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“監督全覆蓋”背景下基層政府派駐紀檢監察機構問責機制優化研究——以G省S區為例

信息來源: 《行政論壇》2019年02期  責任編輯:政科網作者:閻波 林林 章磊  發布時間:2019-05-01

摘 要】在持續推進“監督全覆蓋”的改革背景下,通過對基層地方政府派駐紀檢監察機構改革的案例分析發現,基層派駐紀檢監察機構實現了從雙重管理體制時期的“依附式”向“全覆蓋”時期“吸附式”問責機制的轉變,其職責定位進一步明確,獨立性以及干部隊伍能力和專業化水平也得以提升,但仍存在一些派駐機構角色異化、目標模糊和執行偏差等非預期后果。基于科層間委托—代理關系的問責體制在約束基層政府實際控制權和“代理人損失”等方面存在不足,應強化紀檢垂直領導、優化黨政協同治理、建立聯組工作機制、推動干部能力建設、健全問責流程管理,進一步推進和完善國家監察體制改革。

關鍵詞】派駐紀檢監察機構;國家監察體制改革;問責機制;委托—代理關系;非預期后果

 

改革開放四十年來,如何使地方紀檢監察機構更好地發揮監督作用一直是改革者和學術界密切關心的重大問題,而派駐監督是在黨中央集中統一領導下強化自上而下組織監督,健全和強化問責機制的重要形式。在公共管理領域,問責機制是特定委托者促使代理者為其決策和行為后果承擔責任的機制設計,已成為公共部門確保下級機構正確行使權力并改進績效的基本手段[1]。派駐監督旨在以派駐紀檢監察機構督促駐在單位黨組織擔負起從嚴治黨政治責任,不斷完善具有中國特色的問責機制,是當前深化黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革中的重要工作。黨的十八大明確做出派駐監督全覆蓋的重大決策,黨的十九大進一步對深化地方派駐紀檢監察機構改革和補齊監督短板提出新的要求,推動這項工作持續走向深入。2018年12月,習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時再次強調,“要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點”,對各級部門提出“建立完善的監督管理機制、有效的權力制約機制、嚴肅的責任追究機制”的要求。遺憾的是,學術界對地方派駐紀檢監察機構改革的研究起步較晚,對“全覆蓋”模式下的地方派駐監督研究和基于實地調查的系統性理論思考較為缺乏[2]。在此形勢下,從完善問責機制的視角梳理派駐紀檢監察機構的來龍去脈與地方實踐成效,進而凝練優化其改進對策,具有極為重要的理論與現實價值。

一、派駐紀檢監察機構產生的背景與存在的問題

(一)派駐紀檢監察機構的由來及發展

派駐紀檢監察機構是中國共產黨組織發展和馬克思主義中國化的產物。隨著中國共產黨的地位、環境和任務不斷發展變化,黨的紀檢監察體制機制一直在自我更新[3],從早期獨立糾正工作作風和政治紀律逐漸轉向在黨的領導下履行問責職能。在中國共產黨發展的早期,紀律監察機構在很大程度上模仿了蘇聯的方式,也保持了較為明顯的獨立性,但其職能與今迥異,在地方層面也幾乎不存在其分支機構[4]。中華人民共和國成立以后,國務院(1954年9月政務院改國務院)在1954年年底的機構精簡改革中,對因工作需要的縣和不設區的市,由專員公署或省級監察機關派駐監察組并對監察組實行垂直領導,但隨后不久即將這些監察組改為縣政府的組成部門[5]。1962年9月,《關于加強黨的監察機關的決定》明確規定中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院各部門,由中央監察委員會直接領導,各地在必要時也可照此辦理。然而,1969年7月黨的中央監察委員會被撤銷,黨的九大和黨的十大通過的《中國共產黨章程》都取消了監察機關的條款,派駐機構也隨之消失。

