人C先生深知利用非正式政治運作方式謀求上級領導的支持,在一次跟區長單獨的工作會談中,C先生向J區時任區長提出了以“惠企一碼通”作為J區優化營商環境的代表性方案的設想,當即就得到區長的明確性支持,并要求中心盡快形成一整套實施方案以供常委會討論,同時該中心近幾年在“一體化銀聯自助服務系統”“首席代表制”“微信預約與叫號服務”等領域的創新實踐為其累積了創新的合法性空間。為此該中心必須抓住當前這個政治機會,先將分散于各個職能部門的惠企政策進行系統的梳理,但是為了減少涉及惠企政策相關職能部門的一致反對,采取先易后難的分步走路徑,逐漸將“惠企事項”全部入駐到中心。一方面,該中心善于利用新媒體進行多渠道政策宣傳,如組建惠企政策QQ群、微信群以及“惠企e碼通”公眾號,將涉及惠企政策的相關單位人員與企業法人代表拉進群,幫助企業解讀惠企政策的訊息,提高企業對惠企政策知曉度和擴大惠企覆蓋面。另外,經過《廈門日報》《福建日報》以及J區政府微信公眾號平臺等進行多渠道的績效宣傳,獲得廈門市政府甚至省效能辦的積極肯定。例如:為2016年“莫蘭蒂”臺風中受災226家中小型企業開通惠企窗口綠色通道,使得受損企業迅速獲得財政補助;針對2018年廈門“惠臺60條措施”中涉及13條J區惠臺政策進行梳理,并專門訂制《惠臺政策e碼通》。

政府創新的實際績效和民眾的支持構成政府創新的合法性基礎。換言之,如果沒有人民群眾的支持,那么該創新本身就沒有實際意義;但即使人民群眾非常擁護,若沒有上級領導的合法性支持,那么這種創新方案能夠成功的可能性也不大(俞可平,2019)。在此情境下,中心采取了“上下聯動”的機制。一方面,由于“惠企”方案正是源于“惠企”相關企業的政策建議,那么創新方案“甫一出場”便迅速地獲得了當地辦事企業的積極響應;另外一方面,該中心在創新項目的“全過程”中利用新聞媒體廣泛宣傳“惠企一碼通”的實際績效,并專門邀請廈門大學知名專家出書為其總結創新的成功經驗。在這種多管齊下的績效宣傳攻勢下,不僅促成了該中心獲得社會合法性的資源,也以政績亮點獲取上級政府更多有限的政治資源,不斷地強化該中心進行創新探索的路徑,呈現一種不斷“自我累進、自我強化”的特征,故而命題4成立。盡管將“惠企”辦事權限統一入駐到中心,不免觸及一部分單位“暗箱操作”的權限與利益,但是在全面深化改革的宏觀背景下,不斷提高地方行政機構的辦事效能和透明度是大勢所趨,這使得個別單位根本無法“逆流而上”而只能“順勢而為”,“惠企一碼通”項目在歷經多個階段、多重博弈和多輪互動中也最終形成。據我們2017年底回訪調查,該中心管委會C副主任已被提拔為主任(之前中心管委會主任為政府辦主任兼任),關于如何尋求上級支持,C先生在2016年12月中提到:

今年區長到我們中心調研,在肯定行政服務中心所取得工作業績的同時,針對中心工作提出四點要求……這四點要求其實也是我之前跟區長提出我們中心“十三五”規劃主要設想,所以我們自身的工作還是要得到上級政府的支持,否則寸步難行……在惠企事項上就必須堅持“整建制”和“應進必進”的單位入駐原則,是我在跟區長單獨的一次專門的工作匯報中提出的這個設想,當時就得到區長的同意,由此就有這個“尚方寶劍”與各個單位去溝通,按照“應進必進”的入駐原則,所有的惠企事項和業務權限必須整建制入駐,有了區級層面的支持才好讓其他部門必須積極配合……(訪談記錄:JXC20161215)

