通知公告:
個案研究

您當前的位置: 首頁 > 質性研究 > 個案研究

義務與互惠:鄉村公共事務參與的新模式分析——基于山西省BS村全民義務清掃制度的個案考察

信息來源: 《理論與改革》2019年第2期  責任編輯:劉思蘭作者:李利宏 師宇  發布時間:2019-05-15

摘 要】如何構建適宜的制度模式,調動村民參與公共事務的積極性,提升參與的有效性,一直是學者關注的議題和實踐層面的難題。在已有公共事務參與的實踐與理論中,我國農業合作化運動注重組織強制和責任分配,西方自主組織理論強調互惠合約和個人權利保護。而山西省BS村的全民義務清掃制度是一種建立在義務參與常態化和互惠共享理性化基礎上的參與模式,它以最低成本實現了村莊垃圾清掃的目標。該模式在運行邏輯上,借助一定的教育機制、激勵機制和引導機制促使村民積極履行義務;在運行實踐中雖然面臨著民主程序不完善、依賴行動慣性和基層公共服務體系的制約,但它調動村民主體性的作用已經顯現,并可能成為促進村民參與鄉村公共事務的新模式。

關鍵詞】鄉村公共事務參與;鄉村振興;義務清掃;互惠共享

 

一、問題的提出與文獻綜述

公共事務參與是指為解決公共問題和實現共同利益,通過組織制度等一系列規范,成員對公共事務進行廣泛而有效的參與過程。奧爾森認為,“除非集團中人數少,或存在強制手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的利益”[1]。因而如何將自愿性的參與發展成具有約束力的制度就成為公共事務參與有效的關鍵。在我國鄉村領域,基層政府和村委會主導而非引導村民參與公共事務,導致村民參與效能降低、參與過程形式化;另一方面,隨著市場化改革,“熟人社會”開始解體,具有“壓縮現代性”特點的個體化進程由于缺乏西方自由主義傳統,容易造成“極端個人主義”[2],具體表現為村民公共意識缺乏、等靠要思想嚴重,權利與義務失衡等,鄉村公共事務陷入無人愿意參與的困境。舊有參與模式的失效推動著對新模式的探索,《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出,“深化村民自治實踐……加強農村社區治理創新和農村體制機制創新。”[3]可見,及時總結基層治理的新經驗并加以制度化就成為當前公共事務參與模式改革和振興鄉村的重要方向。

國外的公共事務參與以成員的自主組織和自主治理為基本研究方向,探討了如何通過互惠契約、自組織的力量來解決成員參與的信任問題、監督問題;以及怎樣利用限制成員行為、征稅、發放交易配額等手段解決參與中的秩序問題和效能問題。其公共事務參與模式傾向于以產權、自組織和互惠合約等形式促使成員在公共事務參與中彼此約束和相互激勵。眾多學者也在公共資源、公共產權、“開放獲取”與環境退化一系列公共事務問題上探討了誰參與、如何參與、如何監督等方面的制度形成要素;其演變模式“經歷了觀念、制度和操作三個層面,發展中國家易于在操作層面進行模仿,但要實現根本轉變必須在觀念和制度層面取得突破。”[4]

我國在農民參與鄉村公共事務的實踐中,農業合作化運動通過政府組織動員和統一分配促使農民參與,“使農民走上了合作經濟的發展道路,較好地發揮了集體的優越性”。[5]這一模式成為當時我國農民參與鄉村公共事務的主要模式。在公共事務參與和基層制度創新的研究成果主要包括:蔣本國提出在“參與性社會”中,公民可以直接參與重要公共事務的管理,并且社會以其開放性來保證與民主有關的設想得以實驗[6];陳剩勇等提出公民參與地方公共政策的變量主要包括參與主體、民意表達和多元利益整合[7];王亞華等提出農村公共事務出現了“政府失靈”、“市場失靈”和“社會失靈”并存的困局,由此導致了普遍的農村集體行動困境[8];羅興佐提出基層治理制度創新是持續的、變遷的過程,在此過程中各種因素相互作用可以有效激活創新意愿、活力和智慧[9]。已有研究對公共事務參與主體、參與渠道、激勵與制約機制等方面已作出詳盡分析。但還少有學者從現實案例出發,來分析鄉村公共事務參與模式的創新背景、運行邏輯和環境限制等。

本文要研究的全民義務清掃制度中的農民對鄉村公共事務的參與既不同于西方的自組織的方式,又不同于我國農業合作化時期的強制動員,而是隨著時代發展和民眾自主意識提高創建的一種新的參與模式。該制度發源于山西南部YC縣的BS村,村莊地理位置偏僻,離縣城較遠,現有村民580余人,主要從事農業生產和外出務工,集體經濟收入幾乎為零。在一個經濟較為貧困的村莊如何引導村民積極參與鄉村公共事務,有效發揮村民的主體作用,改變當前鄉村公共事務的衰敗景象,這既是各級政府迫切需要解決的問題,又是本文重點關注的議題。為揭示該制度的特性,文章采用基于田野調查的單案例研究方法,來分析該制度中蘊含的“義務——互惠”參與模式是遵循何種運行邏輯來實現集體行動的協同效應;它是更注重集體利益的提升,還是更重視個人權利的保護,或者是保持了個人義務與權利的平衡;該制度是如何在實踐中形成并推廣的,是否有效回應了現實的需求。盡管以質性研究方法為指導的個案研究均存在代表性的困境,面臨著“千村千面”的鄉村特質差異如何體現的問題,但是其所暗含規律的趨同性決定了個案研究的必要性。因此,本文試圖通過分析這一典型案例來解釋現階段更大范圍內的鄉村公共事務參與的共性問題。