改革開放使得派駐機構重新回到歷史舞臺。1982年9月,修訂后的《中國共產黨章程》規定中共中央紀委可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或檢察員,在中央紀委直接領導和駐在部門黨組指導下進行工作,隨后一些地方開始探索紀檢監察機構派駐模式[6],但都未逾越從1983年開始的派駐機構受紀檢監察機關和駐在部門黨政機關雙重領導體制。從1993年2月起,我國開始實行紀檢監察機關合署辦公,各級紀檢監察機關向重要行業、重點部門聯合派駐了紀檢監察機構,派駐機構成為紀檢監察機關的正式的、重要的組成部分[7]。在實踐中,一些地方率先探索基層地方紀委派駐機構改革,涌現出“點派駐”“片派駐”“點面結合”等不同模式[8]。從這一時期來看,受制于“條塊分割”的體制結構和“雙重領導”的機制設計,派駐機構決策自主性相當有限[4]。事實上,紀檢監察機構的獨立性始終為人所詬病,地方派駐紀檢監察機構工作績效在很大程度上受其制約[9,10]。

在此背景下,海南、廣東等省和深圳、成都、三門峽等市在2000年前后相繼出現紀檢監察派駐機構的實踐探索,其形式各有特色,相應的制度變革呼聲漸起。為了進一步提高派駐紀檢監察機構的獨立性,2004年中央紀委監察部開始全面實行對派駐機構的統一管理;2010年《行政監察法》修正案規定,派出機構對監察機關負責而不再實行雙重領導體制。2014年12月,中共中央政治局常委會議審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》,提出加強中央紀委派駐機構建設的總體思路和要求。在2018年新一輪的國家監察體制改革中,為實現“對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”的目標,按照干部管理權限和派出機關的授權履行“監督、執紀、問責”“監督、調查、處置”等職責的“派駐紀檢監察組”應運而生,設立派駐紀檢監察機構正式成為一種制度規范。2018年10月,經黨中央同意,中共中央辦公廳印發了《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》,明確賦予派駐機構監察職能,為進一步完善派駐監督體制機制提供了具體指導。

(二)派駐紀檢監察實踐的現存問題

從總體上看,社會輿論和學術界對黨的十八大之前的派駐紀檢監察機構實踐探索給予積極評價[11,12],但一些問題也引起人們的關注。其中,地方派駐紀檢監察機構的獨立性不強是較為突出的問題。盡管紀檢監察機構“雙重領導”的制度設計已不復存在,但地方紀檢監察機構在工作中仍然需要地方政府黨政機構的配合,若對方掣肘則常瀕臨困境,尤其是對同級黨政領導開展獨立調查最為困難[13]。即便是自中央政府強力反腐以來,地方紀檢監察機構的工作比以往成效更為顯著,它們依然在很大程度上受到同級政府的影響[14]。伴隨獨立性的不足,派駐機構的職能定位通常也不夠清晰,與紀委系統內部與外部機構的關系常有齟齬。不僅一些地方派駐機構與駐在部門的黨政關系尚未完全理順,紀檢監察機構整體的組織結構也有待整合優化,其職能定位容易出現偏差。例如,派駐機構職能定位尚不清晰,導致一些派駐機構與駐在部門形成利益妥協和共謀[15];一些地方派駐機構面臨駐在部門適應新體制和紀委內部機構整合優化等結構性難題,也存在角色定位的困惑[16]。

派駐機構的干部隊伍能力不足是另一個普遍性問題。隨著改革推進,派駐機構在日常監管、預防腐敗和協調部門等方面都面臨更高的專業化要求,而傳統的紀委系統由于職能龐雜且以行政事務為主,專業化建設嚴重滯后[16]。在傳統體制下,單個部門原本就很難真正有效地領導和協同多個部門以預防腐敗[17],加之干部隊伍穩定性差、權力行為缺乏制度保障,派駐機構職能履行明顯受到影響[7][15]。在地方和國有企事業單位的派駐紀檢監察機構中,這種情形更為明顯[18]。相應的,派駐紀檢監察機構的監督職能依然乏力。從實際效果來看,地方派駐紀檢監察機構對駐在部門尤其是對“一把手”的監督仍然乏力,往往履職和監督受限、查辦案件困難,“相當部分案件不是派駐機構自身查出來的,而是通過其他案件帶出來的”[19]。有調查分析表明,在獨立性仍然不足的情況下,派駐機構的監督對象范圍與本級干部管理權限難免不一致,監督手段和能力較為薄弱,以至于投入最大的監督職能反而在實踐中成效最差[20]。

