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農村社區合作治理生成過程、效應與機理——以浙江省金華市管頭村為例

信息來源: 《中國行政管理》2017,(10)  責任編輯:政科網作者:趙永紅  發布時間:2019-04-23

摘 要】農村社區治理包括國家對社區普遍性治理和社區內部治理兩個維度,前者需要社區的承接與合作,后者的理想形態是國家指導下的社區自治,但現實中很多地方社區自治無法有效運作,社區發展陷入困局。對浙江省管頭村合作治理生成過程的研究發現:國家與社區形成合作治理不僅能夠為國家對社區普遍性治理提供支持,還可以在推動社區發展過程中培育社區自治;農村社區合作治理生成有其內在機理,它由生成的動力、主導力量、主體基礎、現實途徑、主要內容、基本保障和本質特征等要素及它們間的相互聯系構成。

關鍵詞】農村社區;合作治理;自治;生成機理

 

改革開放后,農村不僅在經濟社會方面發生了巨大變遷,而且在治理領域也發生了很大變化。總體上,國家不再象計劃經濟時代那樣在一個個農村社區中充當經濟發展和公共服務供給的具體組織者與行動主體,而是通過制定相關法律政策,主要依托市場和村民自治制度來對社區內部事務進行治理,但在很多落后地區國家的這種職能調整不僅沒有導致農村有效社區自治形成和公共服務發展,還削弱了國家對農村基層社會的治理。因此,這些落后農村社區需要國家重新承擔經濟發展與村民自治具體指導者的角色并強化其資源供給和公共服務職能,與社區內外各種力量形成合作治理,以實現加強農村基層社會治理、推動農村社區發展與自治成長的目的。那么落后農村社區這種合作治理如何生成?它能否產生預期效果?本文以浙江省金華市磐安縣管頭村合作治理生成為案例,嘗試對上述問題進行分析與解答。

一、農村社區合作治理:基本內涵與研究視角

合作治理是“一種由多元治理主體通過合作互動的方式而開展的社會治理”。[1]農村社區合作治理就是指國家、社區和其他社會主體共同參與以實現各自目標的治理活動,它主要在兩個層面展開:一是在國家對社區的普遍性治理中,國家行政性治理居于主導地位,社區無論是否愿意,必須承接和協助國家完成有關治理任務,如人口普查、社會治安、環境保護等;這種以國家強制性為依托的合作由于國家治理的需要而始終存在。二是社區內部事務治理中,在國家法律制度規制下社區居于主導地位,國家和其他社會主體可以為社區發展提供具體指導、支持與資源,成為社區內部治理的直接行動者和合作伙伴,國家和其他社會力量的介入既出于它們的自主意愿,也出于社區的主動選擇。

農村社區內部合作治理的主體包括國家、社區和其他社會力量。國家包括各種國家機構、執政黨系統和國家制定的法律制度,國家參與社區內部治理既是為了更好推進對社區的普遍性治理,以實現資源汲取、政權支持和社會穩定等方面的目標,也是為了推動社區發展;社區的首要目標是社區發展與居民福利,它由村黨組織、村民委員會、村民代表大會、村民小組、各種村民自組織以及村民家庭與個體等構成,其中村黨支部隸屬于執政黨系統但其組織建制和服務對象以社區為基礎,因而具有國家和社區的雙重組織屬性,并決定了它應當在國家普遍性治理中在社區層面發揮領導樞紐、組織動員和積極支持的作用,在社區自治中發揮領導與服務作用。其他社會力量既可以是市場主體,也可以是非營利組織;市場主體主要以贏利為目標,它與社區或者國家的合作是一種交易行為,非營利組織由于其價值觀目標與國家或社區進行合作;兩類社會主體的參與需要一定的環境與條件支持。本文研究的重點是社區內部國家和社區間自主平等的合作,它是在國家普遍性治理變遷的背景下形成的。