二、BS村全民義務清掃制度的過程分析

(一)全民義務清掃制度的產生背景

環境對制度的產生起著重要作用,每一種環境都面臨著不同的治理問題,需要相應的制度解決其特定問題。同時,已有的參與結構、關系網絡和公共認知等因素都會影響制度的產生、內容以及效果。BS村長期形成的治理環境和新的治理需求引發了全民義務清掃制度的產生。

1.義務參與傳統和村莊社會資本的增加。

村莊的發展歷史會為新制度的萌生提供諸多要素,如觀念、關系、權力結構等。從節約治理成本的角度來看,通過提升成員對當地的認同和塑造出具有內生發展性的參與氛圍,有助于補充以市場為導向的治理方法。[10]在BS村,一方面,長期貧困催生義務勞動的傳統。據在該村任職30余年的老支書兼村委會主任介紹,BS村在改革開放之前是個貧困村,連基本的公共活動場所都沒有,更談不上經濟發展。上級政府雖然知曉BS村的經濟窘況,但周圍的村莊同樣困難,政府資金又多是專款專用,沒有足夠的資金劃撥給各村進行公共設施建設。實踐出真知,經鎮政府、村委會和村民多次協商,訂立了以義務勞動方法完成村莊建設的行動規劃。在村委會的帶領下,該村先后完成了小學修建和道路修整等公共建設項目,村民也在長期的義務勞動中養成了“為集體做事”的行為習慣,進而形成了義務型公共參與模式。另一方面,村級組織良好的公共服務促成了村莊社會資本的增長。BS村村干部長期堅持“急群眾之所急”和及時回應群眾需求的工作方式,在為村民幫辦紅白喜事、解決生產生活困難、對外聯系、對內說和等方面做了大量工作,逐步形成了村干部與村民間彼此支持的和諧關系。與村民訪談中,有件事讓人印象深刻。老支書多年全身心撲在村莊發展和為村民服務上,以至于顧大家失小家,兒子結婚還無新房,最終全體村民幫助老支書一家蓋了新房娶了媳婦,這一度傳為當地的佳話。當然,該村不僅注重干群關系的培養,鄰里之間的和睦也是其追求的目標:誰家有困難,無論是村干部還是鄰居都會主動援手;村民間極少發生糾紛,即使發生,村干部也能公正調解,以說服教育的方式讓各方認識到自己的錯誤,進而達到消除矛盾、重建和諧關系的效果。由此,村民之間、村民與村級組織之間構建起了良好的信任與互惠關系。當村莊共同體擁有大量社會資本后,成員間展開合作會更加順利;它對共同體克服貧困與混亂、振興經濟等也具有實際意義。[11]

2.成員期望與治理目標的轉變亟需新制度供給。

制度的產生從提出、設計到執行均有其內在邏輯和相應的治理目標。有學者指出,制度創新有其外部動因、內部動因和主體動因[12]。這里主要以“成員期望——治理目標——制度供給”的邏輯來綜合分析全民義務清掃制度產生的邏輯動因:首先,環境清潔成為新的互惠期望。隨著國家經濟發展水平的不斷提升,該村村民生活也有了很大提高,對生活質量有了更高的追求,尤其是黨中央在2005年提出建設村容整潔的新農村后,如何以現有條件組織有效的集體行動,“從根本上改變村莊臟亂差的狀況,呈現出民居美化、街院凈化、道路硬化的面貌”[13],就成為村民對于美好生活的新的共同期望。而全村環境的整潔是成員共有利益,這種利益的實現只能通過合作,因此共同期望實質上就成為一種互惠期望。其次,提升成員參與能力成為新的治理目標。近些年,基層治理中存在一個怪圈,那就是“干部干、群眾看”,組織對參與者主體性的忽視造成農民心理失衡和動力衰減。[14]因此,全民義務清掃制度的治理目標并不僅僅限于打掃村內衛生,而是要通過定期的村民參與,激發村民的責任意識與主體意識,調動起村民熱愛農村、關心農村發展的積極性,進而培育鄉村公共精神。[15]在新的治理需求下建構這一制度,就是為村民提供一個參與和互動的平臺,提升個體的參與意識和參與能力,增強其對村集體的歸屬感和責任感,從而實現村民自治的有效運轉。最后,以新制度回應成員期望與治理目標。“互動式治理是鄉村基層實現治理現代化的有效可行路徑”[16],村干部對村民及時有效的回應能夠提升村級組織的權威,村民對村級組織的合理化建議能夠優化治理方式。BS村從改革開放以來一直都延續著義務勞動的傳統,在此基礎上,2005年提出全民義務清掃制度也就順理成章,并得到了迅速的推行。

(二)全民義務清掃制度化的過程

在BS村的全民義務清掃制度化過程中,村干部將清掃行動進行了時空劃分,以確定時間安排和相關人員責任。因而,這里就以時間和空間為結構要素來描述制度形成的過程。有學者指出,時空結構具有轉換性,其中一個亞結構可以按照一定規則轉換為另一個亞結構。[17]這種結構特性也為發源于一個村莊的制度向其他村莊推廣提供了可能。