受獨立性不強和能力不足等因素的影響,以派駐紀檢監察機構為監督主體的問責機制很難充分發揮作用。從實踐觀察來看,紀檢監察機構必須同時具備獨立、權威、廉潔和專業的制度特征,才能肩負起其使命,否則也會陷入“新瓶裝舊酒”的困境[21]。還有學者提出應對縣級層面的派駐機構進行整合、收縮與調適,以集中有限的力量于主業主責[22]。然而,如何增強派駐紀檢監察機構的獨立性與干部隊伍能力?在“監督全覆蓋”模式下問責機制還會遭遇哪些挑戰?以往研究尚難以對這些問題做出解答。事實上,自黨的十八大以來,黨中央高度重視派駐監督工作,把健全和完善黨內監督制度作為黨要管黨、從嚴治黨的重要抓手,推動了地方派駐紀檢監察機構改革的快速發展,既涌現出大量超前于學術研究的創新性實踐,也反映出以往研究未能顧及的一些新問題。為此,本文以G省S區基層紀委派駐機構改革為例進行分析,為新時期紀檢監察體制改革提供啟示。

二、基層派駐紀檢監察機構實踐探索及其效果

本研究以位于改革開放前沿的G省S區這一縣級單位為例,對其派駐紀檢監察機構改革進行分析。S區是國內最早開展派駐紀檢監察機構實踐探索的基層地方政府之一,其他地方近年來多次前往調研其改革經驗,同時這一級紀檢監察機構在中國紀檢監察組織體系中具有基礎作用,是紀檢監察組織體系有效運行的基層堡壘[22],已披露的違紀違法案例大多都發生在縣處級及以下級別的干部群體中[23],故而對這一研究對象的分析具有極為重要的研究價值。作為省直管縣級政府試點,S區除了黨委、紀檢、監察、法院和檢察院系統及需要全市統一協調管理的事務以外,其他所有經濟、社會、文化等方面的事務都行使地級市管理權限。同時,S區也是全國最早開展“大部制”改革探索的地方之一,改革后,區黨政機構從41個減為16個。為了解S區紀委派駐機構改革情況,我們于2016年年底對當地各派駐機構、機關業務室及駐在部門進行為期近三個月的實地調研。我們查閱了相關檔案資料,先后對25名來自區紀委機關和各派駐機構的知情人員進行深度訪談,并對全區95名派駐干部進行調查(占全區紀檢干部人數的43.2%),收集了2014—2016年間S區派駐紀檢監察機構改革實踐的數據資料。

(一)S區派駐紀檢監察實踐

早在2009年,S區紀委就根據黨的十七大提出的“健全紀檢監察派駐機構統一管理”要求,主動向10個區屬部門和參公管理事業單位直接派駐紀檢監察組正、副組長。2013年5月,區紀委向公檢法、各鎮(政府)街(道辦)、各區屬主要部門、各參公管理事業單位等派駐33個紀檢組和監察審計室,同時撤銷各駐在單位的監察室。這一輪改革明確將派駐機構徹底收歸區紀委統一管理,區紀委通過編制劃撥等形式向區級部門、功能區和鎮街等派駐紀檢組。在上級黨委支持下,區委區府辦印發的區紀委“三定”方案中明確規定:區紀委與管轄單位之間是監督與被監督、監督主體與責任主體的關系;駐在單位黨政領導班子是本單位及其下屬單位黨風廉政建設和反腐敗工作的責任主體;區紀委派駐紀檢組負責監督檢查、指導協調駐在單位的黨風廉政建設和反腐敗工作。這些舉措明晰了派駐機構的職責定位,為派駐機構強化監督提供了制度保障,與五年之后的國家監察體制改革精神高度吻合,為推進改革奠定良好的實踐基礎。

