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實質公平共有產權良性治理的實現邏輯——以安徽唐灣村公山治理為個案

信息來源: 《學習與探索》2018年08期  責任編輯:政科網作者:肖盼晴  發布時間:2019-03-12

摘 要】對于地域性共有資源的利用而言,“共”的管理方式比“公”或“私”的管理方式更能有效地實現資源的可持續利用。實踐證明,實質公平原則在實現共有產權良性治理的過程中具有重要作用。按照實質公平原則對所有權的各項權能進行質的分割,可以有效地實現共有產權的整合,實現共有資源的有效利用,防止“反公地悲劇”和“公地悲劇”的發生。另外,實質公平是形成和維持集體行動的要因。因此,在地域性共有資源的治理中,應重視實質公平原則的貫徹,只有這樣才能促進集體行動的形成和維持,進而實現共有產權的有效、可持續利用。

關鍵詞】共有產權;良性治理;實質公平;安徽唐灣村;公山治理

 

地域性共有資源的治理一直是一個世界性的難題,特別在當前我國農村表現得尤為突出。針對地域性共有資源的治理,學界主要有“公地悲劇”“反公地悲劇”“公地喜劇”等三種觀點。奧斯特羅姆打破了前人在此問題上的國家理論和私有化理論模式,認為以地域團體為中心進行自治性的管理可以實現共有資源的有效利用、解決共有資源的治理困境。但是,自治傳統較差、成員之間聯系較弱的區域,地域團體能否實現、如何實現共有產權的良性治理還有待于進一步探討。本研究以安徽唐灣自然村為個案,對上述問題進行回應,并為當下的地域性共有資源的治理提供借鑒。

一、問題的提出

關于產權的分類存在二分法、三分法、四分法等多種分類方法。(1)本文以地域性團體的共有產權作為探討對象,采用三分法對共有產權治理中存在的“公地悲劇”“反公地悲劇”“公地喜劇”等問題進行具體分析。1968年哈丁提出了“公地悲劇”,并認為解決“公地悲劇”不可能依靠地域內的居民實現管理,只能依靠市場或者國家,其出路只有兩個:一是將共有地分割實現私有化;二是由政府制定共有地的利用規則并進行監督、管理[1]。哈丁的觀點在世界范圍內引起了強烈的反響,學界成立了國際共有權研究學會專門研究共有產權的危害性[2]。哈丁理論對政府決策也具有重要的影響,20世紀六七十年代,很多國家相繼出臺一系列的法律和政策,否定、分解傳統地域性共同所有權、共同利用權,以防止共有資源的過度利用,通過立法政策將地域共同體共有的森林、草場、漁場等自然資源國有化,使其置于政府的統一管理之下,或者是分割給個人實現私有化使其進入高度利用的狀態[2]。

但是,私有化和國有化并未完全解決共有產權利用中所存在的問題。1983年,由各國學者組成的共有資源管理研究會深入世界各地進行調研,發現共有產權并非一定導致“悲劇”,因而對哈丁理論提出了質疑。作為哈丁理論典型案例的英國共有草場,并非像哈丁所說的那樣,所有者不確定、每個人都可以無限制地利用共有資源,實際情況是利用者僅限定為共同體成員[3]。有學者進一步批判了哈丁的觀點,認為共有草場的利用模式分散了共同所有者的風險,是一種有效、可行的制度[4]。

1998年,美國M.黑勒教授提出了“反公地悲劇”。他認為共有產權存在著很多權利人,為了防止其他共有人過度利用共有財產,每個共有人都有權相互設置使用障礙阻止其他人使用該資源,從而導致“反公地悲劇”[5]。在質疑哈丁理論的陣營中,最具影響力的是奧斯特羅姆。她通過自己對各國的調查發現,以地域團體為中心進行自治性的管理可以有效地實現共有資源的有效利用[2]1。在奧斯特羅姆理論的基礎上,日本學者進而提出了“公地喜劇”的主張,認為與地方公共團體的“公”、私人或盈利公司的“私”相比,地域性團體的“共”的管理更有利于共有財產的可持續利用,具有積極的意義[2]。