1.效能與成本的平衡確定時間結構。

全民義務清掃制度將打掃的類型分為大掃和小掃,每月2號和16號集中大掃,其余時間自行小掃。在時間細則方面,大掃就是在規定的時間點,以喇叭通知的形式,將全體村民集中起來進行大掃除,并及時進行成果檢驗和獎勵批評,以保障制度運行的效能;小掃就是在每天規定的時間段內,以戶為單位完成自家的清掃任務。在制度功能方面,大掃對村莊進行深度清理,使村莊的清潔程度保持在較高的標準,清潔保持程度與時間點個數負相關;小掃則保證村內日常的衛生標準,其完成質量與時間點個數正相關,在提高清掃效果的同時注重節約治理的時間和人力成本。其中,時間點個數代表1天1次,時間點位置代表清掃方式被確定在哪一天。至于如何達成效能與成本的平衡就就需要在封裝了不同手段和目的的方案之間進行選擇,在不同的模型中嘗試各種動作并運行它們以檢查其是否有效。[18]據村干部介紹,制度剛開始設計時,并沒有準確地將每月2號和16號定位大清掃的日子,為了完成合理的時間定位,需要解決兩個問題:第一,需要設定幾個大掃的時間點。這項設定需要依托當地的治理環境和成員活動習慣,一是考慮BS村的環境一個月內需要幾個大掃日才能保持住較高標準的清潔程度,以完成制度本身的目的;二是分析BS村的人口結構和生產生活狀態在一個月內可以有效組織起幾次大清掃活動,以確保在完成任務的同時適應村民日常活動,取得廣泛支持。經過長期實踐,一個月內選取2個時間點可以實現節約治理成本與有效完成任務的平衡。第二,哪個時間點可以作為大掃的日子。一是取決于村民和村干部在哪個時間點都處于比較空閑的狀態,可以一起完成大清掃這項集體行動。二是這個時間點是定在時間段的段首還是斷尾更合適。由于大清掃行動的治理目標本身就是要達到一種激勵和示范的作用,因此定在時間段的段首更能獲得最佳的制度效果。而1號和15號常常是黨支部工作日和傳統文化活動日,于是便定在了時間段段首的推后1日。(見圖1)

 

 1558350986114288.png

 

2.責任與監督的規劃構建空間結構。

這里的空間以BS村的清掃空間為研究對象,將其分為公共區域和私人區域。其中,公共區域主要指村級組織辦公場所、公共道路、廣場和學校等;私人區域則是指每戶村民的房前屋后。在團隊責任結構對團隊績效的影響研究方面,漢斯·多奧瓦德(Hans Doorewaard)等研究人員證明與“層級團隊”相比,“共享責任團隊”對團隊績效產生更積極的影響。[19]因而,如何在村莊的空間結構內構建有效的責任監督方案就成為高質量完成清掃任務的前提。

一方面,互利互惠,進行責任劃分。私人區域由每家每戶進行“自家”打掃是沒有爭議的,這也符合“誰的區域誰負責”的基本認知。公共區域應該分派給各家各戶還是由村干部負責,這成為責任劃分的難點。由于公共區域具有公共性質,村級組織對其負責理所當然,全體成員擁有“開放獲取”的使用權,對其負責也在情理之中。BS村村委會遵循建設服務型基層組織的宗旨,提出了“公共區域由村干部負責,村民只在特殊情況下作為補充”的公共區域負責制。具體來說,日常的公共區域維護由村干部輪班負責;遇有年節大掃,村干部難以完成時,由村民自發自愿進行義務勞動,共同維護公共區域的干凈整潔。而村干部主動承擔起這一責任可以更好地贏得村民認同,對全民義務清掃制度的推行能夠起到重要作用。最終形成村干部與村民在責任劃分與責任承擔上的互利互惠。

另一方面,共建共享,主體協作監督。由于進行監督是需要支付個人成本的,最后增加的卻是群體利益,所以確保有效的監督就成為一個難題。[20]因此,設計出合理的監督機制就成為有效執行全民義務清掃制度的重要環節。“在村民自治中,監督制度沖突及真空的存在導致了村民民主監督制度運行低效。”[21]BS村為此開展的工作有:第一,對于公共區域,所有村內成員都有權利進行監督,村干部也經常自查自省,并且在必要時村民對村級組織的相關工作進行民主建議;第二,對于私人區域,村干部在村內進行定期巡查,對不符合清掃標準的村戶進行說明和教育;而為了維護村莊環境,村民之間也會互相監督,共同查漏完成清掃任務。其中,村干部對公共區域和私人區域的監督與村民對兩個區域的監督并不沖突,而是相互補充,以建立全方位和全天候的責任監督體系。(見圖2)

 

 1558351007119025.png

 

三、“義務——互惠”模式的運行邏輯

BS村通過全民義務清掃制度,建構出村民義務參與體系,達成與成員權利獲取方面的平衡,從而以低成本(時間成本)解決了其他村莊需要較多經費才能完成的垃圾清掃難題。那么,該制度蘊含的“義務——互惠”模式其運行邏輯是如何體現的,下文將著重闡述。