農村社區合作治理是合作的一種形式,對其生成研究比較薄弱。學者運用博弈論、信任理論、演化理論等工具分析了人與人之間合作行為產生的原因,[2]但沒有解釋國家與農村社區兩種組織間合作的生成。國家政權建設理論、公共政策理論、治理理論、新公共管理理論、參與式民主理論和社會資本理論等對國家與社會的合作進行了分析,為農村社區合作治理生成研究提供了一定的啟示。

在國家政權建設研究方面,曼將國家權力分為專斷性權力和基礎性權力,基礎性權力是國家通過各種制度協調社會生活的能力,在現代國家它是一種“雙向車道”,實現了國家和社會非常緊密的相互滲透,[3]雖然它具有社會控制的面相,但其行使有賴于社會的合作。然而,這種合作是以國家目標為中心的合作。

在公共政策研究方面,法團主義認為政策制定過程中形成了國家與主要利益集團協商合作的制度化機制;[4]在我國政策制定與執行過程中群眾路線的運用形成了政府與社會之間的合作。[5]兩種視角關注的主要是國家政策活動中的合作。

治理理論強調國家與社會多元力量合作以實現善治。[6]元治理理論強調國家要為合作治理制定規則和搭建平臺。[7]新公共管理理論主張政府與市場、非政府組織合作為公民提供優質高效的公共服務。[8]這幾種理論側重的是國家治理目標實現過程中如何獲得社會的合作。

參與式民主理論認為公民參與是公民民主權利的必然要求,是優化與監督國家治理的必要手段,是代議制民主的重要補充。[9]參與式民主在社會領域表現為社會自治,在國家領域中表現為公民對國家治理的參與。

社會資本理論認為國家與社會合作需要一系列條件:國家與社會的自主性、雙方互動需要有效的政府或良好的社會資本或者二者兼而有之,以及雙方資源的依賴關系。[10]可惜,這些研究沒有分析社會自治生長中政府作為合作主體的情形。

總之,學術界從各種理論視角分析了國家主導的治理過程中引導社會參與而形成的合作,而對農村社區自治成長過程中國家與社區構建合作的機理缺乏深入研究。因此,本文在國家與社會互動的視角下通過具體案例分析社區自治成長中國家與社區形成合作治理的過程、效應與機理。在社區內部事務治理中,自治是理想的治理形態,但現實中很多地方自治由于缺乏條件支撐演變為渙散型或掠奪型治理。因此,這些社區內部事務的有效治理離不開有能力有限政府的合作,[11]政府不能僅停留在相關法律供給的層面,而應通過指導、規劃、監督、政策和資源反哺等具體參與到社區內部治理中,以推動社區自治成長和社區發展。

二、管頭村合作治理的生成過程

浙江省磐安縣尖山鎮管頭村又稱烏石村,已有1100多年的歷史,坐落在鞍定山下,村域面積2.2平方公里。全村現有260戶人家和800人。2000年全村人均收入1600元,村集體收入1.1萬元;2016年人均收入3.2萬元,全村旅游業收入7000多萬元。自1995年村兩委換屆后,在村干部帶領下經過二十多年的努力,一個貧窮落后的小山村變成了一個小有名氣的先進村、富裕村和生態特色村,榮獲全國創建文明村鎮工作先進村、中國“美麗鄉村”創建試點村、浙江省全面小康建設示范村、浙江省歷史文化名村、浙江省農家樂特色村等榮譽。管頭村的發展變化,是落實國家“三農”政策,創新社區內部治理,構建和諧新農村的結果。管頭村社區內部合作治理生成有一個清晰的歷史過程,表現出政府指導下誘導性制度變遷的特征,經歷了非制度化合作治理及其弱化期、回歸期、發展期與深化期等階段而形成。