奧斯特羅姆經調查發現,在各地域團體的聚落規則、保障措施、懲罰措施等規制之下,很多共有產權不僅沒有出現“公地悲劇”,反而實現了良性的治理,形成了有效、合理、可持續的發展格局。她認為以地域團體為中心進行自治性的治理也可以有效地實現共有資源的有效利用。但奧斯特羅姆所探討的案例大多是擁有較好自治傳統、凝聚力較強的區域,多是建立在“小政府,大社會”和地方自治路徑上的理論探討,比如高山草場的伐木與保護規則、韋爾塔的用水規則、地下水的開采規則、漁場的作業規則等大多擁有長期自治傳統的地區。對于自治傳統較差、成員之間聯系較弱的區域,地域團體如何實現共有產權的良性治理,實現“公地喜劇”的問題還需進一步探討。筆者調研的安徽省唐灣自然村1949年以前為雜姓村,血緣關系聯系微弱;村內無權威、共同活動少,地緣聯系也不強,是典型的“分散”“自利”的長江小農村莊。唐灣自然村的公山利用并不完全符合奧斯特羅姆所闡述的設計原則,卻形成了非常好的秩序,并未出現“公地悲劇”和“反公地悲劇”的現象。筆者基于對安徽省唐灣自然村的深度調研,嘗試依據中國的實際治理經驗分析共有產權良性治理的實現邏輯。

二、唐灣公山的治理邏輯

通過考察安徽唐灣村的治理實踐可以發現,自治傳統較差、成員聯系較為松散的區域,只要采取符合本地特點的治理措施,同樣能夠實現公有產權的良性治理。

(一)唐灣公山產權的整合

產權是以所有權為中心的一束權利,包括占有、使用、收益和處分等多項權能。其中,所有權是所有人對所有物的使用價值和交換價值予以全面支配的權利。唐灣通過分類利用和權能分割實現了公山的產權整合。

唐灣位于今安徽省安慶市宿松縣,1949年以前,國家權力沒有深入村內,內生自治傳統較差,村內地緣聯系也比較微弱,村民之間的共同合作關系較少,多是一家一戶獨立地進行生產勞動。但是,在村落共有產權的管理、特別是公山的管理和利用中卻形成了一套因地制宜的治理規則。柴是村民生活的必需品,村內的公山是村民獲得生活用柴的主要場所。唐灣約有近百畝的公山,在自我管理的狀態下,如何實現對公山的有效管理與合理利用是一個重要的治理問題。

唐灣的村民將公山按照自然條件的不同分為四類:第一類是雜草叢生無法種植的公山。這類公山的土質貧瘠,幾乎無產出,所以一般無人管理,平時村落內的居民可以自由上山。第二類是土質略好的公山。這類公山可以生長灌木和小樹木,專門供村內人砍柴用。此類公山有人管理,村民不得隨意上山砍柴,由本村落內集體決定利用的時間。第三類是土質較好的公山。這類公山適合生長木材,由村落統一種植樹木,長成之后,砍伐出售,供本村落的公共事務支出所用。第四類是土質很好的公山。這類公山分配給某一農戶利用,但是使用公山的農戶要提供相應的勞務,比如,看墳山、辦清明等。

在公山的利用中實現了權能質的分割。權利邊界明晰是行使所有權的前提和基礎,唐灣的公山對外具有清晰的邊界,外村人不得進入本村的公山范圍內砍柴或者割草;對內具有明確的所有權。本村村民平等地享有所有權,但是擁有的是隱性份額,不能要求進行分割,在唐灣,將公山的所有權的權能分割為占有、使用、收益、處分四項,通過權能的分割實現了產權的整合。

(二)公山權能的行使

在公山權能的行使中,村民通過委托管理、公平利用、平均分配、限制處分等方式,使實質公平原則有效地貫徹到公山治理的始終,并達到了良性治理的效果。

1.委托管理

占有權能是特定的所有人對標的物為管領的事實,是行使物的支配權的基礎與前提[6]。可以說,共有人在占有權能上的公平是實現共有物公平支配權的前提和基礎。唐灣通過委托管理的方式實現了權利人之間占有上的公平。唐灣的公山按照自然條件的不同分為四種類型,分別實施不同的管理和利用方式,實現了占有權能的公平分配。土質貧瘠、幾乎無產出的公山一般無人管理,而其他的三類公山村民不得隨意進入,為了保證占有權的公平,全體村民共同選擇了代管人同時也是監督者,當地稱為看山佬。唐灣對于第二類和第三類的公山,由看山佬負責看護和管理,全村23戶每戶派一名代表共同確定看山佬的人選。看山佬是村民公認的“公道人”,提名之后,若無人反對即可確定看山佬的人選,無須簽訂合同。看山佬要不定期巡山,防止有人到公山上偷砍樹木,另外還要負責購買樹苗、通知村民出工等工作。看山佬可以處罰違反公山利用規則者,罰金一般是糧食,可歸為己有。除了委托管理之外,其他權利者都具有監督權。唐灣的規模較小,村中如果出現破壞公山利用規則的行為,易被其他村民察覺,他們往往被譴責甚至排斥。如果看山佬不負責任的話,23戶一致同意可以將其辭退。由此可見,公山的占有權能并未具體量化到各個權利人,而是采取委托管理的方式,實現了占有權能的公平公正。