1.減輕阻力邏輯:教育感化與協商改進

制度是為了構建適應社會環境的治理需求而進行的設計,制度的實施離不開相應的運行機制。這是因為:一方面,制度的內容結構具有靜態性,再完美的設計在復雜多變的現實環境中也會遭遇推行阻力,需要建立相應的實施程序使靜態的制度規則轉變為現實治理過程;另一方面,制度與環境的契合度會隨著環境的變遷而降低,只有持續改進制度的運行規則,制度才能夠更好地適應環境。為此,BS村開展了兩方面的工作:

一方面,以教育感化機制約束“違反者”。與國家正式制度不同的是,基層自治性制度在懲罰措施上并不具有強制性,無法以國家暴力機關作為保障。也就是說,制度的推行較大程度上依賴于村民的自覺自愿。有學者指出,村民自治的價值包括社會內在的力量和低成本的社會組織和治理[22]。但如何對社會內在力量進行挖掘來降低制度運行成本和提高其可行性呢?從全民義務清掃制度產生以來,BS村一直奉行教育感化的機制來保障制度推行。其中,教育是要統一思想,以理服人;感化則是村干部以其全心全意的服務來取得村民的信任和支持,從而使村民在情感上愿意主動遵守和維護制度。對于因疏忽大意而未進行清掃的村民,村干部發現后,會以談心的方式對其訴說清掃對于建設美麗鄉村、全村形成良好精神風貌和團結一致精神的意義,以獲得村民的認可,并且以重點檢查來督促該類村民形成良好的打掃習慣;而對從根本上不認同制度、拒絕履行義務并躲到田地干活的村民,村干部除了說服教育以外,還會以“車接車送”的服務方式督促村民履行義務,并盡力完善其他的服務工作來逐步感化村民,從而實現全體村民自覺自愿義務清掃的目標。當然,對于確實有事而無法完成清掃任務的村民,村干部和鄰居也會主動幫其完成任務。因為形成互幫互助的參與氛圍這也是該制度的目的之一。

另一方面,以協商改進機制達成共識。BS村村委會定期召開會議來討論和總結全民義務清掃制度在推行中遇到的各種問題,提出修改意見和應對方案,表決通過后在接下來的工作中予以實施,進而形成定期性和規范化的總結修正機制。到目前為止,引起修正的主要因素包括:村民的參與意愿和想法、制度本身的設計缺漏、村中人口結構的變動、村民住房相對位置的變動等等。從以上修正過程來看,各種治理環境因素的變動都會引起實施方案的改動。“治理之所以復雜,是由于行為主體間并不是離散的,而是處于不斷的討價還價、學習和調整過程中。”[23]也就是說,治理環境的相關性會擴大制度對環境的不適應結果,對A點的不適應會順勢擴展到B、C點,甚至整個環境。只有不斷調整制度方案去適應各項環境要素,才能長期保持制度的平穩運行。

2.激勵參與邏輯:平衡權利義務與培育公共精神

首先,將權利與義務“掛鉤”。一方面,公共利益和相關權利的獲取需要以村民義務的履行為前提。目前基層政府和村委會主導的公共事務參與常常會出現村民不配合、參與意愿低和形式化等現象。這是因為村民的權利和利益并不與村民義務“掛鉤”,既然參與和不參與都會享受到同樣的公共利益,那么參與的價值和動力就會喪失。而全民義務清掃制度中的村民在義務清掃時能夠“賺得”更多利益成果,如享受干凈清潔的村莊環境,村級組織中利益型合作社(如蘋果合作社)的參與權等,以此來激勵村民提高參與意識。另一方面,村委會對拒絕履行公共義務的村民通過采取限制其公共服務(調解糾紛、幫辦家事、蓋章證明、村莊福利等)獲取的方式來促成村民公共意識的培育。當然,這種限制措施只是在“義務勞動”剛開始時被較多使用,后來配合持續的教育感化,村民對公共事務中個人權利與義務的平衡關系就有了基本的認同。而隨著村民對公共事務參與范圍的不斷擴大,以此為出發點建立具有公共精神性質的激勵機制就成為必要。

其次,將公共精神融入激勵機制。“激勵”方式不止是權利和利益方面的,也需要在公共精神方面探索培育。所謂公共精神是指以利他方式關心公共利益的態度和行為方式。[24]“西方文化歷來重視個體利益、個體自由,并且它區別于極端利己主義,是個體意識的高度覺醒”[25],這使得西方社會能夠在尊重個體的基礎之上建構公共秩序、維護公共利益。而中國傳統社會的倫理本位特質使得“公共性”極度稀薄,民眾公共精神缺失。[26]因此,我國公共精神的培育不是一朝一夕就可以完成的,它需要在公民日常生活的各個方面貫徹和訓練,使得公共精神融入人們的思維習慣和態度行為。而全民義務清掃制度就是通過定期的義務清掃這一公共活動,不斷形塑村民的公共價值,使其習得公共精神。