在此過程中,S區摸索形成一套單列管理與集中管理、綜合派駐與單獨派駐相結合的做法,在黨的十九大之前先行一步實現了“對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”。S區紀委共有派駐(出)機構34個,囊括了單列管理、集中管理與專項管理等不同模式。其中,從人事編制管理角度看,14個區屬政府部門、7個正科級參公管理事業單位和1個功能區管委會的派駐紀檢組人員編制屬于區紀委機關集中管理,10個鎮街、垂直管理的區法院、區檢察院的派駐紀檢組人員編制則屬于單列管理,而駐區公安局紀檢組由于屬于政法專項編制,在干部選拔任用、人員流動制度等方面又有別于其他集中管理的紀檢組。借助于這些靈活多樣的派駐模式,S區所有公職人員都被區紀委納入紀檢監察范圍之內,這在黨的十九大之前屬于全國并不多見的現象。

從派駐機構的構成方式看,此次改革形成綜合派駐與單獨派駐兩類機構。其中,單獨派駐是指紀檢監察機關向每一個黨政機關各派一個紀檢組,由紀檢組履行監督職責,而紀檢監察機關統一管理派出人員及其業務;綜合派駐是指按照業務關聯、工作便利的原則,分片分系統成立若干個派駐紀檢機構,每個派駐機構負責監督若干個部門。綜合派駐紀檢組又分為兩類:一類是傳統意義上的綜合機構,即區直屬機關紀工委,它作為區紀委派出的工作機構來負責對黨委部門、人大、政協、群團組織等11個沒有行政審批權且相對低風險部門的紀檢監察工作;另一類是在S區實施大部制改革后職能高度整合的7個駐在單位派駐機構,例如,派駐區環境運輸和城市管理局紀檢監察組,其紀檢監察工作涉及環保、運輸和城市管理等三大板塊,帶有相當的綜合性。

(二)改革的成效

此輪改革使得派駐機構的獨立性和干部隊伍能力得到明顯加強。在派駐機構全覆蓋前,區級各部門設立監察室、各鎮街設立監察審計室從事紀檢監察業務。由于各監察室、監察審計室作為駐在部門的內設機構,人、財、物均屬駐在部門管理,接受駐在部門考核,因此受同級黨委的制約極大;同時,派駐干部工資和福利待遇都由駐在部門發放,“吃人嘴軟、拿人手短”,監察室也會礙于人情面子,從而不愿辦案,怕得罪人。改革后,區屬部門的紀檢組人員編制統一收歸區紀委,和機關人員統一管理。S區借此建立一支專業化的派駐干部隊伍,派駐干部流動性過大、穩定性較差的問題得到明顯的改善。鎮街和法院、檢察院紀檢組的人員雖然編制仍歸駐在部門,但由于區紀委抓住了紀檢組長、副組長的提名考察權以及紀檢監察業務的統一管理這兩個重點,極大扭轉了紀檢組不敢辦案、瞞案、壓案的情況,派駐監督的有效性明顯增強。

經過此輪改革,派駐機構(派駐紀檢組)的工作流程發生顯著變化,如圖1所示。所有派駐紀檢組均采用派駐、巡查、辦案“三位一體”的監督機制,監督管理體制更為完善,工作流程更為順暢,從而提高了監督執紀的工作效能。盡管派駐機構仍然需要與駐在機構密切聯系,保留了較強的政治嵌入性,但工作流程的改變使紀檢監察專項工作與行政部門業務工作適度分離。這種流程再造在“建立完善的監督管理機制、有效的權力制約機制、嚴肅的責任追究機制”等關鍵節點上體現出明顯的改進,符合黨中央關于深化國家監察體制改革的新要求。并且,改革后的流程形成監督有力的權力運行機制,使派駐機構、派出機構和駐在機構之間的權力關系更加平衡,能夠有效地制約權力濫用和“串謀”的可能性,而這也正是反腐敗的關鍵所在[24,25]。

從S區的實踐探索來看,派駐紀檢監察機構改革實現了從雙重管理體制時期“依附式”問責機制向“吸附式”問責機制的轉變。“依附式”問責機制最大的弊端在于,作為問責主體的派駐機構在人、財、物等資源配置方面依附于監督對象,其獨立性受到明顯制約。在人事編制管理等改革之后,派駐紀檢監察機構在關鍵資源配置上不再依賴于其監督對象,但又能夠近距離地收集基層政府及其部門的績效信息、履行監督職責,變成“吸附”在問責對象身邊的“探頭”和“前哨”。這種“吸附式”問責機制通過組織結構重組和流程優化將問責主客體關系適度剝離,增強了問責主體的獨立性。這一轉變既是S區黨委、政府主動回應中央要求的結果,也契合了國家監察體制改革的趨勢,為在全國更大范圍內推行“對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”提供參考。