(一)非制度化合作治理及其弱化期

管頭村社區內部事務合作治理起源于改革開放前政府行政主導型治理的衰變和轉換,經過非制度化興盛后逐漸弱化。20世紀80年代前管頭村治理是政府強控制、強資源汲取并主導社區公共設施建設、公共服務供給和農業生產活動的治理。聯產承包責任制實行初期,政府保持著對社區內部事務治理指導的慣性,村兩委依靠傳統權威組織社區完成政府下達的關于普遍性治理和社區內部事務治理的任務,但村民、自然村和行政村自主性與利益意識日益增強,國家和社區的利益要求在村委、小組長身上匯聚與平衡,從而在實現國家普遍性治理目標的同時在社區內部事務治理中形成一種非制度化的合作治理。但是,隨著農村經濟社會發展和村民自治制度的確立,國家作為社區內部經濟發展和公共服務具體組織者的角色逐漸淡出,但村民無法有效參與和監督村兩委的治理活動;因此,國家和社區間的非制度化合作不斷弱化,有效社區自治也沒有形成,使得村內公共設施年久失修,公共服務無人問津,村民公共意識流失,村內貧富差距不斷擴大,村兩委權威與能力下降,這種狀況削弱了國家對管頭村的普遍性治理。

(二)合作治理回歸期

20世紀90年代中期,鄉村治理困境和“三農”問題的嚴重性到了政府高度重視、村民渴望國家有新政策和資源供給的程度,這是國家改善農村社區普遍性治理和一些地方政府積極介入落后農村社區內部治理,從而推動農村社區合作治理回歸的背景。1995年浙江省在農村開展社會主義教育活動,要求各級政府采取實際措施,在密切干群關系、維護農民利益、促進精神文明建設、加強村民自治等方面取得實效。這年底在政府指導下管頭村村兩委進行了改選,新任村支書張威平在政府支持下帶領村民開始修建10公里機耕路,使村兩委很快樹立了為村公共事務服務的新形象新權威。村兩委成功改選及其新作為既體現了村民自主意識和改善社區內部治理的強烈意愿,也體現了國家改善基層治理、推動鄉村發展的意圖,標志著管頭村社區內部事務治理中國家與社區合作治理的回歸。

(三)合作治理發展期

這種發展主要圍繞村民居住條件改善在老村保護、行政村社區化、新社區規劃與建設等方面展開。1998年,按照國土部門規劃管頭村開始進行第一期老村改造,考慮到建房戶如拆掉老房子沒房可住,村民代表大會決定延期兩年拆建。1999年,尖山鎮新任黨委書記到村里指導工作,認為對老村應進行保護,這一想法得到了市領導支持。老村保護是后來開發利用的基礎,是新村建設的動因。1998年,按照政府下山脫貧政策,5個自然村29戶人家共106人下山安置到中心村管頭村,每戶按原有住房面積分給新地基,多要部分和中心村村民一樣每平米交100元錢,在村集體土地中還給每家分了自留地。自然村下山后,全行政村首次在地域上成為聚集一體的新型社區,這為后續發展與治理奠定了基礎。由于村民建新房和安置下山村民需要地基,村委向國土部門申請修改了村莊建設規劃,決定另開荒山按照統一規劃建新村。新村建設時,村委采取宅基地拍賣制度,保證了宅基地分配的公正性,還用拍賣宅基地的200多萬元和積極爭取的捐款撥款,組織村民修建水泥路、鋪設地下管網、建造污水處理池,修建花園和廣場,在老村道路鋪設烏石,對老屋加固維修,這些改善了村民生活環境與條件,提升了村委和政府的形象與權威,推動了社區建設與合作治理的發展。

(四)合作治理深化期

隨著新農村建設戰略和浙江省“千村示范萬戶整治”工程的實施,各級政府根據經濟社會發展形勢,指導村委及時作出了開發農家樂的重要決策,在此基礎上不斷拓展市場服務,提供財政和資源支持,開展各種試點與創優活動,鞏固和完善已有做法與制度,使管頭村社區發展和合作治理向縱深推進。