2.公平利用

使用權能是依所有物的性能或用途,在不毀壞所有物本體或變更其性質的情形下對物加以利用,以滿足和生產生活需要的權能[6],是所有權權能的重要組成部分。共有物的使用權能的公平與權利人利益獲得的公平性息息相關。唐灣在公山的利用中做到了分類利用、集體決策、公平分工,實現了使用權能行使中的實質公平。

公山的使用權能的行使由權利人集體決策,保證起點的公平性。第三類公山主要是村民砍柴之用,由權利人共同確定公山的利用規則。砍柴的時間是固定的,一般是秋后收完莊稼,農歷八月中下旬,當地人稱為“開輪”。每年僅進行一次,一次持續五到七天,除此以外的時間,各家各戶均不允許私自砍伐。春天樹木要發芽,夏天樹木在生長,冬天會落葉,所以秋后是最好的時機。在砍柴的前兩三天,看山佬通知各家各戶開會商量和決定集體砍柴的事宜。每戶派一位代表參加即可,大家開會商量去公山砍柴的具體時間,并確立規則。其中最重要的是強調要“砍了大個,長小個”,即只允許砍伐長大的樹木,不允許砍還沒長大的小苗。

集體去公山砍柴之時,按照各戶勞動力的數量和質量確定出工的人數,保證過程的公平性。以戶為單位,按照每戶的人口數和勞動力的實際狀況分配“刀數”,即確定需要參加砍柴的勞動力數量。人口數多但勞動力少的農戶,分配的刀數不一定多。一般是“五口一張刀”,即家中有五位或五位以下勞動力的話派一名勞力去公山砍柴。若全家都不在家的話,則要請人代替;家中男勞力不在家,且沒找到可以代替之人的話,家中女勞力也可以去參加。“開輪”當天早晨村民在村口集合,相互間協商砍柴的區域。看山佬會再次強調砍柴的規則,特別是不能破壞小樹。在這樣規模較小的集體中如果有村民偷懶,則很容易被發現,所以在勞動過程中村民的自覺性是比較高的。

3.平均分配

收益權能是收取由所有物所生的新增經濟價值的權能。收益權能行使中的公平性直接關系最終結果分配的公平。公山的新增經濟價值主要體現在公山上的種植物及其他產出物的經濟價值。對于共有產權來說,共有者的收益權能能否有效地行使,主要取決于集體分配政策的合理與否。唐灣對于公山的收獲物的分配是按照村落公共事務的需要、各戶的人口數和實際需要進行分配的,并保證了分配過程和結果的實質公平。

首先,村內土質較好、適合生長木材的公山,主要用于本村落的公共事務支出。土質很好、其中部分土地可以生長農作物的公山分配給某一農戶耕種,但是使用公山的農戶要提供相應的勞務。唐灣的楊家因為家庭貧困,村里出于救濟的目的讓其耕種公山上的土地,且無須支付地租,僅是在清明的時候請全村人吃頓便飯。這種方法不僅實現了公山的有效利用,同時也實現了對生活困難的村民的救濟。其次,村內土質略好,可以生長灌木和小樹木的公山,是村民生活用柴的主要來源地。每年砍完柴之后按照村落的總人口,把柴分為重量相等的若干堆,分別編號。具體由看山佬安排人負責稱重,平均分成若干堆,最后按照每戶的人口抓鬮分配。每戶派家中一名成員代表去抓鬮,家中有幾口人就可以抓幾次鬮,這樣可以保證柴的分配的實質公平。

4.限制處分

所有權的處分權能主要是指依法對物進行處置,從而決定所有物的命運的權能。處分權是所有權內容的核心,是所有權最主要、最基本的權能,也是實現商品交換的重要前提[6]133。在唐灣,公山的處分權受到嚴格的限制,在“全員一致”的情況下才可行使,從而保證了處分權能行使中的實質公平。