3.互惠共享邏輯:互利式關系產生對向型義務

隨著家庭聯產承包責任制的建立、市場經濟體制改革的深入,村民的個體化意識逐步增強,對公共事務參與的態度也更加趨于理性。而之前的集權控制模式已無法滿足村民間橫向聯系的需要和對生活多樣化的需求;自由散漫式的治理模式則過于強調個體價值而忽視集體價值,容易引發“公地悲劇”,公共利益被過度索取,甚至是“每個人反對每個人的戰爭”。有學者提出互惠治理,認為成員間各種聯結紐帶、資源共享、利益往來、情感體恤等因素綜合作用,產生了利益互惠、情感互惠、組織互惠等效果。[27]“互惠”因而成為主體參與公共事務的動力之一。為此,在治理結構上就需要改革舊的參與模式,進而處理好復雜的主體間關系,并通過合理的對向付出形成穩定的互惠行為體系。

村民——村民:幫助和人情關系。在清掃任務完成的過程中,鄰里之間互相幫忙是常見的情況;這次的受惠會演變為下次主動幫助的行動,并且在頻繁的互動交往中鄰里之間的感情更為親密。清掃制度的治理目標之一就是使村民間關系更為和諧,從而探索回歸鄉村“熟人社會”的新形式,為村民間的“互相打擾”提供平臺。鄰里間因此形成了情感互惠與利益互惠的統一。

村委會——村民:服務和認同關系。公共組織區別于私營公司,它們不僅要回應“客戶”的要求,而且要注重與公民建立信任和合作關系。[28]全民義務清掃制度在實施過程中,村干部主動承擔起公共區域的打掃任務,并且在個別家戶因正當事由無法完成任務時替代打掃。相應地,村民對村委會提出的義務清掃也由不理解、不配合逐漸轉向擁護,并在其他活動中積極支持村級組織的倡導,維護村集體利益。成員和組織間由此構成了權利互惠與義務互惠的統一。

4.創新推廣邏輯:協作中定位主體的角色與功能

在參與式治理框架中,政府不可能僅僅依靠自身就能找出有效的解決方案。[29]為充分調動社會力量,部分政府部門成為“中間人”,“他們用‘看得見的手’搭起了一個‘看不見的橋梁’。”[30]LZ鎮鎮政府沒有僅為完成上級任務去主觀創設制度,而是注重從基層“挖掘”制度并加以提升。具體表現為:對原創村制度創新的扶植、對其他村制度學習的引導和對村際間互相交流的鼓勵。這里將全民義務清掃制度從BS村到LZ鎮的創建與推廣過程分為三層,以展現不同參與主體在行動中的角色和功能。

第一層:鎮政府的推廣介紹。LZ鎮鎮政府承擔的“中間人”角色類似于挖掘好的產品并介紹給需求客戶的中介機構。首先,鎮政府在聽取BS村對全民義務清掃制度的匯報后進行分析討論,并予以指導和提供幫助,相應地在制度成熟后,BS村為鎮政府提供制度藍本和相關成效總結。其次,鎮政府會對制度藍本與其他村治理環境的相關性展開分析,對制度推廣效果作出預判。最后,開展推廣工作,協助各村解決制度在推廣中的適應性問題,而各村也對實施情況及時作出反饋。

第二層:原創村的指導。BS村作為原創者,在推廣工作之初承擔著技術顧問的角色。當面臨該制度的相關內容在其他村無法有效實施等各種難題時,各村都可以派員直接來BS村“取經”,BS村應邀也會派員進行實地指導。作為原創者的BS村之所以愿意這樣做,一是可以促進村際交流,為之后的其他合作積累社會資本。二是可以提高村莊威望,增強村民的自豪感和榮譽感,提升內部治理的參與度和效能。三是通過對其他村的指導,原創者也會進行反思,發現新問題,彌補缺漏,有利于制度本身的完善。

第三層:全體村莊間的經驗交流。經過一段時間的磨合后,其他村的制度運行從問題階段走向經驗階段;而BS村對該制度擁有的先發優勢與其他村相比逐漸消失之后,全體村莊間就開始了平等的相互交流,對制度在不同環境中的新問題和新經驗予以匯總分析。于是,全體村莊就在更加廣泛的層面上改進該制度,不斷增強其普適性和科學性。經過對全民義務清掃制度推廣的三個層面的實踐,LZ鎮也為基層治理經驗的創新與交流開拓了新模式。(見圖3)


1558351057283450.png


四、“義務———互惠”模式運行的限度

從制度設計上看,全民義務清掃的參與制度并沒有太大的缺陷,且在BS村的實施也取得了良好的效果。但鄉村治理環境復雜多樣,我國村莊現存的民主程序不完善、義務勞動習慣缺失和村級組織公共服務不足等缺陷,使得“義務——互惠”參與模式的運行未必能實現互惠共享的治理目標。

(一)運行起點:民主規則中的權能限制

羅伯特·達爾的多元民主思想打破了精英民主理論在參與資格上的不平等性,為當下鄉村治理中多元主體參與公共事務的合法性提供了理論基礎。該理論認為“民主過程并非‘僅僅是過程’,也是一個重要的正義分配形式”。[31]因而在村莊的民主參與制度中,相關程序規則的缺失會直接導致村民無法實質參與到部分公共事務環節中去。義務清掃制度的實踐過程雖然具有民主性,但部分制度環節由基層政府和村委會控制,還缺少村民群體的廣泛參與。具體來說:一是制度制定環節,義務清掃制度是在村委會的倡導和制定中逐漸形成的,制度計劃的提出、制定和通過缺乏必要的民主形式來保障其合法性;二是制度修改環節,村委會能夠根據制度實踐情況和村民意見修改制度,但村民缺乏規則修改的操作權和決定權。