開發農家樂。2001年,與村相距5公里的十八渦景區開發,時任鎮領導萌生要利用老村資源搞農家樂的想法,但當時村民守著既有產業不大支持。之后,經過村鎮領導多次動員、帶領村民到外地參觀學習,以及出臺補助政策等措施,4戶農家樂終于在2005年9月28日正式開張營業。為了把農家樂推向市場,鎮、縣指導管頭村進行旅游規劃與品牌設計、開拓市場、培訓村民、建章立制等,有力推動了管頭村旅游業和農家樂發展。

提供財政支持。2009年之前,新社區建設、開發農家樂等所需資金靠拍賣宅基地和捐贈是不夠的。因此,磐安縣財政給村里補助了100多萬元,尖山鎮為農家樂每張床位補助300元。尖山鎮和縣農辦、縣旅游局多次合作出資支持管頭村農家樂發展。另外,政府通過試點項目與創優活動向村里注入經費140多萬元。2011年后,省相關部門又下撥旅游專項資金100萬元。

開展試點活動。2003年,鎮里為了爭取將管頭村列入縣示范整治村注入資金100多萬元。縣環保局將該村污水處理系統列為試點項目之一,并投入15萬元。2004年縣信用社和該村實行城鄉文明共建結對,每年投入資金2萬元。2006年縣委組織部在該村的試點工作得到了省委組織部肯定,后者專門為該村新農村建設投入12萬元。通過試點工作各級政府不僅帶來了社區建設所需部分資金,還因地制宜指導管頭村建設與發展,使社區治理在高起點上推進。

領導視察與關懷。2006年6月時任浙江省省委書記習近平同志來該村視察,對該村全面建設、協調發展的成績給予充分肯定,并提出要繼續保護、開發、利用好老村,注重生態保護和社區公共服務建設,使農家樂產業發展和社區建設再上一個臺階。2007年后多位省領導來村視察,要求保護好千年古樹和烏石老村,大力發展農家樂。領導的視察與關懷為管頭村發展把握了方向,創新了思路,提出了更高要求,帶來了更多發展資源,是推動管頭村全面建設與發展的重要支持。

推進制度建設。在國家完善農村普遍性治理制度,如農村稅費制度、社會保障制度、村民自治制度的同時,各級政府還具體指導管頭村制定了社區內部治理關于組織、決策、資源動員與使用、監督等方面的制度,使社區自治有了更健全的制度平臺,為國家與社區之間的合作提供了制度依托。

管頭村社區內部合作治理生成過程中政府介入的角色和內容不斷豐富。非制度化合作及其弱化期國家不斷收縮作為社區內部治理具體行動者的職能,主要承擔普遍性治理政策與制度供給者的角色,社區兩委作為國家代理人和社區代表者的雙重角色也日漸淡化;合作治理回歸期國家調整優化對農村社區的普遍性治理,同時具體指導和監督管頭村村兩委依法改選,加強對村兩委的指導與支持;合作治理發展期國家通過下山安置政策、制定新村建設規劃、做出老村保護決策等積極介入社區建設與治理;合作治理深化期國家深度介入社區內部治理,指導管頭村決策并實施農家樂開發,為農家樂發展提供規劃、指導、市場服務、管理培訓、政策支持和各種資源,幫助社區制定各種自治制度,通過領導視察和試點工作全面推進社區建設等,國家成為社區內部治理的重要伙伴。

三、管頭村合作治理生成的制度效應:社區自治成長

管頭村社區內部合作治理的生成不僅改善了國家對管頭村的普遍性治理,而且推動村兩委圍繞村民自治制度的落實形成了社區組織制度、社區決策制度、資源動員與使用制度、社區事務公開與監督制度、社區服務與福利制度、社區行為規范等制度,它們保障和促進了社區自治的成長。