五、結論與討論

推進地方政府創新是國家治理體系與治理能力現代化的重要課題,地方政府創新的生成機制亦是創新研究的核心議題。當地方政府既面臨著經濟增長的任務要求,又要求全面實施簡政放權的改革,政府創新便成為提高地方治理績效的關鍵工具。理論上說,任何創新的背后都是多樣化因素共同驅動的結果,這些因素通過不同的傳導機制作用于不同主體形成某種合力,而當這種合力超過一定的閾值時,創新行為就可能隨之出現(周志忍,2010)。盡管面臨著類似的宏觀環境,為何一些地方的政府創新項目“層出不窮”而其他地方卻“屈指可數”?事實上,外部環境壓力到改革者的創新行動之間存在一個復雜的連鎖反應過程,我們需要研究,這種作為“原初動力”的外部壓力如何轉化為地方政府創新的“直接動力”,并最終塑造了地方官員的“自覺行動”。進一步地講,各種創新要素簡單疊加無法形成對地方政府創新行為的有效解釋,無論是主客觀要素還是直接與間接動力的共同作用機制,這種“結果有效”的分析路徑只能適用于研究者視域范圍內的適當情境。正是出于這種判斷,本文不僅尋找影響創新生成的“關鍵變量”,而且試圖“深描”這些“關鍵變量”如何塑造創新生成的各個階段實現遞進式發展,并最終生成地方公共服務創新。

本文聚焦于公共服務場域中的地方政府創新問題,亦是我們目之所及創新數量最為集中的領域,并構建了一個“環境-過程”的理論框架,試圖以J區行政服務中心“惠企一碼通”項目創建為個案,采用過程追蹤法考察創新生成的內在邏輯和運作特征。研究發現:(1)在既有的制度空間下,地方政治精英的政績追求和組織績效落差共同構成重要的內驅因素,當兩者內驅因素達致某種均衡時,便達成創新需求的觸發點,從而驅動地方政治精英開展創新實踐。(2)地方公共服務創新生成是由議題建構、方案設計、方案實施多階段構成的政治過程,展現各個行為主體在特定時空場域中的多重博弈和策略互動,呈現一種由問題與政績雙重驅動、外部學習與內部優化、上級有限的政治資源與外部社會的合法性資源構成的不斷“自我累進、自我強化”的運作規律性。(3)創新背后也呈現出“積極擴權”與“上下互動”的實踐邏輯。一方面,通過制造聲勢和既有實績吸引上級政府及其領導者的注意力,以獲取更多有限的政治資源,從而提升組織自身的行政地位,從該中心在過去只是一種物理上部分事項辦事站點過渡到具有實權性質的綜合管理機構,這是地方政治精英進行“積極擴權”式創新的直接成果;另一方面,創新生成既要尋求上級政府“自上而下”的合法性認可,也要得到民眾“自下而上”的有效性認可,這不僅需要創新先驅者極強的政治動員能力游說上級,而且也要善于利用各類新媒介進行廣泛的績效宣傳,以此構建一種利益共享和合作同盟的“上下互動”式行動策略,尋求創新生成的最佳利益均衡點。

值得說明的是:(1)本文試圖以“講故事”的敘事方式來展開J區行政服務中心“惠企一碼通”項目的創建過程,重點聚焦于每個階段內部的關鍵變量及其互動過程,但是可以看到有些環節的內容呈現較為簡化、情節不夠生動,這是由于我們對J區行政服務中心最初的田野調查中并非完全是圍繞“惠企一碼通”創新案例而進行,而在事后分析整理中發現該項目具有較強典型性而進行再度的補充性調查。(2)本文試圖以“顯微鏡”式視角聚焦于地方公共服務創新是如何生成的,這種“全過程”的研究路徑適用于對典型個案進行深度剖析,但是我們無法宣稱,所選的案例一定具有可外推的代表性意義,故而在未來研究中應進一步地擴展為跨地區多案例的比較分析,在積累更多的經驗事實基礎上,得出更具有包容性和解釋力的概念框架。(3)本文所提出“上下互動”與“積極擴權”的雙重邏輯,也僅是作為隱藏在政府創新背后的一種規律性認識,限于文章篇幅并未進行深入性的探討,尤其是“積極擴權”的實踐邏輯,也應是未來研究中值得進一步深度挖掘的方向。

 

注釋:

(1)新址實體大廳在規模、內外環境堪稱廈門市甚至全省第一,總建筑面積10721平方米,共3層辦事大廳,原本該大廳及周邊大樓計劃為廈門市府辦公新址(未搬),其他大樓均閑置并無市府單位遷入。

 

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