唐灣的公山如果要出售給外村或者與外村互換部分公山時,必須23戶一致同意才能通過。有部分公山要被用作為墓地,以安葬本村去世的村民,當墓地的面積需要擴展時,必須23戶村民共同確定墓地的擴展范圍。另外,四類公山之間的用途發生變化時,也需要全體村民按照“全員一致”的原則來決定。如果其中一戶反對的話,也不能改變用途。

三、共有產權良性治理的實現邏輯

對于共有產權來說,“私”或“公”的管理方式并不是最優的選擇。一方面,過分強調個人主義的所有權有害公益[6]。個人主義所有權是利用個人利己心來增加社會生產總量的制度,這種制度促進了社會的進步與平等觀念的產生,但是在滿足社會日益增長的需求方面卻無能為力[7]。另一方面,國家權力的介入必然增加治理的成本。如果政府能夠準確地估算共有資源的總量、無誤地安排資源的使用、監督等各項工作,并對違規者實行制裁的話,就可以實現共有資源的有效利用,但是創立和維持這樣一個機構需要很高的成本[8]。唐灣的公山利用規則說明以地域團體為中心進行自治性的管理可以實現共有資源的良性治理。但是,其規則卻不完全符合奧斯特羅姆所闡述的設計原則。唐灣共有資源良性治理的實現邏輯是什么,這是值得深入探討的重要問題。

(一)整合產權是實現良性治理的基礎

整合產權可以有效地防止“公地悲劇”和“反公地悲劇”的發生,是實現良性治理的基礎。公地悲劇主要是因為產權虛置、不明晰,因而需要明晰產權[9]。明晰權利邊界和權利人的范圍是實現實質公平的基礎。共有資源要實現有效的利用必須清晰地界定邊界,從共有資源中提取一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確規定[10]。可以說,明晰產權是實現實質公平的起點。公山對內、對外都具有明確的產權邊界、明確的權利者,并且按照自然條件的不同將其分為四類,分別實施不同的管理和利用方式,這既可以有效地防止公山的過度利用,也可以避免利用不足的問題。“反公地悲劇”因為產權支離破碎,故需要整合產權。產權是以所有權為中心的一束權利,因而具有絕對性和排他性。共有產權存在著多位權利所有者,為了達到某種目的,每個權利人都有權阻止其他人使用該共有資源,或相互設置使用條件限制其他權利人利用該資源,其結果就會導致資源的閑置和使用不足,就會發生所謂得“反公地悲劇”[5]。從唐灣公山的所有權來看,村民僅有隱形份額,在利用過程中對公山的所有權的權能進行了質的分割,可以有效地避免“反公地悲劇”。

(二)實質公平是形成集體行動的要因

集體規則的實質公平有利于吸引成員個體參與集體行動,提高個體的積極性。規則如果只重視形式的合理性,則容易造成實質的不公正。形式與實質的區別就在于是否具有自主性或自治性,形式合理的制度并不能保證其自身的正當性和合法性[11]。形式上的理性僅僅保障了當事人形式上的權利,但偶然情況就有可能造成實質上的不公正[12]。由此可見,形式合理的規則缺乏自主性和自治性,容易造成實質的不公正。另外,從共同體的發展規律來看,實質平等是集體行動形成和維持的關鍵因素,實質公平轉為形式公平之后,共同體也隨之走向了解體,集體行動難以達成。在唐灣公山的占有、使用、收益、分配等各個環節都是以實質公平為基本原則的,權利人可以預見自己的收益。加之,唐灣的規模較小,在產權與利益高度相關的情況下,有關公山的管理和利用形成了自治、有序的良好秩序。可以說,實質公平是形成和維持集體行動的重要因素。

(三)權能行使中的實質公平是實現良性治理的關鍵因素

在唐灣公山的治理過程中,實質公平原則貫穿于行使占有、使用、收益、處分四項權能的全過程,是實現良性治理的關鍵因素。

首先,占有權能的行使未明確到各權利人,而是共同委托看山佬代為管理,實現“人人有份,專人代管”的格局,在占有權能的行使中實現了成員間的實質公平。另外,要走出“集體行動困境”必須對成員提供一種非集體性的、區別對待的“選擇性激勵”,對成員違背集體收益的行為做出相應的懲罰[]。在唐灣公山的管理和利用中,看山佬可以懲罰違反規則者,并且可以將罰金或者實物據為己有。這樣,在懲罰違反規則者的同時也獎勵了規則執行者。