 

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三、基層派駐紀檢監察機構的問責困境解析

(一)問責困境的主要表現

與以往研究對照,可以發現S區的實踐探索在客觀上對以往學者所關注的諸多問題均做出積極回應,較好地解決了派駐紀檢監察機構的職責定位與獨立性問題,干部隊伍能力和專業化水平也得到顯著改善。然而,作為一項“永遠在路上”的工作,S區派駐紀檢監察機構改革也暴露一些以往研究極少觸及而至關重要的問題,主要體現為以基層派駐紀檢監察機構為問責主體的問責機制存在三個方面的困境。

1.派駐紀檢監察機構不得不扮演超越其職責定位的角色,從而導致問責主體角色異化。所謂“角色異化”是指派駐紀檢監察機構本該承擔的職責與其實際角色之間往往會出現差異,或者說其角色存在“名”與“實”的分離。在實踐中,如果一項重點工作需要多個部門或者區鎮兩級政府的統籌配合時,黨委、政府傾向于建立邀請派駐紀檢監察機構參與的議事協調機構,這種做法看似是主動接受紀檢監察部門的監督,在決策時充分尊重派駐機構意見,其實質上是將本屬于黨委、政府的決策責任轉移給派駐紀檢監察機構。由于派駐紀檢監察機構領導通常作為駐在部門的班子成員,出于政治理性和組織慣例,他們既難以拒絕這一制度安排,違背駐在單位“一把手”的決策,又容易成為地方黨政變通決策的“擋箭牌”。更重要的是,行政權力有限而責任繁復的基層政府意識到派駐紀檢監察機構對公職人員的威懾力,傾向于將派駐紀檢監察機構作為解決“老大難”事項、推動政策執行的“殺威棒”。這在一定程度上形成路徑依賴,容易導致議事協調機構數量邊清理邊增加的怪象。其結果是派駐紀檢監察機構的獨立性被愈加削弱,精力也日益分散,難以聚焦于補齊監督短板、強化執紀問責的主業主責。

2.派駐紀檢監察機構在履行職責時注意力分散,獲取的信息容易碎片化,從而導致問責主體目標模糊。王岐山強調“紀委派駐機構要發揮探頭作用”,但存在目標模糊的問責機制難免會降低“探頭”的“分辨率”。按照改革設想,派駐機構本應參與駐在單位需要領導班子集體討論研究的一切重要決策事宜(如“三重一大”事項決策等),然而由于綜合派駐紀檢組監管的部門較多,在干部隊伍人員不足和能力有限的前提下,自身角色異化所導致承擔的任務也較多,派駐干部很難參加所有監管對象的班子會議;而且,一些駐在單位將派駐機構與原有的監察室、監審辦等機構合署辦公,由單位黨委副職而非正職領導聯系協調派駐機構工作,使派駐機構獲得的信息有限,呈現碎片化的特點,派駐干部容易關注于事務性工作而忽略更重要的目標。在此情形下,不少派駐干部都不清楚自己應該參與哪些工作以及可以通過哪些方式去獲取問題線索和掌握情況,以至于派駐機構自辦案件數偏低,且主要以計生案、醉駕案等低難度案件為主,甚至部分派駐區屬部門紀檢組在2014—2016年期間未曾查辦過一件問責案件,問責職能明顯弱化。