制度自身的合法性缺陷會給制度的運行造成困難,因為“契約”并非成員所定,義務參與也就難以形成強制性。當然,BS村作為制度發源地,有其特定的產生過程和特殊的環境因素(包括后面提到的村民義務勞動習慣和村委會為村民提供良好的公共服務所積累的村民對村委會的高度認同)來彌補制度缺陷。但當這種制度被移植到其他的治理環境中,它是難以被包容和實施的。從當前我國鄉村公共事務參與來看,普遍重視農民參與觀念的倡導而缺乏參與制度的規范,村級組織常以“家長”模式來“領導”村民,這不利于激發鄉村公共事務參與的底層活力。

(二)運行過程:依賴行動慣性

有學者指出,當今“農民的行動單位越來越以家庭為基礎,差序格局開始解體,逐漸形成理性行動的參與邏輯。”[32]這意味著傳統的約束在逐步減弱,公共利益的維護已無法與個人利益割裂開來。然而,個人理性常常導致集體的非理性。“義務——互惠”模式中,成員對“義務”的付出是集體理性,對“利益”的索取是個人理性;人們常常重視“利益”索取的可能性而忽視“義務”付出的必要性,權利與義務的失衡常常導致難以形成“互惠”式參與格局。那么,鄉村公共事務參與如何跳出“集體非理性”的困境?它需要依靠長期的協同實踐和利益獲取,逐步改善成員對于短期利益和長期利益的認知,取得村民認同,形成行動慣性。因為只有從根本上改變成員參與習慣,才能保障公共事務參與模式的有效性和穩定性。

全民義務清掃制度在BS村的成功與該村長期以來形成的義務勞動傳統是分不開的。這種行動慣性在實踐中可以劃分為三類:以村干部為主體,以共建美好家園為目標的動員號召習慣;以村民為主體,在農忙時,忙完自家事務就參與公共事務的習慣;在農閑時,定時定點參加集體勞動的習慣。而參與氛圍和行動慣性需要長時間的培養,這對模式的移植和推廣造成一定困難。全民義務清掃制度之所以能在LZ鎮成功推廣,也是得益于長期以來鎮內各村的交流學習傳統使得村莊間在治理環境與治理結構等方面具有相似性。

(三)運行質量:取決于基層公共服務體系

公共事務參與模式的評判標準不僅在于結構規則的嚴謹性與強制性,更在于其實踐效果。換言之,公共事務參與的最終目標并不是以組織化力量強制所有成員進行增量參與,而是在客觀考量個體需求、能力和貢獻的基礎上合理組織成員參與,分配參與成果,實現個人價值與集體價值的統一,成員權利與義務的平衡。有學者指出,“基層公共關系和公共規則的內核即是權利義務關系,保持它們之間的平衡對于實現基層治理目標至關重要。”[33]義務過多會降低成員參與意愿,最終導致集體行動的失敗。

為實現成員權利與義務的平衡,建立完善的基層公共服務體系就成為關鍵。因為基層組織的公共服務過程其實就是村民行使權利和獲取資源的過程,它可以對成員的義務付出作出“補償”。具體來說,義務清掃活動本身除了環境清潔并不會給村民帶來更多的獲得感,很多公共事務的義務參與行為也并不能直接給參與者帶來對等的利益。此時,村級組織在其他方面的公共服務就成為必要。只有讓村民感知到村干部的真心付出,村民才會對村級組織倡導的集體性義務活動積極響應,從而為公共事務付出更多的智慧和力量。而在基層公共服務非常欠缺的村莊,一方面需要構建起較為完善的公共服務體系,另一方面還需要探索適合當地的規約機制,使村民認識到與村委會之間的對向義務關系,才可能改變其對公共事務的參與觀念和行為。

五、鄉村公共事務參與的三種模式對比

在不同類型的公共區域內,構建特定的制度模式促使成員對公共事務進行有效參與,是各國和各地區解決公共問題、實現共同發展的基本路徑。對比我國農業合作化運動時期的集體主義模式和西方自主組織理論中的合約制衡模式,全民義務清掃制度中的“義務-互惠”模式的具體特點表現如下:

1.集體主義模式:農業合作化制度。新中國成立初期為恢復生產力和抵御災害,全國農村地區建立了農業合作社制度。這種制度下,成員在集體觀念上高度統一,集體責任成為農民行動的首要邏輯;鄉村資源被公有化,并交由組織統一管理和分配;制度的合作生產功能也逐漸演變為高度的共享模式。到人民公社階段,不斷出現的“‘搭便船’、‘負攀比’、年輕一代‘外出的沖動’”[34]等現象使得制度最終難以維持,但是該制度對當時恢復生產和國家建設卻起到了關鍵性作用。并且在“農業合作化運動”調研中,筆者發現經歷過這一制度的老人還普遍保有對當時公共生活的熱情。這些現象說明,該制度對集體精神的重視有極端化的傾向,但也存在合理和可借鑒因素。