其次,使用權能的行使有嚴格的集體規則,并且成員個人能夠直接參與對規則的修改,實現了使用權能行使的實質公平。唐灣規模小,有利于各成員參與集體決策、實行互相監督。在規模較小的集體中,由于個人的貢獻對公眾物品的生產有較明顯的影響,同時“搭便車”又易為他人察覺,團體中個體之間容易產生友誼或社會壓力,人們愿意在這種情況下與他人合作創造公共物品[]。在公山的利用、監督、分配等過程中,每戶都能參與其中,保障了集體決策的民主性。

再次,收益權能的行使充分考慮到了各家各戶的人口數和實際需要,并做到了集體利益與個人利益之間的協調統一,實現了收益權能行使中的實質公平。利益是自治和治理的基礎,利益相關是自治形成的首要條件[14]。而集團規模的大小與成員個人利益的獲得息息相關。小集團成員數量較少,集團中成員從集體物品獲得的個人收益超過了成本,更容易自動地達成集體行動[]。集團越大,它提供的集體物品的數量就會越低于最優數量,理性的、尋求自身利益的個人很難會為利益而采取行動[]。柴是村民生活的必需品,唐灣所處的地形較為平坦,公山成為村民生活用柴的主要來源地,如果使用公山的收益只以戶而不以個人為單位進行分配的話,那么擁有成員較多的家庭就會處于劣勢。從唐灣公山的利益分配規則來看,除部分用作公共事務的支出之外,其余多是按照各戶的實際人口數和實際需要,平均分配公山上的收獲物,這樣就避免了上述不公平的發生,實現了實質的公平。

最后,處分權能的行使以“全員一致”為原則,保障了共有人公平地參與決策權,實現了處分權能行使中的實質公平。公山的處分權歸全村23戶共有,基于全體成員的合意才可行使處分權能。共有權制度則是為了將特定財產保留在某一團體內部,從整體到部分都體現著客觀的團體結構,主要是遵循客體物的客觀用途,服務于物的特定功能和目的,對于其成員而言更多地意味著義務而非權利。在唐灣公山的治理中,成員個人的處分權被嚴格地限制,若要處分公山的產權,必須達成“全員一致”、充分尊重成員個體的意愿,才能形成集體決策,實現處分權能行使中的實質公平。

啟示與探討

從唐灣的公山治理來看,自治傳統較差、成員之間聯系較弱的區域,也能實現共有產權的良性治理,其經驗對當下的共有資源治理具有重要的借鑒意義。

首先,對于地域共有資源的利用來說,比起“公”或“私”的管理方式,“共”的管理方式更能有效地實現共有資源的可持續利用。理性的權利人可以通過團體內部的合意,在自我約束和互相監督的狀態下,對共有資源進行自主治理和有效利用。唐灣公山的管理和利用就是依靠成員之間自由、平等、獨立的合意,形成集體的意志,利用村落的“共”的管理,形成了公山有序的、可持續的利用和發展格局。當前,地域性共有資源多由政府管理,規則也由政府制定,但是在很多情況下,國家政策對于個別地域共有資源的管理過于籠統或僵化,不能與當地情況緊密結合。政府設置的資源保護和監督機制往往由于資金、人力、技術等的不足而難以付諸實施。但如果依靠市場規制,則容易造成公共資源的過度開發。因此,適當放開地域性共有資源的管理權限,允許地域性團體構建合理的利用規則,參與共有資源的管理,有利于地域性共有資源的有效、可持續利用。

其次,實質公平原則在實現共有產權良性治理的過程中具有重要作用。首先,實質公平原則有利于產權的整合。共有人的產權并不止于抽象的存在,而是表現為若干具體的形式,按照實質公平原則對所有權的各項權能進行質的分割,可以有效地實現共有產權的整合,實現共有資源的有效利用。其次,實質公平是形成和維持集體行動的要因。理性的權利人能否預見自己從共有資源的產品中得到多少份額,在什么條件下才能得到這些份額以及是否公平等問題都會影響其參加集體行動的動機,而這些都與實質公平原則息息相關。因此,在地域性共有資源的治理中,應重視實質公平原則的貫徹,只有這樣才能促進集體行動的形成和維持,進而實現共有產權的有效、可持續利用。

 

注釋:

(1)二分法指將產權劃分為私有產權和共有產權;三分法劃分為國家產權、共有產權和私有產權;四分法則劃分為私有產權、政府產權、非實在產權和共同產權。

參考文獻:

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