3.基層派駐紀檢監察機構經常陷入執行偏差,難以精準、到位地履行職責,過度問責和問責缺位并存。一方面,派駐機構作為上級紀檢監察部門的代理人,在基層紀檢監察工作中擁有信息優勢,而現有的制度設計很難規避其追求自身效用最大化的機會主義行為傾向。這表現為派駐干部在行使自由裁量權時缺乏及時、有效的制度約束,容易受屬地和人情關系等因素影響,出現權力濫用和隨意性問題。例如,在處置問責案件時,鎮街紀檢組普遍存在缺乏談話技巧、取證不充分、程序不完備、處理不到位等問題,對上級紀委督辦及多方關注的“大案”“要案”就重點查處、盡快結案,而對其他案件則奉行“大事化小、小事化了”的態度,導致處理結果呈現要么是“階下囚”,要么是“好同志”的兩極分化現象。另一方面,由于派駐機構的工作相對獨立,在監督駐在部門時又存在信息劣勢,故在履行紀檢監察職責時常常較為被動。例如,部分基層單位出于規避監督的目的,故意不通知派駐機構負責人參加班子會議,或是臨近開會時間才突然通知,導致派駐干部來不及研閱上會材料,對會議討論事項的監督浮于表面;再譬如,在干部提名考察環節,個別駐在部門領導在最關鍵的人選醞釀階段不通知派駐機構參與,僅在上會前聽取派駐機構意見,而許多派駐干部在會議進程中才得知議題和人選,令監督淪為走過場。這兩個方面因素共同導致派駐監督的執行偏差,也損害了紀檢監察的權威性。

(二)問責困境的制度成因

角色異化、目標模糊和執行偏差是派駐紀檢監察機構改革的非預期后果(Unintended Consequences),而類似的情形在以往的中外行政和政治改革中并不鮮見[26,27]。一系列國內外研究表明,公共組織試圖強化其可問責性的做法往往會激發理性行動者追求自身效用最大化的機會主義行為,導致各種各樣的非預期后果,而政府體制因素與這些非預期后果之間通常具有緊密的關聯[28,29,30]。從S區派駐機構改革的實踐看,角色異化、目標模糊和執行偏差都是機會主義行為的不同體現,其根源也高度一致地指向以政府科層間委托—代理關系為顯著特征的中國政府問責體制。

眾所周知,中國的科層體制集中體現為自上而下授權的“向上負責制”[31],從中央到地方各級政府形成委托—代理關系的鏈條,也確立了上下級政府間的問責關系。囿于國家治理的規模、廣度和復雜性,中央政府不得不充分依賴各級地方政府對下級部門和干部進行監管評判,要求作為代理人的各級地方機構和干部向作為其委托人的上級政府負責。周雪光的控制權理論進一步提出,科層組織中的上下級委托—代理關系面臨信息不對稱、目標不一致和有限理性的制約,在信息高度分散于基層的任務場景中,委托人為降低信息收集和處理的高昂成本,不得不依賴于代理人來執行目標任務,從而使代理人獲得了實際控制權[32]。這種政出于上而執行仰之于下的結構給地方代理人充分運用控制權和自由裁量權提供了環境[33],容易令代表委托人的派駐紀檢監察機構始終處于實際上的被動局面,難免使其角色異化。S區近十余年的實踐正是如此:當派駐紀檢監察機構實行“雙重領導”體制時,獨立性弱的派駐機構易于淪為“橡皮圖章”,甚至是與監督對象形成共謀;而當派駐機構的獨立性增強時,監督對象又可能利用派駐機構的權威,合法地將其作為為己所用的“擋箭牌”和“殺威棒”。

派駐干部的目標模糊同樣是這一體制的產物。根據周黎安的行政發包制理論,韋伯式科層制的強規則和弱激勵更適用于職能有限且受法治及選民約束的政府,但很難用強規則來約束自上而下行使巨大權力的無限責任政府及其干部,因而作為委托人的上級政府只能采用逐級向下的行政發包方式,允許各級代理人因地制宜地處理地方性事務。盡管委托人采用績效考核等手段使代理人為其結果負責,以及采用巡視、監察等程序控制來防范和糾正代理人的偏差,但這些規則與程序在多大程度上有效,則取決于委托人的信息獲取能力和信息獲取成本[34]。當派駐紀檢監察機構以類似“巡警”的方式來監督地方的代理人,就不得不面對反復出現的“代理人損失(Agency Loss)”,即代理人會利用其信息優勢來盡可能地使派駐監督扭曲失效[35]。尤為重要的是,如王岐山在2017年全國“兩會”上所說,“中國歷史傳統中,‘政府’歷來是廣義的,承擔著無限責任”(這恰恰是“紀檢監察全覆蓋”的一個基本依據),具有“無限責任”的地方政府就必然具有多重目標和繁復任務,“巡警”針對治理過程來監督代理人的信息成本就會相當高昂。對于類似于S區這樣的基層地方政府而言,用人力有限的派駐紀檢監察機構來監督責任近乎無限的駐在部門,出現目標模糊就在情理之中。