社區組織制度是對社區組織的設置、產生與職能進行規定的制度。社區對村民會議、村民代表大會和村兩委的產生與職能進行了更加細化的制度規定。在村委會主任選舉上,規定候選人必須從村民征集來的議題中選擇競選議題。在村兩委構成、職權與相互關系方面,明確村支部是社區的領導核心,規定二者交叉任職,權力和職能合理分工,從而理順了兩委關系。另外,對村民自愿成立的民樂團、健身隊、籃球隊等組織也進行了制度規范。

社區決策制度是關于管頭村社區決策主體、權力、程序與責任的制度。建立了村民(代表)大會決策制度,明確村民大會是村級事務最高決策主體,并規定在外村民可以靈活采用信函或電話表決以參與重大事項決議。村兩委聯系會議是村務管理的具體機構,負責村民(代表)大會決策落實、日常事務處理和重大事項討論決策前初步方案的形成。同時,建立違規決策追究制度和決策落實責任制,以防止隨意決策和決策落實難的問題。

資源動員制度主要有義工制度、募捐制度和集體經濟制度等。義工制度是指每個成年村民有義務為社區某些公共建設項目投入數個工作日的勞動或相應的代工費,社區13公里生產路、3公里水泥路、龍崗花園和廣場都是干部群眾用義工建成的。募捐制度是社區為重大項目籌集資金的重要形式,募捐不僅針對社區居民,還面向社會和那些不再居住在社區的村民。集體經濟制度保證了社區通過多種形式盤活集體資產使之增殖并用于分配和社區公共事業發展。

資源使用制度主要有土地承包調整制度、宅基地分配制度、農家樂服務管理制度等。土地承包調整制度是指根據人口變動情況對土地分配適時微調。宅基地分配制度包括好位置地基投標有償使用制度和一般地基通過抓鬮選擇無償使用制度。農家樂服務管理制度是指實行村農家樂服務中心“統一對外營銷、統一接團分客、統一收費標準、統一結算賬目”,這一制度規范了農家樂市場,整合優化了接待資源,避免了惡性競爭,提高了接待能力,維護了品牌聲譽。

社區事務公開與監督制度。管頭村按照縣委組織部頒發的《村級組織規范化運行實施辦法》,制作并張貼了村級事務處理流程圖,群眾參與和監督“按圖索驥”、有章可循。社區還落實縣里推行的“點題公開”制度,由群眾提出要求公開的問題,村兩委研究后對問題及所涉信息進行公開,對要求解決的問題作出解釋與回應。社區建立了嚴格的財務公開制度和招投標公開制度。這些制度保障了群眾知情權、參與權和監督權,制約和規范了村務治理。

社區服務與福利制度。社區公共衛生服務制度決定聘請兩名村民擔任衛生員,專門負責公共場所保潔工作。社區建立了每年老人節對60歲以上老人走訪慰問、春節對74歲以上老人再慰問的制度。社區規定村民若違法犯罪或有其他嚴重不道德行為,同等條件下低保等福利優先考慮其他村民。

社區行為規范。2003年修訂的村規民約對村民行為與倫理進行了全面規范,突出了對公益精神和環保意識的強調,明確村民有保護老屋古樹的義務;房前屋后衛生實行三包;對公共綠化和樹木要愛惜保護,不得亂踩亂伐。

這些制度基本覆蓋了社區自治的主體、決策、資源、監督等核心要素,構成了比較完備的制度體系,保障了社區自治的成長,使國家對社區的普遍性治理和參與社區內部治理有比較成熟的組織化承接者和合作伙伴。

四、農村社區合作治理的生成機理

管頭村社區合作治理之所以能產生較好的發展與制度效應,是因為其生成立足國家治理政策與管頭村實際的結合,符合落后農村社區內部事務合作治理生成必須發揮國家主導作用并對社區自治進行培育的一般機理。總體上,這種機理由內在動力、主導力量、主體基礎、現實途徑、主要內容、基本保障和本質特征等要素及它們間的相互聯系與作用構成。