2.合約制衡模式:成員自主組織制度。這種模式的特點是在政府和市場制度都失效的情況下,探討自治組織如何通過互惠合約的參與形式解決公地悲劇、囚徒困境和集體行動困境的問題。[35]該模式認為互惠合約可以使成員的單獨行動轉向協調行動,因為協調行動符合每位成員的利益,而合約可以使義務的履行具有穩定性和可預測性。具體來說,模式的構建需要面對“新制度供給、可信承諾和相互監督”三個難題。其中,當成員對規則、對其他參與主體不信任時,設計出使人們對權變策略做出可信承諾的規則,才能夠保障新制度的供給。這種規則需要滿足的條件,一是“大多數處境相同的人作出同樣承諾”[35],意味著成員間付出義務的平等性;二是該規則“預期的長期凈收益大于占支配地位的短期策略的預期的長期凈收益”[35],也就是說要保障成員在遵循承諾后得到的長期收益大于其短期行為的利益獲取,從理性的角度為成員遵循合約與實施自組織提供依據。

3.義務互惠模式:全民義務清掃制度。與前兩種模式相比,該模式的特點在于:在權利界限方面,基層政府、村委會和村民三方都有明確的職能劃分,同時基層黨組織是鄉村發展的領導核心,對所有參與主體發揮著引導、整合和服務的作用。在履責類型方面,義務清掃制度旨在構建主體間對向型關系,使主體的公共事務參與過程兼具理性思維與公共精神。在運轉邏輯方面,遵循村民、村干部協同共治的思維。在基本功能方面,全民義務清掃制度配合相關制度體系,促成村民主動而理性地參與村莊環境清潔活動。在保障形式方面,清掃制度不同于過去的組織強制,也不簡單等同于西方的互惠合約,而是以說服教育的方式在尊重個人理性的同時,避免可能導致的集體非理性。

通過分析以上三種公共事務參與模式在履責類型、保障形式、運轉邏輯等方面要素的差異可以發現:我國農業合作化運動是在組織強制背景下對個人義務履行的強調,重視集體精神的塑造和集體利益的維護;西方自主組織理論中的公共事務參與,重視在互惠合約基礎上對個人權利的保護;而全民義務清掃制度中的“義務-互惠”參與模式更加注重個人權利與義務的平衡,這是對當下鄉村地區個體化、理性化思維逐漸普及而公共精神不足的一種有效回應。

六、結論與可能的對策

綜上所述,本文所探討的全民義務清掃制度中的“義務參與”是行動,是治理框架;“互惠共享”是理念,是核心目標。它們在功能上配合互補,共同構成鄉村公共事務參與的新模式。這種模式尤其在欠發達地區、村集體經費短缺的情況下適用,因為它首先解決了一個重要問題,那就是以最低成本(清掃衛生所需的時間成本)完成村莊垃圾清掃的難題,而調研的其他一些村莊這筆經費至少每年需要兩萬元(這筆費用對于一個集體收入很少的村莊來說是一筆較大的支出),這是它的最低效用。而更重要的是,沿著該模式,村民經過長期的義務清掃,逐步培養起對公共事務參與的熱情,增強對村集體的認同感和歸屬感,不斷提升參與公共事務的意識與能力后,村級組織就可以繼續擴大村民義務參與公共事務的范圍,以較低成本解決鄉村治理的一些難題,如:公共設施建設資金不足問題。通過對村民的有效激勵,全體村民義務參與到公共設施建設過程,從而極大地降低建設成本,彌補村莊財力不足的困境;鄉村文化建設中如何構建“政府搭臺、市場引導、社會參與、公民創新的文化治理體系”的問題。[38]通過對村民文化興趣的激發和其組織能力和創作能力的培養,挖掘鄉村文化的內生力量,為村民提供更多舞臺,以滿足村民不斷增長的文化生活需求,建構具有互動、互惠特點的文化治理體系。如此,村民通過對鄉村公共事務的全面義務參與(它并不是指村民對所有村莊公共事務進行義務參與,而是所有適合義務參與的公共事務),實現最高互惠效用的治理目標。(見圖4)

“義務——互惠”參與模式的實施是一項較為復雜的系統工程,要想在更廣泛的鄉村場域落地生根,還需重點做好這幾方面的工作:一是從機制上確保四權同步,讓村民的參與權真正落到實處。并加強組織規范性建設,有效增強村民參與效能,提高其參與獲得感。二是以高質量的公共服務為基礎形塑村級組織權威,以獲得村民對村級組織的高度認同。如進一步改善村莊的基礎設施建設,提升村民的醫療、教育、救助等集體福利,為村民與外界的交往提供高效快捷的中介服務,幫助村民更好地參與市場競爭。三是建立村民參與的激勵機制,實現權利與義務的動態平衡。重視村民需求,以村民想要的“利益”激勵其“義務”行動。如適當引入競爭機制,對表現好的村民給予精神獎勵,授予“榮譽村民”等稱號;對于表現欠佳的村民,在一些相關補助、補貼方面限制其報名資格,在對外聯系方面限制提供幫助和審核等并以此不斷強化激勵效果。四是培育村民的公共意識和公共精神。通過村治精英引導、村民榜樣帶動、在重大事情方面對村民運用理性協商和說服教育等方式不斷規范村民行為,形成自覺遵守、維護公共規則的習慣。通過提升村民的權利意識、責任理念、平等精神、法治意識等品德,[39]培養公共精神;并通過不斷發掘有意義的公共活動,成立相關組織,如農民協會、農業專業合作社等,使村民在實踐中培育公共精神。最終走出鄉村公共事務參與中“政府主導、農民缺位”的尷尬困境,形成互惠共享的參與格局,推動鄉村治理的現代化。

 

 1558351091110372.png

 

參考文獻:

[1][美]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁等譯.上海:上海人民出版社,1995:2.