派駐機構的執行偏差在很大程度上同樣歸咎于地方政府的實際控制權和“代理人損失”。盡管改革之后,派駐機構對監督對象從“依附”到“吸附”的轉變降低了前者對后者的依賴程度,S區采用的單列管理、集中管理與專項管理相結合方式也避免了人事編制“一刀切”,在激勵派駐干部履行監督職責方面較以往更為科學,但監督者與監督對象之間的關系仍然是非對稱的。相對于監督者,作為監督對象的地方干部幾乎整個職業生涯大多都是在本地度過,他們熟稔于地方各項事務,擁有信息優勢和盤根錯節的當地人脈關系網絡,甚至沿襲歷史傳統中對上級政令加以變通的各種手段,具備不容小覷的實際問題解決或“擺平”能力。在缺乏公眾有效參與的“巡警”式問責機制中,派駐監督者反而常常不得不依賴監督對象來為其提供政務信息和監督線索。同時,派駐機構的執行偏差還與派駐紀檢監察的機制設計有關。派駐機構與中央政府之間同樣具有科層制的委托—代理關系,加之受政府行政慣性以及根深蒂固的人情和面子等傳統文化因素影響,難以避免中國科層制中的人格化傾向明顯和“圈內化”現象[36],故而本地的監督者很少能“獨善其身”,也可能出現與監督對象類似的機會主義行為和“代理人損失”現象。

基于上述原因,以往大量研究揭示基層干部在執行上級政策過程中的變通、偏差和共謀等策略行為,在派駐紀檢監察機構改革中也不乏蹤跡。在中國漸進式的改革進程中,由于國家治理體系和治理能力仍處在不斷完善之中,對政府問責體制薄弱環節的治理需要一個長期的過程,出現這樣的非預期后果有其必然性。由于基于科層間委托—代理關系的政府問責體制在現階段將長期存在,諸如角色異化、目標模糊和執行偏差等派駐紀檢監察機構改革的非預期后果可能會反復出現,如果不加以提前應對,則可能會逐漸抵消派駐紀檢監察機構改革的正外部性。對這一問題的持續思考和不斷解決,正是豐富和發展當代中國馬克主義理論、構建“中國模式”的題中應有之義。

四、優化基層紀委派駐機構問責機制的對策

S區基層紀委派駐機構改革將增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為抓手,初步建立起更為有效的“吸附式”問責機制。進一步鞏固派駐紀檢監察機構改革成效、化解基層政府問責機制困境的關鍵,在于以準確理解中國政府問責體制的核心特征為起點,按照國家監察體制改革的目標,繼續優化派駐機構的體制機制設計,漸進地增強派駐機構問責機制的工作效能。具體的,從S區改革實踐的探索來看,至少應從以下五個方面入手予以完善。

(一)強化紀檢部門對派駐機構的垂直領導,進一步增強派駐監督的獨立性

“火車跑得快,全靠車頭帶”,紀檢組長作為派駐機構的領導者和統籌者,對派駐機構問責機制具有至關重要的作用。因此,應當督促各級地方政府嚴格落實黨的十八屆三中全會要求,強化上級紀委對下級紀委的領導,通過強化紀委對派駐干部的提名權和任免權,增強地方紀委監督執紀的權威性和獨立性。同時,地方紀委應會同組織部門,繼續強化派駐紀檢組長易地交流任職。此外,為了增強派駐機構干部隊伍的穩定性,對派駐干部的人事調整變動必須提前征求派出機構的意見。這些強化紀檢部門垂直領導的舉措能夠削弱監督對象對派駐干部的影響力,抑制監督對象的實際控制權,避免派駐機構從“吸附”退化為“依附”。