社區發展與國家治理的需要是其生成的內在動力。國家普遍性治理需要社區的認同、承接和協助,而且只有它包含社區發展的目標并以之為基礎才能獲得社區的充分支持。社區發展需要國家提供秩序、制度與政策支持,在落后地區還需要國家各種資源的反哺。因此,國家和社區的相互需要驅使它們在國家普遍性治理以及社區內部事務治理中建立合作關系。

國家是決定其能否生成的主導力量。國家與社會合作有利于雙方能力的增強,[12]在一個發育和自治不成熟的社會,更需要國家承擔保護、培育和發展社會的功能。這是國家直接介入管頭村社區內部指導經濟發展、協助提供公共服務和培育村民自治的深層動因;但是,國家可以選擇不介入社區內部并放任其自我成長。因此,國家的選擇決定了社區內部合作治理能否生成。

社區居民及其組織是其生成的主體基礎。社區內部治理中社區組織和居民是天然的主體和主導者,他們有是否接受國家介入的選擇權,是國家介入的具體承接者,承認和尊重這種權利與地位,才能動員與凝聚社區力量,形成以社區自主性為基礎的合作治理,并推動社區自治的成長。

國家政策落實與社區決策制定是其生成的現實途徑。新農村建設政策、取消農業稅政策、公共財政支農政策、山區農民下山脫貧政策、村民自治政策等國家普遍性治理政策的落實將分散小農整合進了國家治理體系,[13]確立了國家普遍性治理中國家與社區間的合作關系,而且國家具體指導社區做出保護老村、建設新村、開發農家樂等決策,從而成為社區內部治理的具體行動者和合作伙伴。

資源動員與使用是其生成的主要內容。管頭村合作治理生成中,政府提供了政治、法律、政策、財政、信息與制度資源,社區提供了人力、土地、村居、生態與組織資源;通過這些資源的動員與使用推動社區發展和實現國家治理目標是雙方合作的主要內容。

制度與價值建設是其生成的基本保障。管頭村合作治理生成既是社區自治制度成長的過程,也是特定價值牽引并努力實現的過程。社區自治制度為國家與社區間的合作提供了基本平臺;共同的價值追求在合作中決定方向、支撐制度、制約行動、凝聚資源、創造成就,使合作治理有了靈魂和精神保障。

公共性形成與拓展是其生成的本質特征。管頭村合作治理生成是通過治理目標、主體、制度和資源形成和拓展社區公共性的過程。實現社區公共利益和國家利益的目標決定了合作治理的公共性質。政府、社區組織和村民等在參與社區治理中不斷建構自身和社區的公共性。各種制度為社區公共性形成與開拓提供了支撐與依托。資源動員與使用不斷使社區公共性和公共空間實質性生成。

五、結論

本文通過管頭村合作治理生成分析表明:落后農村社區內部自治成長和經濟社會事業發展需要國家服務型角色的強化及其與社區之間的合作。新農村建設戰略實施后,國家對農村社區政策支持與資源供給的角色日益加強,改善了國家對農村社區的普遍性治理,為國家介入落后農村社區內部事務治理提供了條件與契機;在這種介入中,國家作為社區內部治理合作伙伴發揮著規劃、指導、服務、政策支持和資源供給等方面的作用,在推動社區發展的同時扶持社區自治的成長。管頭村社區內部合作治理的生成雖然以該村可開發的自然資源與環境作為基礎,以及領導關懷和國家資源投入作為重要條件,但其生成機理揭示了落后農村社區由于內部資源與能力的制約,其自我發展和自治成長將困難重重,而國家的介入、支持以及資源供給能夠推動社區公共性開拓、社區自治成長和社區發展,也提示經濟比較發達的農村社區,其自治的有效運作離不開國家的監督與指導。

 

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