[2]張良.現代化進程中的個體化與鄉村社會重建[J].浙江社會科學,2013,(3):4-10,155.

[3]中國共產黨中央委員會.中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].中國新聞網,http://house.chinanews.com/gn/2018/02-04/8440912.shtml.

[4]冷志明.公共事務治理百年研究歷程[J].經濟學動態,2011,(6):108-114.

[5]高化民.農業合作化與家庭聯產承包為主的責任制[J].當代中國史研究,1996,(2):11-20.

[6]蔣本國.參與式民主理論初探[J].學習與探索,2002,(6):28-30.

[7]陳剩勇,吳興智.公民參與與地方公共政策的制定———以浙江省溫嶺市民主懇談會為例[J].學術界,2007,(5):30-39.

[8]王亞華,高瑞,孟慶國.中國農村公共事務治理的危機與響應[J].清華大學學報(哲社版),2016,(2):23-29,195.

[9]羅興佐.基層治理制度創新是如何可能的——基于浙江寧海“36條”的調查[J].求索,2018,(5):137-143.

[10]Lynda Herbert-Cheshire. Contemporary Strategies for Rural Community Development in Australia:a Governmentality Perspective[J].Journal of Rural Studies, 2000, 16 (2) :203-215.

[11]Robert D.Putnam.The Prosperous Community:Social Capital and Public Life[EB/OL].http://prospect.org/article/prosperous-community-social-capital-and-public-life.

[12]傅大友,芮國強.地方政府制度創新的動因分析[J].江海學刊,2003,(1):92-98+206.

[13]左停.新農村:村容整潔[M].北京:中國農業大學出版社,2008:3.

[14]衛小將.精準扶貧與主體性塑造:再認識與再反思[J].中國行政管理,2018,(4):39-43.

[15]李利宏,師宇.鄉村公共精神的培育路徑——關于“翼城縣里砦鎮開展全民義務清掃制度”的調查[N].山西日報,2018,9,11,(010).

[16]李紫娟.農村治理新范式:構建基層互動治理[J].學海,2017,(1):163-167.

[17]盛來芳.基于時空視角的軌道交通與城市空間耦合發展研究[D].北京交通大學博士畢業論文,2012:41-42.

[18]Aaron Wildavsky. The Political Economy of Efficiency:Cost-Benefit Analysis, Systems Analysis, and Program Budgeting[J].Public Administration Review, 1966, 26 (4) :292-310.

[19]Hans Doorewaard, Geert Van Hootegem, Rik Huys.Team Responsibility Structure and Team Performance[J].Personnel Review, 2002, 31 (3) :356-370.

[20]Odugbemi, Sina;Lee, Taeku. Accountability Through Public Opinion:from Inertia to Public Action[M].Washington, DC:World Bank Publications, 2011:96.

[21]杜威漩.村民自治中的監督制度:沖突、真空及耦合[J].華南農業大學學報(社科版),2012,(2):118-125.

[22]徐勇.找回自治:對村民自治有效實現形式的探索[J].華中師范大學學報(人文社科版),2014,(4):1-8.

[23]李慧鳳.制度結構、行為主體與基層政府治理[J].南京社會科學,2014,(2):93-99.

[24]李萍.論公共精神的培養[J].北京行政學院學報,2004,(2):83-86.

[25]陳付龍.中西公共意識生長的文化路徑辨析[J].福建論壇(人文社科版),2009,(3):71-76.

[26]袁祖社.中國傳統社會的“倫理本位”特質與民眾“公共精神”的缺失——立足于現代普遍主義的公共性社會信念的反思[J].陜西師范大學學報(哲社版),2007,(5):31-42.

[27]陳鵬.互惠式治理:社區治理的日常運作邏輯[J].江蘇社會科學,2014,(5):97-104.

[28]Robert B.Denhardt, Janet Vinzant Denhardt. The New Public Service:Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review, 2000, 60 (6) :549-559.

[29]Meredith Edwards. Participatory Governance into the Future:Roles of the Government and Community Sectors[J]. Australian Journal of Public Administration, 2001, 60 (3) :78-88.

[30]谷鈺,楊若愚,陳衛東.政府在科技創新網絡中的作用和角色:基于西安高新區的個案研究[J].天津大學學報(社科版),2017,(4):338-342.

[31][美]羅伯特·A·達爾.民主及其批判者[M].曹海軍等譯.吉林:吉林人民出版社,2006:238.

[32]賀雪峰.農民行動邏輯與鄉村治理的區域差異[J].開放時代,2007,(1):105-121.

[33]田先紅.鄉村基層治理中的權利與義務平衡——以鄂中南部村莊為個案[J].社會發展研究,2014,(1):53-80+243.

[34]張樂天.告別理想(人民公社制度研究)[M].上海:上海人民出版社,2012:315-326.

[35][36][37][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達等譯.上海:上海譯文出版社,2012:2-7:217.

[38]申坤.改革開放四十年中國文化管理頂層設計的歷史脈絡與路徑選擇[J].理論與改革,2018,(4):17-24.

[39]笪素林.社會治理與公共精神[J].南京社會科學,2006,(9):92-97.

分享:
广东快乐10分稳赢技巧