(二)優化基層黨政協同治理體系,規范派駐紀檢監察機構的角色定位

地方黨委負有全面從嚴治黨的主體責任,紀委應明確要求黨委和政府積極支持派駐紀檢組工作,由黨委書記直接聯系派駐紀檢組。在尊重派駐紀檢監察機構根據工作需要自主選擇監督方式和范圍的前提下,黨委和政府應杜絕派駐機構參與與其主業主責無直接關系的議事協調機構或承擔業務工作。相應的,派出機構要監督和督促派駐機構牢記使命,明確職能定位,聚焦主業主責,抓住“關鍵少數”,堅持問題導向,消除目標模糊,把監督執紀問責做深、做細、做實。

(三)建立派駐干部聯組工作機制,強化派駐機構的目標導向

為強化派駐機構的目標導向,可通過建立健全聯組工作機制,將各派駐機構分散的紀檢監察力量進行整合,變分散監督為集中監督。通過適當的集中,進一步明確派駐機構的核心工作目標,實現圍繞目標完成的整體統籌聯動,提升派駐機構協同監督能力,克服派駐機構監督執紀力量不足的“短板”。可由上級紀委領導擔任聯組組長并主持工作,各派駐機構負責人對組長負責并向組長報告工作,及時反饋參加駐在部門班子會或日常監督時發現的存疑情況。派駐機構現行管理體制、職能仍保持不變,在聯組組長的領導和指導下,充分發揮派駐機構在監督執紀一線“探頭”和“前哨”作用,從而為聯組“集體行動”和“兵團作戰”提供有效的信息保障和可靠的“情報”支撐。

(四)推動派駐干部能力建設,綜合運用多種方式充實問責主體的執行力量

派駐干部是派駐機構發揮作用的根本,而“兵貴精而不貴多”,其業務能力高低決定問責機制的執行效果。面對當前派駐干部人員數量有限的情況,除了通過選調、調任等途徑及時引入新鮮血液以外,還可在一定時期內采用“結對子”“師傅帶徒弟”等傳幫帶方式,讓富有經驗的紀檢干部業務骨干培養新生力量。同時,落實雙向掛職鍛煉方案,選派本系統優秀干部到上級紀委或本機紀委機關業務處室跟班學習,加強上下級紀委的溝通聯系和經驗交流,在實踐中提高業務能力。通過這些方式以及建立健全人員輪崗交流、轉崗離職等方式動態地調整人員,將一批年輕、有能力、敢擔當的優秀干部調配到工作一線,充實問責主體的力量,才能從根本上減少問責機制的執行偏差。

(五)健全問責機制的流程管理,提升派駐機構自身的可問責性

“打鐵還須自身硬”,作為監督者的派駐機構也需要不斷強化流程管理,增強對工作效能負責和向派出機構負責的程度,以抑制執行偏差。一方面,應建立問責辦理跟蹤機制,明確信訪舉報受理研判篩選的流程和要求,改進信訪舉報核查處理的方式方法,并深化線索處置和案件查辦“雙報告”制度,對辦理時限和辦理質量進行有效監管,加強對派駐紀檢機構重要問題線索和查辦案情況的統籌管理;另一方面,紀檢部門應優化對派駐干部的激勵約束機制,探索建立結果導向的績效考核方式,在選人用人、輪崗交流、年終考核等工作中堅持將愛崗敬業、敢于監督、勇于擔當作為考核準繩,通過正向激勵和反向約束相結合,抑制派駐干部的尋租風險及權力濫用。

回顧改革開放四十年來的偉大歷史實踐可以發現,派駐紀檢監察機構正在塑造一種將紀檢監察專項工作與行政部門業務工作適度分離卻又密切聯系的中國特色問責機制,不斷增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋和有效性。然而,國家監察體制改革是一項長期而艱巨的任務,只有堅定不移地推動地方派駐紀檢監察機構漸進式的改革創新,逐漸化解政府管理體制機制的弊端,讓派駐紀檢組真正成為常駐不走的巡視組,才能有效地實現“使黨內監督不留死角、沒有空白”的目標。

 

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